二、中国企业年金制度的变迁

企业年金制度在我国发展也已经有近30年，通过对这些年企业年金制度发展变化的梳理，并借鉴我国基本养老保险制度变迁带来的经验和教训，有助于探讨企业年金制度的第二支柱重要作用没有得到充分发挥的原因。

企业年金制度的变迁目标是实现制度的可持续性。企业年金制度是我国养老保障体系改革的重要一环，是关乎国计民生的不可或缺的长远制度，因此企业年金制度的设计和规划要具有可持续性。企业年金制度的可持续性包括两个方面：一是制度顶层设计的可持续性；二是资金积累的可持续性。制度顶层设计的可持续性主要是其顶层设计要能够架构一个可持续的、稳健的养老金体制和制定保障该框架可持续运行的政策体系，该制度不会因为环境出现微小变化而必须进行大的变革；资金积累的可持续性就是养老金能够不受其他因素的影响，实现持续缴纳，发放的时候也能够具有连续性，即资金的缴纳和发放过程不被干扰破坏和出现大的波动。我国的企业年金制度的框架已经基本确立，企业年金基金有了一定的积累。但总体来说，我国的企业年金制度起步晚、发展慢、阻碍因素多，运行中依然存在很多问题。

分析企业年金制度的变迁应当考虑两个方面：一个是制度本身政策规则的发展变化，另一个是制度现实情况的发展变化。因此，在研究企业年金制度的变迁时，本书综合考虑了制度政策完善状况和制度发展状况两个方面，对企业年金制度20多年来的发展进行梳理。

（一）制度萌芽阶段（1991—1999年）

1991年，国务院颁布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中首次提出了“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险，补充养老保险由企业根据自身经济能力为本企业职工建立”，这成为我国建立企业年金制度的起点。该阶段，“企业年金”的概念还没有被提出，它被定义为补充养老保险，被视为和其他企业用于补充养老的资金一样的概念。

1994年，《中华人民共和国劳动法》提出“国家鼓励用人单位根据本单位的实际情况为劳动者建立补充养老保险”，为建立我国企业补充养老保险提供了法律依据。

1995年，国务院颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）确定了基本养老保险改革方案，提出“国家在建立基本养老保险、保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。企业按规定缴纳基本养老保险费后，可以在国家政策指导下，根据本单位经济效益情况，为职工建立补充养老保险”。该通知确定了补充养老保险在养老保障体系中的地位，并且开始鼓励企业建立企业年金计划，为职工的养老作出筹划。

1995年12月，劳动部发布了《关于印发〈关于建立企业补充养老保险制度的意见〉的通知》（劳动部发〔1995〕464号），确立了补充养老保险制度的基本政策框架，包括建立的基本条件、决策程序、资金来源、管理办法、待遇给付、经办机构、投资运营等，同时也明确了补充养老保险既允许社保机构又允许商业机构办理。

1997年，国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中又一次提出“各地区和有关部门要在国家政策指导下积极发展企业补充养老保险”。这是由于前期补充养老保险发展并不顺畅，政府决定鼓励和指引企业积极参与到补充养老保险制度中来。

总体来看，这一阶段企业年金得到了初步的发展，但是整体运行呈现出总量低、发展不均衡的特点。截至2000年年底，企业年金制度覆盖人员为560万人，占国家基本养老保险参保人员的5.3%。参保企业为1.6万余户，年金积累基金总量为192亿元，人均3425元(9)。并且，建立行业年金的大多是国有大型垄断企业，中小企业很少参与进来，电力、石油、石化、民航、电信、铁道等行业基金额度明显高于其他行业，其中电力行业积累达到58.7亿元，占全国积累基金的31%（何平，2002）(10)。由此看来，经过近10年的发展，企业年金仍是覆盖率极低、基金余额过少，发展十分不平衡。

（二）试点阶段（2000—2003年）

鉴于上一时期补充养老保险制度发展缓慢、积累金额少、基本养老保险支付压力增大的情况，政府开始制定有关发展企业年金的一系列政策。这一时期，虽然出台的政策不多，但是明确了企业年金制度的发展方向以及较为具体的实施办法。

