三 宪法和基本法的关系

特别行政区制度产生的法律依据，首先是《中华人民共和国宪法》。《宪法》第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。此外，《宪法》第62条规定，全国人民代表大会的职权之一是“决定特别行政区的设立及其制度”。特别行政区制度得以具体确立的法律依据则是两部基本法。两部基本法都在序言的第三段明确规定，根据《宪法》，全国人民代表大会特制定基本法，规定特别行政区实行的制度，以保障国家对港澳的基本方针政策的实施。那么，同为特别行政区制度的法律依据，《宪法》和基本法的关系，是特别行政区制度实施中的又一个重要法律问题。下面，以《宪法》和《澳门基本法》的关系为例，来说明《宪法》和基本法的关系。

首先，《宪法》是《澳门基本法》的立法依据。《澳门基本法》的立法依据是《宪法》，这是十分肯定又非常明确的。《澳门基本法》在其序言的第三自然段，明白无误地写明：“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法。”此外，全国人民代表大会在通过《澳门基本法》的同时，还专门通过了一个关于《澳门基本法》的决定，明确表明：《澳门基本法》是根据《中华人民共和国宪法》按照澳门的具体情况制定的。以上的规定充分说明，《澳门基本法》的立法依据就是《宪法》。

在理解《澳门基本法》的立法依据时，要注意克服以下两种不正确的认识：

一是认为《澳门基本法》仅仅是根据《宪法》第31条及第62条第13项的规定制定的。这种观点的错误在于将《澳门基本法》的制定依据与设立澳门特别行政区的法律依据不作区分，甚至混为一谈。特别行政区是根据《宪法》第31条和第62条第13项的规定由国家设立，这是《宪法》明确规定的，在《澳门基本法》序言的第二段也有反映。但《澳门基本法》的制定依据并不限于《宪法》第31条，也不仅限于宪法第62条第13项的规定，《宪法》的其他规范同样也是基本法的立法依据。如《澳门基本法》规定，特别行政区直辖于中央人民政府，其法律依据是《宪法》关于国务院统一领导全国地方各级政府的规定；《澳门基本法》在中央与特区关系的条文中，体现全国人大及其常委会的地位与职权、国务院的地位与职权的规定，均源自《宪法》有关中央国家机关的地位、职权的规定；《澳门基本法》关于基本法解释和修改的规定，也是以《宪法》关于法律解释和修改的规定为基础的。所以，认为制定《澳门基本法》的立法依据就是《宪法》第31条及第62条第13项的规定，除此之外，《宪法》的其他规定都不是《澳门基本法》的制定依据，这种看法是不正确的。实际上，《澳门基本法》并非仅以《宪法》第31条和第62条第13项的规定为依据，而是以整个《宪法》为依据，我们不能把《宪法》的条文割裂开来去判明哪些条文是立法依据，哪些条文不是立法依据，而应把《宪法》的所有条文看成一个整体，并把它作为《澳门基本法》的立法依据。

二是认为《中葡联合声明》是《澳门基本法》的立法依据。这种观点把中国制定《澳门基本法》的立法依据与中国履行国际义务的条约依据混为一谈。《中葡联合声明》中虽有中国政府关于对澳门回归后的基本方针政策，即实行一国两制、“澳人治澳”和高度自治，且承诺由全国人民代表大会将有关的基本方针政策以基本法规定之，但这只是中国政府单方面的声明和承诺，中国政府履行上述承诺而制定基本法，显然属于中国主权内的事务，全国人民代表大会只能是根据自己的《宪法》来制订基本法，不可能将《中葡联合声明》这样一个双边国际条约作为立法依据。虽然全国人大在制定基本法时，要将中国政府在《中葡联合声明》中所承诺的对澳门的基本方针政策反映出来，但这是中国政府主动履行《中葡联合声明》国际义务的体现，我们不能因为如此而将《中葡联合声明》作为《澳门基本法》的制定依据，如果《中葡联合声明》是《澳门基本法》的立法依据，其结果必然要中葡双方来制定、解释和修改《澳门基本法》，这显然是不可能的，因为这根本不符合国家主权原则。所以，制定《澳门基本法》虽是中国需要履行的国际义务，但它却是中国主权内的事务，其立法依据只能是本国的《宪法》。

