四 中央和特别行政区的关系

中央和特别行政区的关系是《香港基本法》和《澳门基本法》的重要内容之一，也是特别行政区制度实施中的一种非常重要的关系。规范特别行政区制度的两部基本法，从其调整对象看，主要是两种关系：一是中央和特别行政区的关系；二是特别行政区内部的关系。《香港基本法》和《澳门基本法》都设专章规定中央和特别行政区的关系，并将其置于总则之后，足以说明中央和特别行政区关系的重要性。可以说，中央和特别行政区的关系是“一国”与“两制”关系的具体体现，两个特别行政区成立10多年来的实践已充分证明，认真贯彻基本法，正确处理中央与特别行政区的关系，是落实一国两制“港人治港”“澳人治澳”、高度自治基本国策的关键，也是两个特别行政区保持长期繁荣稳定的根本保证。下面以中央和澳门特别行政区的关系为例来说中央和特别行政区的关系。

首先，中央和澳门特别行政区的关系在性质上是单一制下中央与地方的关系。《澳门基本法》第12条规定：“澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”这一规定表明，中央和澳门特别行政区的关系，在性质上属于单一制国家结构下的中央与地方的关系。

我国采用了单一制的国家结构形式，国家的组成单位主要有普通行政单位（一般行政单位）、民族自治单位和特别行政区三种。中央与澳门特别行政区的关系，属于单一制结构下中央和特别行政区这一特殊行政单位之间的关系。由于我国采用了单一制的国家结构，由中央国家机关代表国家行使主权。澳门特别行政区作为最高国家权力机关依据宪法设立的地方行政区域，其享有的权力是中央根据《宪法》以基本法的形式授予的，不是澳门本身所固有的，澳门特别行政区完全处于国家的主权之下，受中央人民政府管辖。在这一点，中央与澳门特别行政区的关系，和中央与内地各省、自治区、直辖市的关系一样，都是典型的单一制下中央与地方的关系。

作为单一制下的一个地方，澳门特别行政区要坚决维护中央依法享有的权力，对中央负责管辖的事务予以密切配合。对于中央享有的权力和管辖的事务，《澳门基本法》作了明确的规定，澳门特别行政区在实施高度自治时，必须严格遵循《澳门基本法》的规定，凡涉及中央管理的事务和中央与特别行政区关系的事务，要依法向中央报告，需要批准的要报中央批准，需要向中央备案的要报中央备案。例如，《澳门基本法》已对澳门特别行政区的政治体制作出了规定，随着澳门社会发展进步，澳门在处理行政长官产生办法和立法会产生办法的修改时，就必须要符合《澳门基本法》的规定，对中央在澳门政制发展中的主导权和决定权给予充分尊重。行政长官如认为行政长官产生办法和立法会产生办法需要修改，必须尊重中央的权力，向全国人大常委会提出报告。在全国人大常委会同意修改的前提下，才可依法进行修改，而且有关的修改法案必须最后报全国人大常委会批准或备案方可生效。

实践中，正确理解中央与澳门特别行政区的关系是单一制下中央与地方的关系时，要注意防止将中央管理的事务或中央与特别行政区关系的事务，作为特别行政区自治范围内的事务并加以处理。这种倾向实际上混淆了中央与澳门特别行政区关系的性质，降低了中央和澳门特别行政区关系的层次，最终是有损于中央与澳门特别行政区的关系。这方面，香港是有经验教训的。如香港终审法院在审理香港居民在内地所生子女是否享有居留权及是否需要办理手续进入香港定居的案件中，最初的判决便认为这属香港自治范围内的事务，不涉及中央管理和中央与香港特别行政区关系的条款。后经全国人大常委会释法，认为香港终审法院的解释不符合基本法的规定。香港终审法院的解释之所以不符合基本法的规定，重要原因之一就是将属中央与香港特别行政区关系的事务作为香港自治范围内的事务来处理。

其次，中央和澳门特别行政区的关系是一国两制下中央与地方的关系。和中央与普通行政单位以及民族自治单位间的关系相比，中央和澳门特别行政区的关系又有其自身的特殊性，这是一种新型的中央和地方关系，这集中体现为它是一国两制下的中央与地方关系，这种特殊性和新型性表现在以下两个方面：

一是澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式。通常在一个国家里，地方行政区域实行的社会、政治、经济制度，与整个国家实行的制度是相同的，最多也只是在具体做法上允许地方行政区域可根据实际情况灵活处理。如在中国内地，民族自治地方享有一定的自治权，在财政收入、社会管理等方面可依法自主安排，设立经济特区的地方行政区域，可在经济上实行某些特殊政策，但这些都属于具体制度的范围，在根本制度上，这些地方都要实行社会主义制度，实行人民代表大会制的根本政治制度。澳门特别行政区则与此不同，根据基本法的规定，澳门特别行政区虽是中央管辖下的一个地方行政区域，但它不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式不变，即内地的根本政治制度等不适用于澳门。之所以如此，是因为澳门特别行政区作为国家的一个特殊行政单位，实行一国两制的方针政策，这是中央和澳门特别行政区关系的一个显著特点。