2000年，国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发〔2000〕42号）正式以文件形式将“企业补充养老保险”更名为“企业年金”，明确了企业年金制度。该文件提出“有条件的企业为职工建立企业年金，并实行市场化运作和管理。企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费4%以内的部分，可以从成本列支，同时鼓励开展个人储蓄性养老保险”。这条政策包含了三方面含义：一是企业年金采用个人账户方式记账，避免了过去基本养老保险统筹账户的弊端；二是可以实行市场化运作和管理，这在一定程度上允许了养老资金进入资本市场，明确了企业年金盈利性需求的重要性；三是试行税收优惠政策，寻找一些试点进行尝试，为后期政策完善作准备。选取的试点有辽宁、深圳、上海、淄博等地，这些试点基本上以国有企业为主。该文件是一个纲领性文件，具有阶段性和标志性意义，在总结过去养老体系改革的基础和经验上，确定了企业年金发展的基本模式和战略方向，从此我国的企业年金才开始真正进入养老保障体系。

2001年，《国务院关于同意〈辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案〉的批复》（国函〔2001〕79号）中提出，建立企业年金的企业需具备三个条件：一是依法参加基本养老保险并按时足额缴费；二是生产经营稳定、经济效益较好；三是企业内部管理制度健全。同时提出“大型企业、行业可以自办企业年金，鼓励企业委托有关机构经办企业年金”；“管理和运营企业年金的机构要经过国家劳动与社会保障部门会同财政部门认定和批准”；“企业年金实行基金完全积累，采用个人账户式管理”；“基金费用由企业和职工个人缴纳，企业缴纳在工资总额4%以内可以从成本中列支”。这一文件对企业年金的缴费作了规定，尝试了税收优惠。其不足之处在于，对缴费的额度没有加以控制，对税收优惠的力度没有进行确定，因此后来出现了一些问题。

由于政府开始指引和鼓励，这一阶段与过去相比，整体发展速度增快，总的来说，企业年金的发展已经进入良性发展轨道。《劳动和社会保障事业发展统计公报》（2000—2003年）显示，企业年金的参与人数在2000—2003年具体表现为参保人数急剧增加、基金余额不断积累，如表2-4所示。

（三）制度规范阶段（2004—2009年）

2004年以来，一改往日的“犹抱琵琶半遮面”的状况，一系列企业年金制度的法律法规密集地推出，进入人们的视野，企业年金制度建设框架开始逐步形成，制度开始规范发展。因此，2004年也被认为是企业年金真正意义上的开端。这段时间有较多的政策措施出台，从基金管理办法，到基金投资，再到基金管理机构资格认定等，政策措施涉及范围非常广。

2004年4月，劳动和社会保障部发布《企业年金试行办法》（劳社部发〔2004〕20号），定于2004年5月开始实施。同时，劳动和社会保障部、银监会、证监会和保监会共同发布《企业年金基金管理试行办法》（劳社部发〔2004〕23号）。这两个办法分别从企业年金的资金来源和运营两个方面对企业年金的管理作出了规范，是我国企业年金法规的一次重大突破，拉开了企业年金制度规范管理的序幕，奠定了企业年金制度框架和运行机制的基础。

同年，劳动保障部和证监会联合发布《关于企业年金基金证券投资有关问题的通知》（劳社部发〔2004〕25号），首次对企业年金基金证券投资的开户、清算模式、备付金账户管理等有关问题进行了具体规定，为企业年金入市奠定了重要的制度基础。

2004年12月，《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》（劳社部发〔2004〕24号）对企业年金基金管理机构，报告企业年金基金管理业务的法人受托机构、账户管理人、托管人和投资管理人等补充养老保险经办机构的资格条件分别作出规定。该办法于2005年3月开始实施。

2005年8月1日，劳动和社会保障部发布了《关于公布第一批企业年金基金管理机构的通告》（劳社部通告5号），公布了37家具有年金基金管理资格的管理机构，从而形成以开户流程、运作流程、受托人规定等细则为补充的企业年金整体运作框架。

