五 中央宪制权力与特别行政区高度自治权的关系

特别行政区实行高度自治，是以中央完整地对特别行政区行使主权为前提条件的，特别行政区的高度自治权正是中央通过基本法授予的，这在《香港基本法》和《澳门基本法》第2条的规定中有着明确的体现和反映。中央对特别行政区行使主权的具体体现就是中央对于特别行政区享有直接管治权。因此，在特别行政区制度下，除中央授予特别行政区的高度自治权外，同时还存在着中央对特别行政区的管治权。从宪政体制的角度看，这种中央的管治权主要是通过中央相关机构行使职权而实现的。这些机构主要包括宪法规定的全国人大及其常委会、中华人民共和国主席、国务院和中央军事委员会等国家机构。正是在这个意义上说，中央机构对特别行政区行使的权力，一般称之为中央宪制权力。因此，在特别行政区内并存着中央宪制权力与特别行政区高度自治权两种权力，正确认识并处理好二者的关系，直接事关特别行政区制度的实施。当然，就性质上来讲，中央宪制权力与特别行政区高度自治权的关系，从大的方面说，它属于中央和特别行政区的关系这一范畴，它实际上是中央和特别行政区的关系在权力领域的具体体现。

首先，就权力来源和属性而言，中央对特别行政区的宪制权力是中央固有的，而特别行政区高度自治权则不是特别行政区固有的，是来源于中央的授予。中央对于特别行政区的宪制权力既然是国家主权的体现，那这种权力当然就具有主权的固有性特征，即这种权力无需其他主体授予而当然地由中央所享有，这是国家主权的应有之义。特别行政区的高度自治权则不然，它不是特别行政区本身所固有的一种权力，它是特别行政区在成立时被中央授予的。具体来说，就是由全国人民代表大会通过基本法授予的。对此，两部基本法都在各自的第2条有着明确的规定。

特别行政区高度自治权的非固有性，说明特别行政区的自治是授权的产物，而不是分权的结果，这从一个方面有力地维护了我国单一制的国家结构形式，是特别行政区区别于联邦制国家联邦组成单位的重要因素之一。在联邦制国家，从权力来源上说，联邦组成单位拥有的权力是固有的，而联邦中央拥有的权力来自于联邦组成单位，是非固有的。因此，联邦的权力大小取决于各联邦组成单位分给它的权力的多少，对于没有分给联邦的剩余权力，归属于联邦组成单位。各联邦单位不仅对于自己保留的权力有自主的处分权，在特定情况下，对于已分给联邦中央的权力也有一定程度的处分权。单一制国家结构下，作为地方行政区域的特别行政区，其权力并非其固有的，其权力来源于中央的授予，其权力的大小也取决于中央授予它的权力的多少，特别行政区的权力不仅没有脱离中央的权力，也不能处分中央的权力，就是特别行政区自己享有的高度自治权也只能按照全国人大制定的基本法规定的范围和要求行使[10]。

由此看来，在单一制国家结构下，中央和特别行政区之间的权力关系，不存在模糊地带，也不存在“剩余权力”的问题。因为授权和分权表达两种不同的权力关系，在授权与分权制度下产生的权力性质完全不同。授权是指权力主体将原来属于它的权力，授予被授权者行使；分权则是指将权力在两个或两个以上的权力主体之间进行分割。在授权制度下，权力主体并不因授权而丧失权力，仍对被授权者是否按照授权的规定行使其权力有监督权。在分权制度下，两个或两个以上的权力主体，按照分权的规定各自独立行使权力。我国是单一制国家，由中央国家机关代表国家统一行使国家主权，地方政权机关的权力是由中央自上而下授予的。而且中央授权后并不意味着授权就终止了，而是可以根据具体情况和实际需要继续授权。对此，两部基本法都在各自的第20条都明确规定：特别行政区可享有全国人大及其常委会和中央政府授予的其他权力。这表明，除了基本法已授予特别行政区的权力外，如果特别行政区有需要，还可由中央授权，没有什么“剩余权力”，如果要说有的话，那也只能是在中央，这是国家的单一制结构所决定的。这正如全国人大常委会委员长吴邦国在纪念《香港基本法》实施10周年座谈会上的讲话所指出的那样：“中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权，没有明确的，根据《基本法》第20条的规定，中央还可以授予，不存在所谓的‘剩余权力’问题。从这个角度讲，《基本法》是一部授权法律。全面准确地理解这一点，对于保证‘一国两制’方针和基本法的贯彻实施，正确处理中央和香港特别行政区的关系至关重要”[11]。

