三、传统养老保障体系变迁及其经验教训

我国传统养老保险制度在这方面得到的教训非常深刻。新中国成立之初，我国的养老保障体系其实是单一的养老保险制度，由于经济发展迅速，原有的经济体制和顶层制度设计严重制约了养老保险制度的公平和效率，因此，必须针对变化的环境作出迅速调整，但由于制度覆盖人口众多、地理范围幅员辽阔、各部门政策不统一、各地制度发展不平衡等，制度变革承受了巨大的制度变迁成本。

（1）新中国成立初期的社会统筹。这个时期是完全的计划经济体制，面对工业萎缩、农业荒芜、人们生活十分困难的状况，国家没有任何养老金积累，所以采取了企业缴费方式和现收现付制度。该阶段的养老保险制度是没有职工个人缴费积累的，仅由国家进行社会统筹的现收现付制度，即国家当期养老金收入决定当期养老金支出，是国家统一对养老金进行分配。在这种模式下，国家的公平性得到体现，但是因为国家庞大，管理机构要管理很多企业，运作起来比较困难。

（2）企业统筹。由于在“文化大革命”期间生产遭到破坏，社会保险管理机构被撤销，社会保险基金统一征集、管理、支付的机制难以继续执行，社会统筹模式的养老制度遭到了严重破坏，此时，企业统筹取代了社会统筹。这个阶段的职工养老保障以企业为单位进行管理，根据各企业的退休金需要以支定收，职工个人仍然不承担缴费义务，仍然采取的是现收现付制度。该模式实际上是企业的自我保障，覆盖面窄、基金规模小、共济性差、风险大、企业负担重，难以适应1978年改革开放后对企业竞争和劳动力自由流动的需要，也使得企业负担过重，制约了企业改革进程。

（3）20世纪80年代建立的社会统筹和20世纪90年代的统账结合模式。在企业统筹模式下，我国国有企业普遍出现经营困难，许多企业发不出退休金，企业退休职工生活困难。在此背景下，城镇企业职工基本养老保险制度加快扩面，企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定，社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。通过引入社会保险机制，实现了由企业自我保障向社会共济制度的转变，有利于均衡企业负担、促进企业公平竞争和劳动力自由流动，适应了当时我国市场经济体制转变的要求。统账结合模式改变了养老保障完全由国家、企业包办的模式，实行由国家、企业、个人三方共同承担的模式，统账是指社会统筹和个人账户，其中社会统筹仍然是现收现付制，个人账户则是积累制。统账结合模式下基本养老保险基金则按以支定收、略有节余、留有部分积累的原则统一筹集。

（4）“双轨制”并轨。长期以来，我国机关事业单位实行退休制度，企业实行基本养老保险制度，养老制度“双轨制”运行导致企业与机关事业单位养老待遇形成巨大差距，机关事业单位的养老待遇远高于企业，造成社会不公平，因此对“双轨制”进行并轨是养老保障制度的改革重点之一。但是并轨过程异常困难，这是由于企业和机关事业单位的养老保障制度区别很大，在待遇计发办法、待遇调整机制、待遇对比口径、人员结构等方面均存在显著差异，养老金并轨并不是简单地将机关事业单位的退休制度“并入”企业养老保险制度中去，所以取消“双轨制”还需要作出很多努力。

（5）20世纪80年代开始探索并于20世纪90年代初期开始的农村养老保险制度。随着农村剩余劳动力加入城市中来，农村原有的自给自足的农业模式被打破，家庭养老模式难以为继，我国于1992年开始实施个人账户制的农村养老保险政策，但是这个政策没有获得成功，最重要的原因是个人账户中的基金积累完全来自农民自己的缴费，没有政府补贴，其等同于缺乏流动性和灵活性的个人养老储蓄，所以对农民没有吸引力，参保人员也陆续退保，截至1999年这项农村养老保险制度发展停滞。2003年后，我国又开始探索新农村养老保险制度，并取得了良好的发展，制度覆盖范围不断扩大，参保人数不断增加，基金征缴、管理和发放环节逐步规范。但是新农保存在着缴费水平低、保障功能有限、中青年农民参保积极性不高、基金管理层次低、监管难度大、保值增值风险大等问题，这又对新农保制度提出了新的挑战。