2005年12月，劳动和社会保障部发布了《关于企业年金方案和基金管理合同备案有关问题的通知》（劳社部发〔2005〕35号），规范了企业年金方案和基金管理方面的制度。

2006年下半年以前，企业年金基金一直没有开展市场化投资运作，直至2006年下半年，企业年金基金终于走上资本市场，国家针对企业年金基金的投资运作制定了一系列规定。2006年11月，劳动和社会保障部出台《关于企业年金基金银行账户管理等有关问题的通知》（劳社部发〔2006〕40号），为保障企业年金基金财产安全、维护企业年金管理当事人合法权益，对企业年金基金银行账户管理等相关问题作出了规定。该文件对企业年金基金银行账户的开立、变更和撤销等作出规定，明确了企业年金基金银行账户的资金性质是独立于受托人和托管人的固有财产及其管理的其他资产，提出托管人应按照合同约定，及时、足额地将投资管理风险准备金划入投资管理风险准备金账户。这个文件为企业年金基金的市场化运营作出了准备。

2007年1月，人力资源和社会保障部联合公布《关于企业年金基金进入全国银行间债券市场有关事项的通知》（银发〔2007〕122号），从参与银行间债券市场交易的制度安排以及债券托管账户开立的条件、程序和交易管理等方面对企业年金基金提出了明确的要求。此文件发布的背景是我国企业年金基金当时已积累近100亿元，安全、合理地运用这些资金显得十分迫切。这个文件的出台意味着企业年金基金获准进入全国银行间债券市场进行投资和交易，拓宽了投资渠道，促进了基金资产的保值增值，同时也增加了银行间债券市场的投资者类型，促进了市场需求的差异化和多样化，提高了市场交易效率。

2009年3月，《关于规范企业年金基金管理服务有关问题的通知》（人社厅发〔2009〕35号）和2009年11月《关于企业年金基金管理信息报告有关问题的通知》（人社部发〔2009〕154号）两个针对年金基金管理的通知出台。前一个通知分别对各企业年金基金管理机构、建立企业年金制度的企业、咨询公司和投资顾问公司等各类中介服务机构、各部分和行业协会等组织的不规范收费现象制定了约束措施；后一个通知规定企业年金基金管理机构和企业年金理事会应当遵循真实、准确、完整和及时的原则，认真、规范地履行提交定期报告、临时报告、终止报告的义务。

这一时期的企业年金制度取得了有效的发展，同时企业年金基金也迈进了资本市场，成为各金融机构的宠儿。表2-5给出了企业年金在此阶段的发展情况。值得注意的是，2007年的参保人数增长率为负，这是因为当年有一些已经参与年金计划的人员退出了企业年金计划，与此矛盾的是，缴费累积额度却增长了66.92%，这说明虽然有些企业由于缴费问题退出了企业年金市场，但是也有企业建立了起来，并且缴费比例和规模都非常庞大，才导致出现了这一矛盾。

（四）制度完善和快速发展阶段（2010—2014年）

在前期企业年金制度的不断优化和政府的大力支持下，自2010年起我国企业年金制度发展进入快速通道。由于上一阶段企业年金制度的相关政策已经比较全面，这一时期的政策大都是对以往政策的修订和补充。这一时期企业年金制度发展较快，众多学者认为这一阶段的发展标志着我国企业年金制度逐步向发达国家的发展模式靠拢。

2011年，人力资源和社会保障部将奠定企业年金制度运行机制基础的《企业年金基金管理试行办法》（劳社部发〔2004〕23号）修订为《企业年金基金管理办法》（人社部发〔2011〕11号）。与23号令相比，11号令在管理机构的选择、企业年金的投资、收益费用、计划管理、信息披露、监督管理等方面都进行了调整或明确。至此，企业年金基金的运营规则已经发展得比较完善。