其次，就权力本身的行使范围而言，中央对特别行政区的宪制权力是无条件、无限度的，而特别行政区的高度自治权则是有条件、有限度的。中央对特别行政区的宪制权力既然是国家主权的具体体现，基于国家主权的固有性，中央对特别行政区所享有的宪制权力，其行使是没有法律上的条件和限制的，一切皆可根据国家利益和安全的需要而决定。如果要说有条件和限制的话，那也只能是国家的利益和安全需要。而特别行政区的高度自治权则不然，它在法律上是有条件和限度的。第一，“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的前提条件是一国，一个主权的、统一的中国；而参与港澳自治的理应是以爱国者为主体的港人、澳人。只有在认同和服膺中国主权、遵守中国《宪法》和基本法的前提下，才能正确地行使特别行政区的自治权。第二，权力的行使不是单方面的，从来都伴随着相应的义务。特别行政区在享有高度自治权的同时，也承担着维护国家主权、统一和领土完整义务，特别行政区的高度自治不得损害国家的权益，尤其不能损害国家的核心利益。两部基本法第23条便明确规定了特别行政区对国家应负的一种义务。第三，特别行政区的高度自治是有限自治，而不是无限自治，更不是完全自治。这种自治虽然被称为高度的自治，但再怎么高也是有一个“度”的限制，这个“度”就是基本法，特别行政区只能在基本法所规定的事项上和范畴内，在不涉及国家主权、中央和特别行政区关系的本地事务的范围内，才得以实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。基本法规定香港和澳门特别行政区直辖于中央人民政府，正是表明了港澳地区对中央的隶属关系，表明了对香港和澳门特别行政区自治权的约束和限制[12]。

由此看来，香港、澳门特别行政区所享的高度自治权，不论其范围多广，程度多高，都是相比较而言的，都是有限度的。高度自治不是“完全自治”，如果将香港、澳门特别行政区所享有的高度自治权理解为“完全自治”的话，就意味着一切可以不受国家的管辖，一切可实行自主，就等于可以独立，可以脱离国家而成为一个独立或相对独立的政治实体。这种理解完全背离了一国两制的原则和应有之义，实际上已是“两国两制”了，因而是十分错误的，应坚决予以纠正。香港、澳门特别行政区所实行的高度自治，也不是所谓的“最大限度的自治”，而是在《香港基本法》和《澳门基本法》规定下的自治，这种自治的性质仍然属于地方自治的范畴，其权力是由中央通过制定香港和澳门特别行政区的基本法授予的。《香港基本法》和《澳门基本法》在授权特别行政区实行高度自治的同时，也为高度自治设定了法律上的界限。特别行政区所享有的高度自治权以基本法明确授权为限，基本法没有授予特别行政区享有的权力，特别行政区就没有这些权力。高度自治必须有《香港基本法》和《澳门基本法》上的依据，超出这些法定范围就不再属于高度自治的内容。

最后，中央对特别行政区的宪制权力与特别行政区的高度自治权相辅相成，共同构成国家对港澳特别行政区管治权的内容。国家对港澳特别行政区的管治权本质上是整个国家管治权的组成部分，是国家主权行使的具体体现。根据一国两制的方针和基本法，国家对港澳特别行政区的管治在构成上包括了两个层次：一个是国家层面的管治权，另一个是地区层面的管治权，前者是由代表国家行使主权的中央机关对港澳特别行政区实施管治，凡与港澳特别行政区有关而属于国家主权或中央职权辖下的事务，以及关于中央与特别行政区关系的事务，一概由中央负责管理或行使职权。后者是由国家授权的地方行政区域——香港、澳门特别行政区自行管理，凡属香港、澳门特别行政区的本地事务，由中央授权香港、澳门特别行政区依照基本法的规定自行管理，实行“港人治港”“澳人治澳”，高度自治。上述两个层面的管治在权力来源和性质上是不同的。国家层面的管治权是基于国家主权而产生的主权性权力，它主要彰显的是“一国”，属中央的宪制权力，用以规范中央和特别行政区的关系，是“一国”原则在对特别行政区实施管治上的主要体现。而地区层面的管治权是经中央授权而产生的地方职能性治理权，它主要彰显的是“两制”，属香港、澳门特别行政区的自治权，用以规范香港、澳门特别行政区的内部管理秩序，是“两制”原则在对特别行政区实施管治上的重要体现。上述两个层次的管治权，归结起来，都是基于《宪法》和基本法而产生的，都是实施一国两制、“港人治港”“澳人治澳”、高度自治必不可少的。二者之间既相互区别，有层次之分，不可相互替代，又密切相关，不可分割，共同构成一个完整的对香港、澳门特别行政区的管治权。

一国两制下对香港、澳门特别行政区管治权的正确行使，应该是中央宪制权力与香港、澳门特别行政区的高度自治权的紧密结合、同存同在、相辅相成、合力合为。一方面要全力确保国家对香港、澳门行使主权落到实处，中央的宪制权力应予尊重和保障，中央机关应切实负起责任，行使好自己依法享有的宪制权力；同时，中央机关又要严格依法恪守不干预香港、澳门特别行政区自治范围内的事务，确保香港、澳门特别行政区的高度自治。另一方面，香港、澳门特别行政区依法实行高度自治，充分享有中央的授权；同时又须严格遵守“一国”原则，维护国家的主权、统一和安全。总之，基于中央的宪制权力而对港澳特别行政区实行的管治与基于特别行政区的高度自治权而对港澳特别行政区实行的管治，不同而和，缺一不可，和则双赢，分则两损[13]，它们共同统一到特别行政区这一制度之中。