006 与开发区管委会订立的土地出让合同是否有效[6]

——开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同，原则上应认定为无效合同

随着各种类型的经济技术开发区、工业园区等开发区的设立，出现了开发区管委会充当国有土地使用权出让主体，并以该主体身份出让土地的现象。以开发区管委会作为出让方与受让方订立的出让合同是否有效？对此，最高法院确立了如下裁判规则：

一、开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，原则上应被认定无效（案例1—案例10）；

二、2005年《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》实施前，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效（案例11）。

裁判要旨

开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，原则上应当被认定为无效。

案情简介

一、某开发区管委会与化纤公司签订《项目投资合同》，约定管委会将厂区（含土地、建筑物及附属设施、设备）转让给化纤公司，化纤公司分三年平均支付转让金。

二、化纤公司向法院提起诉讼，请求判令管委会将案涉土地及厂房等过户给化纤公司。

三、福建高院判决驳回化纤公司的诉讼请求。

四、化纤公司不服福建高院判决，向最高法院申请再审。最高法院裁定驳回其再审申请。

裁判要点

根据相关规定，土地使用权出让合同应当由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，开发区管委会作为出让方签订的出让合同原则上为无效合同。本案中管委会与化纤公司签订《项目投资合同》，约定将土地使用权及地上建筑物转让给化纤公司，违反了上述规定，因此最高法院认定该约定无效。

实务经验总结

前事不忘，后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、拟受让土地使用权的当事人应当与市、县人民政府自然资源主管部门签订土地使用权出让合同，与开发区管委会签订的土地出让合同会被法院认定为无效合同，致使受让人不能获得拟受让的土地使用权。

二、当事人与开发区管委会签订的土地使用权出让合同被认定为无效合同后，可以根据《中华人民共和国合同法》相关规定，请求返还财产、赔偿损失。

相关法律规定

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》

第一条 本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。

第二条 开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。

本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。

《中华人民共和国土地管理法》

第五十三条 经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第八条 土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

第十五条 土地使用权出让，应当签订书面出让合同。

土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

以下为该案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

原判决驳回化纤公司的诉讼请求并无不当。《解释》[7]第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”根据本案查明的事实，案涉《项目投资合同》系管委会与化纤公司签订，其中第六条第七款约定：“租赁期满后，甲方（管委会）按厂区（含所有建筑物及附属设施、设备）建设的成本价（以审计部门审核确认的造价为准）将厂区（含土地）转让给乙方（化纤公司），乙方分三年平均支付转让金，转让金于每年6月1日前付清。”上述合同条款中包含土地使用权转让内容，根据上述《解释》规定，该条款应认定为无效；虽本案属于《解释》实施前由开发区管委会作为出让方与受让方签订合同的情形，但由于在本案起诉前并未经市、县人民政府追认，因此仍不能适用《解释》第二条第二款的除外条款，案涉合同第六条第七款仍应当认定为无效。由于上述合同条款无效，化纤公司诉请判令管委会及建设公司依据上述条款将案涉土地及厂房等设施过户给化纤公司缺乏法律依据和事实依据。此外，《解释》第二条第二款所规范的内容为《解释》施行前签订合同应如何处理的情形，亦即本《解释》特别规定对施行前签订的合同仍具有规范效力，故本案不存在违反《中华人民共和国立法法》“法不溯及既往”原则的情形；再者，《解释》第二十八条规定：“本解释自2005年8月1日起施行；施行后受理的第一审案件适用本解释。”本案受理于2011年，理应适用该《解释》处理案件。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，驳回化纤公司诉讼请求并无不当。化纤公司关于原审判决认定事实错误、遗漏事实以及适用法律错误的再审理由不能成立。

延伸阅读

裁判规则一：开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，原则上应认定为无效。（案例1—案例10）

