二 特别行政区对国家之宪制性义务的基本内容

根据《宪法》和港澳两部基本法的规定，特别行政区对国家的宪制性义务主要有以下基本内容：

（一）维护国家统一和领土完整

任何国家首先都需要致力于维护自己的统一和领土完整，唯有这样，才能保障国家的独立和主权。一个国家如果四分五裂，或者领土被他国占领，那这个国家的独立性和主权的完整性必然受到侵害，国家的发展也必然会受到严重影响。正因为如此，许多国家将捍卫国家的独立和主权，维护国家统一和领土完整作为宪法的重要内容加以明确规定。如《俄罗斯联邦宪法》明确指出，要“维护历史形成的国家统一”，其中第4条规定“俄罗斯联邦保证自己的领土完整和不可侵犯。”

我国《宪法》也不例外。《宪法》序言部分明确规定中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分，完成统一祖国大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责；《宪法》第52条明确规定中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。香港和澳门两个特别行政区作为中华人民共和国不可分离的部分，当然要适用《宪法》的这些规定内容，负有不可推卸的维护国家统一和领土完整的责任。实际上，港澳两部基本法对此也有明确的规定。一方面，港澳两部基本法的序言第二段一开始就指出国家对香港和澳门实行“一个国家，两种制度”的方针，其目的之一就是为了维护国家的统一和领土完整。另一方面，两部基本法的第1条都开宗明义地指出，香港和澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。这些规定内容充分表明，香港和澳门特别行政区负有维护国家统一和领土完整的宪制性义务。例如，香港和澳门特别行政区在推进自身政制发展时，除要遵循符合当地实际情况、均衡参与和循序渐进的原则外，还必须严格按照基本法进行，尊重中央的决定权，切不可把自身作为一个独立或半独立的政治实体或国家对待，这也是维护国家统一和领土完整这一宪制性义务的一个重要方面。

（二）维护国家安全

每一个国家都必须要致力于维护自身的安全，一个国家如果处于危险的环境之中，便很难谈得上促进经济、改善民生、保障人权和发展民主。而且，维护国家安全也直接涉及国家的独立、主权、统一和领土完整。鉴此，许多国家在捍卫国家主权以及统一和领土完整的同时，将保卫国家安全也作为宪法的重要内容加以规定。如《乌克兰宪法》第17条规定：“捍卫乌克兰的主权和领土完整，保证其经济和资源安全是国家的重要职能，是全体乌克兰人民的职责。”因此，叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆政府的行为历来在任何国家都要受到法律的严厉打击[5]。

在维护国家安全方面，我国《宪法》和法律也不例外。《宪法》第28条明确规定，国家镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动。此外，《宪法》第54条明确规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”《宪法》的上述规定表明，特别行政区以及特别行政区内的中国公民，都有维护国家安全的义务。鉴此，全国人大制定的港澳两部基本法，都在各自的第23条明确规定，特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府以及窃取国家机密的行为，禁止任何外国的政治性组织或团体在特别行政区进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。因此，无论是从《宪法》还是基本法的角度看，特别行政区都负有维护国家安全的宪制性义务和责任。

基于中国政府对香港和澳门恢复行使主权的需要，有关国家安全的立法从立法权限来讲，通常都由国家立法机关即全国人大或全国人大常委会制定。为体现特别行政区的高度自治，基本法将此项立法权限赋予了特别行政区。在近现代世界历史上，将直接关涉国家安全利益的法律以授权立法的形式赋予某个特定行政区域去制定，可以说是鲜有其例，这充分体现了中央对香港和澳门特别行政区的高度信任与深切期待。

按照港澳两部基本法第23条的规定，香港和澳门特别行政区都“应自行立法”以维护国家安全。在这里，“应”在法律上意味着必须，意味着特别行政区负有国家法意义上的一种绝对义务；“自行”意味着特别行政区获得了授权，要自己实行；“立法”意味着要实际进行具体的立法活动[6]。本来，有关《基本法》第23条的立法应该是特别行政区成立时就必备的法律，因为维护国家安全是特别行政区成立的那一刻起就应当肩负起的职责。由于种种原因，加之人们对一国两制这一新生事物的认识有一个逐步的过程，实际上，香港和澳门两个特别行政区在成立时及成立后的相当一段长时间，都没有进行有关维护国家安全的立法活动。澳门特别行政区在成立9年多后完成了关于《基本法》第23条的立法。香港特别行政区在成立5年后曾作过《基本法》第23条立法的相关工作，因特区政府不能在立法会取得足够票数支持，最终暂时收回条文终止立法程序，至今未再提交。从维护国家安全的角度看，这并不是一种正常的状况，因为特别行政区作为国家的一个地方行政区域，不能出现保障国家安全方面的法律真空，落实第23条的立法是特别行政区的宪制义务和责任。香港特别行政区政府、立法会和社会各界人士应有维护国家安全和利益的高度责任感，尽早完成《基本法》第23条的立法。