2011年5月，为了促进和规范中小企业建立企业年金计划，《关于企业年金集合计划试点有关问题的通知》（人社部发〔2011〕58号）对集合年金计划的四个方面作出规定，具体包括：计划的设立、变更和终止，计划的管理运行，委托人的加入和退出，以及信息披露。该通知规范了企业年金集合计划的设立、运行和监督，保护了委托人、受益人以及各企业年金基金管理机构的合法权益。

2013年3月，人力资源和社会保障部与证监会、银监会、保监会联合发布《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》（人社部发〔2013〕23号），对2011年发布的《企业年金基金管理办法》中的投资范围进行了修订，增加了商业银行理财产品、信托产品、基础设施债券投资计划、特定资产管理计划、股指期货等金融产品。

2013年7月，《人力资源社会保障部、民政部关于鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金有关问题的通知》（人社部发〔2013〕51号）将建立年金计划的“企业”拓展到了“非企业”的有关社会组织，为企业年金覆盖面扩大奠定了组织基础。社会组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位等。

2013年12月，财政部、人力资源社会保障部和国家税务总局下发的《财政部、人力资源社会保障部、国家税务总局关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税〔2013〕103号）明确了企业年金和职业年金个人所得税的有关问题。这个文件明确了我国的税收优惠政策是EET模式的税收优惠政策，即企业年金缴费环节和投资环节暂不征收个人所得税，将纳税义务递延到员工实际领取环节，这是西方发达国家对企业年金普遍采用的一种税收优惠模式。该政策于2014年1月1日开始实施。

2014年1月，社会保险基金监管局发布《关于扩大投资范围后新增投资产品估值核算的指导意见（试行）》（人社监司便函〔2014〕 5号），以规范商业银行理财产品、信托产品、基础设施债权投资计划、特定资产管理计划和企业年金养老金产品中涉及的估值核算原则、方法和会计处理，健全投资运行机制。

2014年3月，《人力资源社会保障部办公厅关于印发扩大企业年金基金投资范围和企业年金养老金产品有关问题政策释义的通知》（人社厅发〔2014〕35号）对2013年23号文件和24号文件中的企业年金基金的投资范围和企业年金养老金产品的相关问题进行了政策解释。

2014年5月，人力资源和社会保障部针对当时企业年金方案备案工作中存在的格式不统一、重点内容审核要求不一致、缴费证明出具不规范等问题，发布《关于进一步做好企业年金方案备案工作的意见》（人社厅〔2014〕60号），以提高企业年金方案备案工作效率和管理水平。该意见中特别指出，对企业年金方案审核的要点之一是“用人单位缴费划入职工个人账户的分配办法，用人单位可适当向关键岗位和优秀人才等倾斜，但差距不宜过大”，这说明此时政府方面已经比较重视企业年金分配不公问题，希望从源头上减少不公平现象。

2014年9月，《人力资源社会保障部关于企业年金基金股权和优先股投资试点的通知》（人社部发〔2014〕6号）确认企业年金基金投资股权试点为中国石化销售有限公司增资入股项目，投资优先股试点为中国铁路发展基金股份有限公司优先股项目，进一步扩大了企业年金基金的投资范围。

这一阶段是企业年金自产生以来发展速度最快的几年，它的发展得益于上一阶段国家对企业年金制度的不断规范以及这一时期政府的大力宣传和鼓励。通过表2-6可以看出，这一阶段的企业年金制度，无论是企业参保覆盖面、个人参保覆盖面，还是企业年金基金的累积，都获得了快速发展，参保企业数量平均增长率为16.95%，参保人数增长率为14.23%，年金基金累计额度平均增长率为24.87%。其中，2011年和2012年参保的企业数量增长均达到了20%以上，参保人数增长率也达到了17%以上，年金基金累积结存增长分别为27.09%和35.04%，发展非常迅速，为后期的企业年金制度的发展奠定了基础。2014年相对于前三年来说，虽然参保企业数增长率下降了，但是依然保持了10.89%的较高增长率。

（五）制度发展减速阶段（2015年至今）

相较于上一阶段，这一阶段政策出台的频度下降，有关第三支柱商业养老保险的政策出台较多，可以看出这一阶段企业年金制度已经相对比较完善，国家将改革焦点转移到了个人商业养老保险方面。