案例1：何伟忠与常熟市常昆工业园区管理委员会、常熟市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书[江苏省高级人民法院（2015）苏民初字第00020号]认为，“结合本案所涉《意向书》的内容分析，该《意向书》的主要内容涉及出让土地的范围、年限、价格、土地交接前的前期工作，其本质属于土地使用权出让合同。由于涉及土地出让的本约只能由享有土地出让权利的常熟市政府土地管理部门与受让人签订，预约合同的主体和本约的缔约主体应当一致。根据原告提供的现有证据，本案中原告并未举证证明常熟国土局对土地出让意向书进行追认以及签订正式的土地出让合同，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定，常昆工业园管委会无权签订土地使用权出让合同，其签订的《意向书》不能认定为土地使用权出让合同的预约，其效力应属于无效合同。”

案例2：山东锋叠津单置业开发有限公司与山东津单幕墙有限公司合同纠纷二审民事判决书[山东省高级人民法院（2016）鲁民终2005号]认为，“关于焦点问题二，一审法院认定上诉人与被上诉人签订的《合作协议书》为无效合同是否正确。首先，根据《城市房地产管理法》和《土地管理法》的有关规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的一种行为，该行为由市、县人民政府的土地管理部门具体实施，其他任何部门和单位都无权实施出让行为。上诉人依据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条之规定，认为高新区管委会规划土地建设管理局为对外签订土地使用权出让合同的有权机关，其签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效，于法无据。同时，根据物权法不动产登记的有关规定，上诉人亦未提交充分的证据证明其享有涉案土地使用权。其次，上诉人主张其与高新区管委会签订的《合作意向书》第二条第5项系高新区管委会对上诉人土地拆迁补偿款计算方式的约定，第2项、第3项系政府为鼓励项目推进的约定，本院认为，《合作意向书》第二条第5项实际为返还‘拆迁补偿款’计算标准的约定，第3项更直接约定项目公司通过招拍挂方式取得涉案土地使用权，上述约定损害国家利益，一审法院认定并无不当。最后，上诉人与被上诉人签订的《合作协议书》，上诉人主张并不‘违反土地使用权招拍挂规则，而是完全遵照土地使用权招拍挂规则行事’，但协议书第5项明确约定上诉人保证按照其与政府签订的《合作意向书》的要求使被上诉人摘得涉案土地使用权显系对上述规则的违背，且该约定为合同主要内容及目的，因此一审法院认定《合作协议书》为无效合同正确，上诉人该上诉理由不成立，本院不予支持。”

案例3：襄阳大龙绿色食品有限公司与湖北汉川经济开发区管理委员会建设用地使用权出让合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[湖北省高级人民法院（2016）鄂民申351号]认为，“双方签订《合同书》时，涉案土地性质为农村集体所有土地，本案二审终结时土地性质依然没有改变，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条关于‘任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地’的规定，本案涉及的农地转让因违反该法强制性规定而无效。此外，即使涉案土地依法被征收为国有土地，其出让主体也应为市、县人民政府土地管理部门或在起诉前被该土地管理部门追认，本案的出让主体为汉川开发区，亦不符合最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条关于‘开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效’的规定。原审判决根据上述法律、司法解释规定认定本案涉案合同无效并无不当。”

案例4：许昌继能电控电器设备有限公司与许昌市人民政府、许昌许电电气有限公司行政确认二审行政裁定书[河南省高级人民法院（2016）豫行终233号]认为，“本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条关于开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效；解释实施前签订的合同在起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效的规定，继能公司与开发区管委会签订的《国有土地使用权出让合同》发生在该解释实施前，但直至起诉前，许昌市土地管理部门未对该合同进行追认，所以，该合同不能成为上诉人将来拥有该宗土地使用权的合法基础。上诉人与被上诉人许昌市政府对许电公司颁发土地证的行政行为没有利害关系，故继能公司不具备诉讼主体资格。上诉人与许昌经济技术开发区签订合同基于信赖所产生的实际利益损失应当通过其他途径解决。一审裁定驳回起诉正确。”