二是澳门特别行政区享有高度自治权。为了保障一国两制在澳门特别行政区得到切实贯彻执行，全国人民代表大会授权澳门特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。之所以叫高度自治，是因为这种自治权无论在广度和深度上，都远远超过了中国内地民族自治地方所享有的自治权。不仅如此，甚至超过了联邦制成员国的一些自治权，如澳门特别行政区享有的终审权，联邦制中的成员国都不享有。由于享有高度自治权，中央与澳门特别行政区的关系自然会表现出不同于中央与其他行政单位之间关系的特点，中央负责管理的事务仅限于国防、外交及其他属于国家主权和国家整体利益范围的事务，其他事务，除了基本法规定须受中央监督的情况外，完全由澳门特别行政区自行处理。

实践中，正确理解中央与澳门特别行政区的关系是一国两制下中央与地方的关系时，亦要注意防止将属于澳门特别行政区自治范围内的事务，视为中央管理的事务或中央与特别行政区关系的事务并加以处理。这种倾向同样混淆了中央与澳门特别行政区关系的性质，有损特别行政区的高度自治权，造成干预特别行政区自治范围内的事务，最终也是有损于中央与澳门特别行政区的关系。

最后，中央和澳门特别行政区应互相尊重与支持。中央和澳门特别行政区的关系是一种新型的中央与地方关系，没有现成经验可供参考，只能靠中央和澳门特别行政区严格依照基本法的规定行使各自的职权，互相尊重和支持。一方面，中央应依照基本法尊重和维护特别行政区的高度自治和“澳人治澳”，坚持一国两制方针政策不动摇，不干预特别行政区自治范围内的事务，同时为澳门特别行政区的社会稳定和经济发展提供必要的支持和适当的帮助。另一方面，特别行政区要坚决维护国家的统一、主权和领土完整，坚决维护中央依法享有的权力，凡属中央管理的事务全力予以密切配合，从而使中央与特别行政区的关系更加协调、和谐，使一国两制下中央与地方的关系健康地发展。

有人认为，中央行使《澳门基本法》规定的权力，参与澳门特别行政区的事务是干预高度自治。这种观点将高度自治过度绝对化，实际上是将澳门作为一个独立或半独立的政治实体来看待了，不符合中央和澳门特别行政区的关系是一种中央与地方关系这一定位。事实上，澳门特别行政区只是中华人民共和国的一个地方行政区域，其享有的高度自治权来源于中央的授予，并不是其本身所固有的，因而这种自治尽管在范围上很广泛和内容上很充分，但也是有限度的，这个限度就是《澳门基本法》的规定。因此，高度自治不是完全自治，特别行政区的有关事务必然存在中央的参与，尤其是体现国家主权的外交、防务等事务，更是如此。特别行政区实行高度自治，并不意味着特别行政区所有的事务都属高度自治范围，特别行政区的事务除高度自治的事务外还有其他不属于自治范围内的事务。因此，作为一国两制下的中央与地方关系，尽管其有自身的特殊性，但不管如何特殊，中央对特别行政区既授权其高度自治，又对特别行政区的有关事务保持必要的参与。这种参与是中央为维护国家统一和特区长期繁荣稳定发展所肩负的不可推卸的一份责任。对于依据《宪法》和《澳门基本法》的规定属于中央权力范围的事务，特别行政区要给予充分尊重和坚决维护；对于特别行政区依据《澳门基本法》所享有的自治权，中央应同样予以尊重和着力保障。如果特别行政区在适用《澳门基本法》中对于属中央和特别行政区的权力在理解和执行上有不同意见的话，更需要互相尊重和支持，应该由中央在听取特区的意见后作解释和确定，因为特区的自治权是中央授予的，凡是中央没有授予的权力均属于中央，不能认为所谓“剩余权力”归特区，因为中央与澳门特别行政区的关系是单一制下的中央与地方关系，它决定了中央和特别行政区之间不存在所谓的“剩余权力”问题。当然，中央在就中央和特区的权力关系进行解释和决定时，应严格依照《宪法》和《澳门基本法》的规定，一切以维护一国两制、有利于国家统一和特区长期繁荣稳定与发展为准则。

总之，中央和澳门特别行政区的关系，是一国两制实践中的一个重要问题。它们之间绝不是对立的关系，更不是对抗的关系，不能将中央与特别行政区的关系视为互相对立、互不信任、互相提防的关系，这不符合一国两制的精神，更不利于特别行政区制度的顺利实施。在特别行政区制度下，中央和澳门特别行政区的关系是统一的，目的就是为了维护国家的主权、统一和领土完整，保持澳门的长期繁荣稳定和发展。