虽然《关于规范企业年金基金管理服务有关问题的通知》（人社厅发〔2009〕35号）规范了委托人建立企业年金计划、开展委托业务的行为，但是在实践中仍存在个别企业通过高价售卖招标文件等方式，以及收取高额招标代理服务费、中标服务费，变相要求企业年金管理机构承担企业招标费用的不良现象。针对这个问题，2015年1月，人力资源和社会保障部制定了《进一步规范企业年金基金管理有关问题的通知》（人社监司便函〔2015〕4号），对建立企业年金制度的企业规定行为约束，规范企业年金服务市场。

2015年5月的《企业年金基金管理办法》再次对2011年2月发布的《企业年金基金管理办法》进行修订，修订了企业年金受托人、账户管理人、托管人、投资管理人应当具备的注册资本的最低要求，此次修正降低了企业年金管理人的进入门槛，对其他方面没有作出更多的调整。

2016年6月，人力资源和社会保障部起草了《企业年金规定（正确意见稿）》，向社会公开征求意见。人社部认为，随着国家社会保障体系的不断完善、市场机制的不断发展，企业年金的发展也暴露出一些突出问题和矛盾，主要表现在：规模小、受益面窄，与养老保险第二支柱的要求不相适应；补充养老功能不足，影响待遇水平；相关条款与职业年金办法不一致、不平衡；部分条款不适应市场发展需要，不利于保护职工权益和促进企业长期发展；等等。因此，有必要对其再次进行修订。

2017年12月，人力资源和社会保障部在广泛征求意见并反复商讨一年多后，新的《企业年金办法》（人社部发〔2017〕36号）终于出台，定于2018年2月1日开始实施，在我国运行了十多年的《企业年金试行办法》同时废止。该办法变化非常显著，主要包括八个方面：一是弱化了企业年金的自愿性质，鼓励引导符合条件的企业建立企业年金。二是下调了筹资规模上限。企业缴费不超过年度工资总额的8%（《企业年金试行办法》为8.33%），企业和职工缴费之和不超过年度工资总额的12%（《企业年金试行办法》为16.67%）。三是对企业缴费分配差距作出限制。企业当期缴费分配至职工个人账户的最高额，不得超过平均额的5倍。四是增加了企业年金方案变更、终止，以及中止和恢复缴费的内容。五是明确了职工企业年金个人账户中，企业缴费及其投资收益的归属规则。六是适当放宽了待遇领取条件。完全丧失劳动能力的职工可以领取企业年金。七是完善了待遇领取方式。职工达到领取条件后，可以按月、分次或者一次性领取企业年金，也可以购买商业养老保险产品。八是扩大了适用范围。《企业年金办法》不仅适用于城镇各类企业，参加企业职工基本养老保险的其他用人单位及其职工，都可以建立企业年金(11)。

相较于上一阶段，这一时期的企业年金制度的发展进入全面减速期，各指标的平均增长率基本达到最低（见表2-7）。其中，参保企业个数平均增长率由上一时期的16.95%降至3.13%，参保人数的平均增长率由上一期的14.23%降至0.55%，参保人数几乎没有增加，累积结存的平均增长率也由24.87%降至18.76%。2015年是企业年金制度减速的开始年度，在这一年，参保企业数量由2011年、2012年、2013年的20%以上的增长率，经过2014年的10.89%直接跌至3%，降幅达到17%以上，参保人数增长率也由前三年度的11%以上的增长率跌至1%，累计结存增长率从35.04%的高峰降落下来，但是降幅并不太大。由此可以看出，在这一时期，企业年金制度的企业参与数量和人数参与数量基本没有变化，但是结存增加，可能的原因是原有的参与企业加大了企业年金的缴费力度，从而使得年金基金的积累额可以持续增加。但是这种增长是不健康、不可持续的，因为企业年金制度的覆盖面并没有得到有效扩大，第二支柱的重要作用也就无法发挥出来。