通过上述对我国传统养老保险制度变迁的梳理，可以发现每次制度运行出现困难，都不是通过简单地调整就可以轻易解决的，每次的困难都直击制度的顶层设计。由于我国经济发展十分迅速，而当初建立的适合初期或调整特殊时期情境下的养老制度顶层设计存在长远规划的缺陷，一旦情境发生变化，养老制度就显现出极大的不适应，必须对其进行改革。

曾经我国“统账结合”的基本养老保险模式被视为养老保险制度史上的一个创新，是世界上独一无二的公共养老模式，从理论上来讲，这种模式有着适合我国国情的特点，应该是一个思路比较明晰、目的比较明确的制度模式。但在实际操作过程中，这种模式的优势并没有得到明显体现，反而引发了一系列矛盾和问题，如养老收支不平衡、财政缺口扩大、个人账户空账运行、双轨制等，这些问题的出现都意味着我国的养老制度必须要从顶层设计上着手进行全面改革。

但是由于存在路径依赖，我国的养老保障制度改革并不能一蹴而就。我国养老保障制度已经运行很多年，制度覆盖人口众多，管理机构多而杂，各地区发展又不统一，这些都使得政府在重新依据现实情况对养老保障制度进行顶层设计、修改政策、推行推广和监督执行时，不能够大刀阔斧、一步到位，只能是循序渐进地进行，尽量实现制度的平稳过渡，减少社会震荡，这大大增加了制度变迁成本。至今，顶层设计缺陷和路径依赖问题依然制约着养老保障制度改革，可以预期，未来的改革成本也会非常大。

综上所述，我国养老保障制度建立之初的目标及运行环境与现在的发展目标及运行环境都发生了巨大的变化，由于制度存在路径依赖，我国的制度变迁成本非常高昂。企业年金制度的建立与发展要以此为鉴，在制度建立之初就应该深思熟虑，制定好长期的发展目标与发展途径，对未来的收益和成本作出预测，做好制度的顶层设计从而尽量减少制度变迁成本，弱化“路径依赖”产生的影响。

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(1)李连友．基本养老保险制度中政府作用研究［M］．长沙：湖南人民出版社，2004：66-69．

(2)Gill, I., Packard, T., Yermo, J. Keeping the Promise of Social Security in Latin America [M]. Stanford, CA, Stanford University Press, 2005：xxi, 341.

(3)Holzmann, R., Hinz, R., von Gersdorff, H., Gill, I., Impavido, G., Musalem, A.R., Palacios, R., Robolino, D., Rutkowski, M., Schwarz, A., Sin, Y. and Subbarao, K. Old-age Income Support in the 21st Century [M]. World Bank, 2005.

(4)Holzmann, R., Hinz, R., von Gersdorff, H., Gill, I., Impavido, G., Musalem, A.R., Palacios, R., Robolino, D., Rutkowski, M., Schwarz, A., Sin, Y. and Subbarao, K. Old-age Income Support in the 21st Century [M]. World Bank, 2005.

(5)李仲生．人口经济学：第3版［M］．北京：清华大学出版社，2013：140．

(6)陶裕春．人口经济学概论［M］．北京：北京大学出版社，2018：196．

(7)罗淳．人口转变进程中的人口老龄化——兼以中国为例［J］．人口与经济，2002（2）：38-43．

(8)封进．可持续的养老保险水平——全球化、城市化、老龄化的视角［M］．北京：中信出版社，2016：31．

(9)我国企业年金制度在2000年之前发展水平非常低，缺乏比较权威的官方统计数据，因此，这里利用的是2000年的数据，数据来源于《2000年劳动和社会保障事业发展统计公报》。

(10)何平．我国企业年金制度发展现状与评价［N］．中国劳动保障报，2002-09-05．

(11)企业年金助力多层次养老保险制度体系建设——人社部养老保险司司长聂明隽介绍《企业年金办法》［EB/OL］．http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201801/t20180123_287335.html, 2018-01-23.