（三）维护宪法和基本法的尊严，保障宪法和基本法的实施

宪法作为一个国家的根本大法，是一个国家的人民能够和平地共同生活在一起的最低限度的共识，是所有个人和组织的根本行为准则。宪法的生命力在于实施，“宪法必须实施，否则不如无宪”。宪法只有在实践中才能得到切实有效的实施[7]。因此，任何人和组织都负有保障宪法实施的职责。不仅如此，宪法的根本法地位决定了在实施宪法过程中，必须始终维护其最高的权威和尊严。这既体现在宪法规则得到一切机关、组织和个人的一致遵守，宪法的具体内容得到充分实施；也体现在一切法律规范等规范性文件不得与宪法相抵触。正是基于此，我国《宪法》在序言部分明确规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

香港和澳门特别行政区作为中华人民共和国的地方行政区域，当然负有维护宪法尊严和保障宪法实施的义务。不过，如前所述，香港和澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，《宪法》有关社会主义制度和政策的规定不在香港和澳门特别行政区适用。根据《宪法》的规定，香港和澳门特别行政区实行的制度，由全国人大依据《宪法》制定出基本法加以具体规定，因此，香港和澳门特别行政区所负有的维护宪法尊严和保障宪法实施的义务，除表现为切实贯彻落实《宪法》中有关确认和体现国家主权、统一和领土完整的规定，即体现“一国”的规定外，还体现为维护基本法的尊严和保障基本法的实施。我们通常所说的依法治港和依法治澳，就是要求按基本法办事，树立基本法的权威。把基本法贯彻落实好了，也就表明把宪法贯彻落实好了，因为基本法本身就是根据宪法来制定的，是符合《宪法》的。特别行政区的宪制并非仅仅以基本法为基础，谈论特别行政区的宪制离不开以国家的《宪法》为基础和基本背景，《宪法》和基本法共同构成了特别行政区的宪制基础。因此，维护宪法的尊严、保障《宪法》的实施与维护基本法的尊严、保障基本法的实施从根本上说是完全一致的。

特别行政区负有的维护《宪法》和基本法的尊严，保障《宪法》和基本法实施的义务，要求香港和澳门在推进一国两制的实践中，要把“一国”与“两制”紧密联系起来，正确处理中央与特别行政区的关系。既要维护香港和澳门原有的社会经济制度、生活方式，又要尊重国家主体实行的社会主义制度；既要维护香港和澳门特别行政区依法享有的高度自治权，充分保障香港和澳门同胞当家做主的主人翁地位，又要尊重中央政府依法享有的权力，坚决反对任何外部势力干预香港和澳门事务。

（四）进行爱国主义教育

目前，世界上民族和国家林立。但在每个国家，爱国主义大都会成为社会核心价值。之所以如此，是因为爱国主义有着其深刻的思想基础，这个思想基础就是民族的自尊心与自信心。中华民族的生存发展史充分表明中华民族是富有爱国主义传统的伟大民族，不论是在过去、现在，还是将来，爱国主义始终是中华民族精神的核心。正因为如此，《宪法》第24条第2款明确规定，国家提倡爱祖国，在人民中进行爱国主义教育。香港和澳门特别行政区作为国家的组成部分，自然要分担国家的这种宪法上的责任。而且，香港和澳门特别行政区实行“港人治港”“澳人治澳”和高度自治的方针，是以爱国者为主体的，这也从根本上要求香港和澳门特别行政区义不容辞地负起进行爱国主义教育的重任。

作为中华民族精神的核心，爱国主义不是抽象的。在社会生活中，爱国主义主要表现为：具有强烈的民族自尊心和自信心，维护祖国尊严和人民利益的高度责任感，对祖国前途怀有坚定的信念；对祖国的人民、文化和国土无限热爱；把个人的前途和祖国的命运紧紧地联系在一起，反对外国入侵；等等。

在香港和澳门特别行政区，爱国也并非一个泛泛的空洞概念，而是有其特定内涵的。在谈到“港人治港”时，邓小平曾明确指出：“爱国者的标准是，尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”这话同样适用于澳门。邓小平关于爱国者的上述论述，实际上已表明了爱国与爱港、爱澳密不可分，共同构成“爱国爱港”或“爱国爱澳”的完整整体。

