2.部分不合规PPP项目

2013年11月中共十八届三中全会提出“深化投融资体制改革，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，建立现代财政制度”，PPP项目开展得如火如荼，地方政府隐性债务的风险逐渐被各级管理部门所重视。表1-6是2013年以来与PPP相关的政策，从政策内容中可以看出PPP项目的政策导向与融资平台类似，从鼓励逐渐转为防范，以遏制地方政府隐性债务增长风险。

不合规PPP项目中有一部分项目通过限期整改，可以做到合法合规，例如运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体不合规等PPP项目。[26]笔者认为只有涉及政府财政资金偿还或政府担保等问题的不合规PPP项目才可能形成地方政府隐性债务。包括但不限于以下几类不合规PPP项目：一是虽然在项目中设定绩效目标，但政府付费和缺口补助金额与绩效评价无关，这相当于政府变相承诺保底收益或固定回报；[27]二是没有测算项目建设成本、运营成本及利润水平，政府直接承诺保底收益或固定回报等；[28]三是使用者付费前提下，地方政府仍承诺保底收益或固定回报；四是地方政府及部门或全额拨款实业单位为项目债务提供担保的；[29]五是采用BT模式的项目，如果地方政府采取BT模式，不包括运营，则应认定为约定以财政资金偿还的项目；六是承诺回购社会资本方的投资本金、承担投资本金损失、承诺最低收益或明股实债的项目。[30]

综上所述，近年来财政部致力于引导PPP项目规范运作，[31]加大了对PPP项目的核查力度，要求立项之前充分做好前期论证，按规定办理入库手续，杜绝违法违规项目。但是存量和新增PPP项目仍然可能产生地方政府隐性债务的风险，对其风险的控制是一个系统性工程，需要长期保持警惕。