其次，《澳门基本法》是符合宪法的。《澳门基本法》是全国人大根据宪法制定的众多基本法律之一，但鉴于《澳门基本法》的特殊性，全国人大在通过《澳门基本法》的同时，还以大会决定的方式对《澳门基本法》的合宪性进行了特别的宣告，这在中国的立法史上，是继《香港基本法》之后的又一次特别规定。全国人大的决定在表明《澳门基本法》是根据宪法按照澳门的具体情况制定的基础上，进一步明确表明《澳门基本法》是符合宪法的。

一般来说，对于法律的合宪性，只要在该法律中宣告“根据宪法，制定本法”就足够了，但全国人大却用一种异乎寻常的方式对《澳门基本法》的合宪性作出额外的声明，这种情形是值得关注的。这一决定最初是为了说明：虽然《澳门基本法》规定澳门特别行政区保持原有的资本主义制度，但《澳门基本法》并不与社会主义性质的《中华人民共和国宪法》相违背。这一决定同时也说明，对于《澳门基本法》的任何理解都必须以《宪法》为背景和依据，《澳门基本法》是合宪的，对《澳门基本法》的解释也必须是合宪的，《澳门基本法》的运行必须是在《宪法》框架下的。

最后，《宪法》和《澳门基本法》共同构成澳门宪制的基础。澳门回归后，其宪制的建立与发展是以《澳门基本法》为基础的，这无论是在《澳门基本法》的序言中，还是全国人大关于《澳门基本法》的有关决定中都有充分的体现。然而，澳门的宪制并非仅仅以《澳门基本法》为基础，它还必须以《宪法》为基础。澳门宪制的基本原则和基本制度是由全国人大根据《宪法》确立的，其中体现了国家主权的唯一性和《宪法》所确立的单一制原则。澳门宪制的确立从来就是一个“宪法判断”，是宪法决定了澳门宪制的基本概貌。因此，《宪法》和《澳门基本法》共同构成了澳门宪制的基础。

有人认为，根据《宪法》制定基本法，有了基本法，《宪法》对特别行政区就不适用了。还有人认为，《宪法》属于社会主义性质的，而特别行政区保持原有的资本主义制度，因此，《宪法》不适用于特别行政区。上述这些观点既没有注意到《宪法》的普遍适用性，也没有注意到《宪法》和基本法共同构成特别行政区宪制基础这一“宪法判断”。《宪法》虽然是属于社会主义性质的宪法，而澳门特别行政区实行资本主义制度，但《宪法》作为国家的根本大法和《澳门基本法》的“母法”，在整体上是适用于作为中华人民共和国不可分离部分的澳门特别行政区的，这是国家主权的应有之义。当然，宪法中关于社会主义制度和政策的规定不适用于澳门特别行政区，但《宪法》中涉及国家主权、统一和领土完整等条款是适用于澳门特别行政区的。其实，《澳门基本法》的许多具体制度都直接体现了宪法的精神，如特别行政区的一切自治权都来自中央授权的规定，基本法关于澳门政治体制的规定；等等。因此，《宪法》在包括香港和澳门两个特别行政区在内的整个中国领域内完全生效，基本法作为实现宪法的有关规定而制定的专门法律，本身不能替代《宪法》在特别行政区内的生效和适用，即便是在香港和澳门特别行政区内部实行不同于内地的社会制度和政策，其依据也来自宪法规范的内在逻辑，是《宪法》以自身授权方式允许基本法作出规限使得部分宪法规范失却在特别行政区的适用性，并将这部分调节社会生活的功能让位于基本法去规范，而非基本法作为宪制性法律自行规限了国家宪法在特别行政区的适用[9]。道理非常简单，《宪法》是基本法的立法依据，是基本法的“母法”，下一位阶的法律不可能去规范上一位阶的法律的效力和适用范围，只有上一位阶的法律才可规定下一位阶的法律的效力和适用规范，这既是基本的法律原理和常识，也是法治社会所应遵循的一项重要原则。

《宪法》和《澳门基本法》共同构成澳门宪制的基础，要求我们必须在《宪法》和基本法的基础上稳健推进澳门宪制的发展。一方面，要从宪政理念、原则与精神中去理解基本法，落实基本法。《宪法》是《澳门基本法》的制定依据，同时也是《澳门基本法》得以实施的基础，对基本法的认同应与宪政基本精神的认同结合起来。另一方面，要客观地认识特别行政区社会发展的实际阶段和情况，尊重《宪法》，尊重《宪法》权威，尊重基本法权威，用《宪法》和基本法处理一国两制和高度自治的问题，以法治的理念推动基本法的实践。