近期，香港特区第四届政府因推行德育及国民教育科政策而引发社会的争议，甚至有人采取绝食、“占领”政府总部等方式来抵制开展国民教育，这不能不引起人们的深思。爱国在全世界都是核心价值，香港回归后作为中华人民共和国的一个不可分离的部分，推行国民教育应该是天经地义的事情，再自然不过了。然而，香港在回归15年后，特区政府推行国民教育竟被贴上“洗脑”的标签，这说明在香港进行爱国主义教育将任重而道远。澳门特别行政区成立后，因《基本法》的宣传推介工作做得比较扎实，“爱国爱澳”目前已成为澳门社会的核心价值观。澳门今后在爱国主义教育方面面临的问题是如何进一步培育和巩固“爱国爱澳”的社会核心价值观。

当然，在香港和澳门特别行政区进行爱国主义教育，也要根据当地的实际情况因地制宜地进行。一方面，我们既然以一国两制的方针和平解决历史遗留的香港问题和澳门问题，那么对于生活在不同制度下的港澳同胞便不能要求他们人人都赞成社会主义制度，但是港澳同胞不能破坏社会主义制度。对此，《宪法》第1条第2款明确规定，禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。港澳地区保持原有的资本主义制度，正是以一个中国、国家主体实行社会主义制度为前提条件的，这是一国两制方针的根本，也是基本法的根本。因此，港澳地区的任何组织和个人都不能破坏国家主体所实行的社会主义制度。另一方面，在香港和澳门尤其是香港进行爱国主义教育，也要考虑到香港和澳门长期在他国殖民统治下所形成的与内地的隔阂以及港澳部分居民对内地社会发展的不了解甚至种种误解等情形。既然港澳实现了回归，大家都团结在祖国的大家庭中，因此，凡是中国人，无论生活在内地还是港澳地区，都应该爱我们的大家庭，爱我们的祖国，这是不言而喻的。哪怕我们的国家还存在这样或那样的问题，但“子不嫌母丑”。可以说，爱国是一国两制的政治基础，离开了爱国这一基础，就不可能全面准确理解并贯彻一国两制方针。

（五）保障有关全国性法律的实施

国家恢复对香港和澳门行使主权后，一些体现国家统一和领土完整的全国性法律要在香港和澳门特别行政区实施，这是国家主体的必然要求和结果。为此，港澳两部基本法将适用于特别行政区的全国性法律以附件的形式专门作出规定。同时，基本法明确规定，凡列于《基本法》附件三的全国性法律，由特别行政区在当地公布或立法实施。从港澳两部《基本法》所用的表述语句看，保障有关全国性法律的实施是特别行政区所负有的一项义务和责任。

为了保障特别行政区的高度自治，港澳两部基本法对在特别行政区适用的全国性法律也作了必要的限定，即只有列于基本法附件三的全国性法律才在特别行政区适用，没有列入基本法附件三的全国性法律，不在特别行政区实施。根据基本法的规定，列入基本法附件三的法律限于有关国防、外交和其他依照基本法规定不属于特别行政区自治范围内的法律。当然，对于列入基本法附件三的全国性法律，全国人大常委会在征询其所属的特别行政区基本法委员会和特别行政区政府的意见后可作出增减。

（六）基本法的修改议案不得抵触国家对香港和澳门既定的基本方针和政策

基本法是特别行政区的宪制性法律，规定了特别行政区的法律地位、中央和特别行政区的关系、特别行政区的政治体制、居民的基本权利和义务、有关的社会、经济、文化制度等内容，在特别行政区法律体系中具有最高地位。我们要维护基本法的权威，首先就要保证基本法的稳定，同时对基本法的修改采取非常慎重的态度。为此，基本法就其修改不仅从程序上作出严格的限制，而且从内容上也作了明确的限制规定。其中，特别行政区提出修改议案的，除要符合基本法所规定的程序外，在内容上，任何有关基本法修改议案的内容，都不得与国家对香港和澳门既定的基本方针政策相抵触。具体来说，特别行政区关于基本法的任何修改议案，都不得与一国两制、“港人治港”“澳人治澳”和高度自治的方针政策相抵触。这也是特别行政区所负有的一种来自基本法直接规定的义务。

除上述宪制性义务外，特别行政区政府所负有的维护特别行政区的社会治安、特别行政区行政长官所负有的执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令等，从广义上来讲，也是特别行政区对国家的宪制性义务。特别行政区对国家的上述主要宪制性义务，既相互区别，又相互联系，共同构成一个完整的有机统一整体，共同服务于国家对香港和澳门特别行政区有效行使主权这一目标。