案例5：烟台市国土资源局经济技术开发区分局与烟台开发区巨人房地产建筑开发总公司建设用地使用权纠纷再审复查与审判监督民事裁定书[山东省高级人民法院（2016）鲁民申185号]认为，“原判决认定申请人与被申请人于2004年5月签订的调换土地协议无效是正确的，一是根据原审查明的事实，申请人与被申请人签订调换土地协议时，部分土地的所有权性质尚未发生变化，即部分土地仍属于农村集体土地，尚未被征收转性为国有土地。根据我国土地管理法等法律的规定，农村集体土地在未被征收转为国有土地的情形下不允许进入土地流转市场，因此，申请人与被申请人订立的调换土地协议中所涉标的物出让违反了法律的效力性强制性规定。二是该幅土地使用权出让行为发生于2002年7月1日后，自2002年7月1日开始我国对国有土地使用权的出让方式在政策层面做出重大调整，逐步减少协议出让土地的范围，对经营性土地使用权统一实行招拍挂方式出让。该政策的调整是法院在司法裁判中评判国有土地使用权出让合同效力的重要参照依据。三是依照我国土地管理法、城市房地产管理法以及最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一、二条的规定，有权代表国家出让国有土地使用权的是市、县人民政府土地管理部门，其他土地管理部门不能代表国家行使国有土地使用权的出让权利，就此而言，被申请人与申请人订立的调换土地协议也应认定无效。”

案例6：温州宝真广告制作中心与浙江省平阳经济开发区管理委员会建设用地使用权出让合同纠纷一案再审民事裁定书[浙江省高级人民法院（2015）浙民申字第3162号]认为，“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。同时《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款还规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。此外，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条还规定，在该解释施行前开发区管委会作为出让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认，可以认定合同有效，否则无效。本案宝真广告中心与平阳经济开发区管委会签订《国有土地项目开发协议书》时，所涉地块的性质为集体所有，尚未依法办理征用、审批手续，且浙江省平阳县国土资源局在一审诉讼阶段出具告知书，明确本案《国有土地项目开发协议书》尚未得到追认，原审据此未支持宝真广告中心的诉讼请求，并无不当。”

案例7：江苏索冠置业投资有限公司与南京六合经济开发区管理委员会合同纠纷二审民事判决书[江苏省高级人民法院（2015）苏民终字第00492号]认为，“根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。本案中，六合管委会与索冠公司于2001年9月17日签订协议将100亩国有土地使用权出让给索冠公司作为经营第三产业及房产开发用地，该协议的性质为土地使用权出让合同，现双方未提供证据证实该土地出让行为起诉前得到了市、县人民政府土地管理部门的追认，故2001年9月17日的协议应认定为无效。”

案例8：王学剑与肖雁文、陈飞等合资、合作开发房地产合同纠纷二审民事判决书[江苏省高级人民法院（2014）苏民终字第0285号]认为，“本院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，土地使用权出让合同的出让方为市、县人民政府的土地管理部门，其他部门无权出让。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。《江苏省土地管理条例》第三十六条规定，城市规划区内的经营性房产等经营性项目用地，必须采取招标、拍卖方式出让。可见，法律禁止集体土地直接出让用作建设用地，必须先征用转为国有土地，出让主体是市、县人民政府的土地管理部门，开发区管理委员会无权出让，而且在出让时，对于经营性项目用地必须采取招标、拍卖的方式，其目的即是为了保护耕地，规范土地一级市场秩序，防止损害国家利益。本案中，蔡楼地块为集体土地，尚未依法征用转为国有土地，沛县开发区管委会本身不具备签订土地出让协议的主体资格，且蔡楼地块系用于商品房开发，未经过招标、拍卖程序即私下约定出让给陈飞。因此，沛县开发区管委会与陈飞签订的《协议书》无论从标的物、主体还是程序上均违反了法律强制性规定，依法应认定为无效。陈飞、王学剑与方海强、肖雁文签订的《联合开发协议书》系以《协议书》为基础，以尚不具备出让条件的蔡楼地块作为其合作的出资，因标的物违法亦应认定为无效，故王学剑主张《联合开发协议书》有效，没有事实和法律依据，本院不予支持。《联合开发协议书》既为无效，则王学剑主张方海强承担违约责任，应支付其违约金500万元，没有法律依据，本院亦不予支持。”

案例9：江苏省青华房地产开发有限公司与南京六合经济开发区管委会土地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[江苏省高级人民法院（2012）苏民终字第0067号]认为，“最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。涉案双方合同性质为土地使用权出让合同，应当依法确认无效。综上，管委会与青华公司签订的涉案合同性质应当依法确认为土地出让合同，管委会作为当地政府在经济开发区设立的一级管理机构，应明知土地使用权的出让须由市、县人民政府的土地管理部门依职权实施，管委会无权出让土地使用权，管委会明知自己在本案中行为是超越法定的民事行为能力范围和资格时，仍与青华公司签订土地出让合同，故管委会对涉案合同的无效应承担主要的过错责任。关于标准化厂房建设工程款的结算问题。2010年8月18日，青华公司向管委会发函，称标准化厂房的工程款已基本结清。关于青华公司已支付开发总公司的500万元土地款，青华公司已诉至六合区法院，该案以调解方式结案，500万元土地款的给付义务，开发总公司已履行完毕。关于青华公司请求管委会赔偿损失的问题，原审判决认为青华公司的诉讼请求与其所依据的合同效力不相符，青华公司基于合同无效而发生的损失，可另行向管委会主张，原判该认定并无不当。”

案例10：安徽和县经济开发区管理委员会与安徽佳通钢管有限公司、钱仁强招商引资合同纠纷二审民事裁定书[安徽省高级人民法院（2012）皖民二终字第00104号]认为，“和县经开区管委会为了履行其行政职能，与宁波佳通公司就投资行为达成协议，协议核心内容除了约定宁波佳通公司投资规模及强度外，就是和县经开区管委会承诺其享受招商引资优惠政策及税收奖返等，该约定不属于民事交易关系，不属于民事合同范畴，故本案不属于民事案件受案范围。同时，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二条规定，国有土地使用权出让主体为市、县人民政府土地管理部门，开发区管理委员会不具备国有土地使用权出让的主体资格。本案和县经开区管委会仅在协议中承诺为安徽佳通公司项目用地办理国有土地使用权证，而非土地的出让方。另案涉100亩国有土地使用权系安徽佳通公司通过和县国土资源局挂牌出让程序取得，并办理了相关的土地使用权证。和县经开区管委会既不是涉案国有土地使用权的出让方，也不是和县人民政府土地管理部门，故其直接诉请返还土地主体亦不适格。综上，和县经开区管委会上诉理由不能成立，本院不予支持。”

裁判规则二：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》实施前开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，法院认定合同有效。（案例11）

案例11：义乌市××司与义乌市××人民政府物权纠纷一案再审民事裁定书[浙江省高级人民法院（2012）浙民申字第1185号]认为，“根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第二款规定：‘本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。’案涉意向书系双方当事人自愿签订，且在该解释实施前已经义乌市发展计划局批复同意，义乌市建设局也对案涉项目颁发建设用地规划许可证，义乌市国土资源局也已作出义土预字（2004）130号具体建设项目用地预审意见，同意案涉项目用土地报批。原审综合上述事实，认定双方签订的《国有土地使用权转让意向书》已经义乌市政府土地管理部门追认而合同有效，并无不妥。根据意向书的约定，被申请人已全额支付土地出让金1070260元，并已经向相关部门申请办理了项目用地手续。2007年6月28日，案涉土地被义乌市国土资源局另行出让给案外人，致使双方当事人签订的意向书已无法实际履行。申请再审人虽主张系因被申请人的原因导致合同无法履行，但并未提供充分有效证据证明，应承担举证不能的不利法律后果。原审根据案涉土地在被申请人起诉时的司法评估价格与意向书约定的土地出让价两者的差价，认定被申请人的实际损失，并无不当。”