一 特别行政区对国家之宪制性义务的法理基础

特别行政区对国家的宪制性义务是指特别行政区在宪法和宪制性法律上所负有的对国家的义务。因此，从来源上说，特别行政区对国家的宪制性义务直接源于国家的宪法和宪制性法律的规定。其中，宪制性法律指的就是规定特别行政区制度这一核心内容的港澳两部基本法。我们通常说《香港基本法》和《澳门基本法》分别是香港特别行政区和澳门特别行政区的宪制性法律，其中的“宪制性法律”这一表述意在表明，一方面，基于宪法的规定，基本法的任务就是规定特别行政区制度。对此，港澳两部基本法序言部分第三段的内容便充分说明这一点。该段规定，根据《宪法》，全国人大制定基本法，规定特别行政区实行的制度，以保障国家基本方针政策的实施。另一方面，基本法在香港和澳门特别行政区都具有凌驾性地位，其效力高于香港特区和澳门特区法律，且是香港特区和澳门特区所有立法的依据和基础。对此，港澳两部基本法均在各自的第11条作了明确规定。

特别行政区对国家之所以负有宪制性义务，其法理基础就在于国家在对香港和澳门恢复行使主权时所设立的特别行政区处于国家的完全主权之下。特别行政区的这一法律地位状况决定了特别行政区在享有高度自治权的同时，必然要承担来自国家《宪法》和基本法所赋予的对国家的义务，这也是国家主权的必然要求和体现。对此，我们可从以下几个方面来加以分析说明。

（一）恢复行使主权的实质是恢复行使管治的权力

中国政府在收回香港和澳门时，《中英联合声明》《中葡联合声明》和港澳两部基本法所使用的表述是“恢复行使主权”。“恢复行使主权”的提法，在法律上非常准确地表达出中国自始至终对香港和澳门拥有主权的内涵。“恢复行使主权”不是指主权本身的恢复，而是指“主权行使”的恢复，这里的关键词在于“恢复行使”四个字。因为香港和澳门自古以来就是中国的固有领土，香港和澳门的主权自始至终属于中国。后来中国政府不能对香港有效行使主权，是因为香港被英国殖民者使用战争手段强迫清朝政府签订三个不平等条约强行割让和租借出去了，对澳门不能有效行使主权则是因为澳门被葡萄牙殖民者逐步占领了。中国政府不能对香港和澳门有效行使主权的直接表现和后果就是香港和澳门分别被英国和葡萄牙占领并管治。不仅香港和澳门的政治制度由英国和葡萄牙决定，就是适用的法律也是英国和葡萄牙来决定，有的甚至将英国和葡萄牙的法律直接适用。中华人民共和国成立初期，基于当时国际和国内形势的需要，中国政府对香港和澳门问题采取了“长期打算、充分利用”的方针，主张维持港澳的现状，在适当的时候通过外交谈判的方式来解决历史遗留下来的问题。正如当初所预设的那样，中国政府在实行改革开放后不久，通过与英国政府、葡萄牙政府谈判，和平解决了香港问题和澳门问题。中国政府在对香港和澳门恢复行使主权时设立特别行政区，并实行“一个国家，两种制度”方针政策。因此，“恢复行使主权”指的就是中国政府恢复行使作为主权国家所行使的权力，其实质就是恢复行使管治香港和澳门的权力[2]。这里所说的管治，就是国家主权在对内方面的表现，它不仅仅是指管辖的权力，而且还包括以何种方式进行管辖的权力。主权体现为国家内部的管辖与管治的权力时，不仅在国内是至高无上的，不受任何法律上的质疑与反对，而且在国际上，亦完全是独立自主的，不受其他国家的干涉，甚至包括自卫的权力，即国家为维护其内部的最高和排他性的权力，包括政治独立和领土完整，而对外来侵略和威胁进行防卫的权力[3]。与中国政府恢复对香港和澳门有效行使主权的形势相适应，香港和澳门作为国家的一个特别行政区，当然会负有宪制性义务，这是不言而喻的。例如，香港和澳门回归后，作为中华人民共和国不可分离的部分，当然有维护领土完整的宪制性义务等。

（二）《宪法》在特别行政区的适用

中国政府在对香港和澳门恢复行使主权时，首先必须明确的一个问题就是《宪法》在特别行政区是否适用。因为特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式不变。这样一来，社会主义性质的《宪法》是否适用于香港和澳门特别行政区呢？对此，有人认为《宪法》不适用于特别行政区。也有人认为，由于特别行政区是根据《宪法》第31条（即“国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”）的规定设立的，因此，只有《宪法》第31条适用于特别行政区，其他都不适用。还有人认为，《宪法》部分条款的内容适用于特别行政区，但关于社会主义制度和政策的内容不适用于特别行政区。以上观点应该说是不正确或不准确的。现代宪法与国家主权密不可分，它是国家主权在法律制度上的最高表现形式。宪法的最高性意味着宪法作为一种根本性的法律规范，在一个国家的法律规范体系中居于最高的地位。这种最高性不仅仅是一种价值理念，也是客观的规则。世界各国的宪法，不论是单一制还是联邦制的国家，也不论是社会主义还是资本主义的国家，其宪法都及于国土的所有领域，在全国范围内统一适用。这是由主权的唯一性和不可分割性所决定的。可见，宪法具有最高法律效力，在全国范围内适用，是世界各国宪法所公认并确认的一项规则，因为这是维护一个国家主权的重要标志，也是建设法治国家的基本条件与标志[4]。从这个意义上说，中国政府对香港和澳门行使主权时，作为国家主权体现的《宪法》必须要在全国范围内适用，这其中当然就包括了香港和澳门两个特别行政区。如果《宪法》不能在国家主权有效行使的范围内统一适用，就限制了一个国家主权的行使范围，否定了主权的最高性。因此，《宪法》作为国家的根本大法，从法律效力上来讲，必须整体上适用于香港和澳门特别行政区。当然，由于香港和澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，《宪法》在香港和澳门特别行政区整体适用的同时，其具体适用时又有特殊性的一面。这主要集中体现在以下两个方面：一是《宪法》中有关确认和体现国家主权、统一和领土完整的规定，即体现“一国”的规定，适用于香港和澳门特别行政区，与适用于内地各省、自治区、直辖市是一样的。这是因为，我国是单一制国家，全国只有一个最高国家权力机关（全国人大），只有一个最高国家行政机关（国务院），只有一个最高国家军事机关（中央军委），《宪法》关于全国人大及其常委会、国务院和中央军委的规定，关于国防、外交的规定，关于国家标志（国旗、国徽、首都）的规定，关于国籍的规定等，这些体现“一国”的规定，都是适用于香港和澳门特别行政区的。二是由于国家对香港和澳门实行“一个国家，两种制度”的方针，香港和澳门特别行政区保持原有的资本主义制度不变，因此，《宪法》在香港和澳门的适用与在内地的适用又有所不同。其中，《宪法》有关社会主义制度和政策的规定内容（包括政治、经济、文化制度等）不在香港和澳门适用。这些规定不在香港和澳门适用又正是《宪法》所允许的，这就是《宪法》第31条和第62条第13项的规定。如果说《宪法》从效力上来说不适用于香港和澳门特别行政区，那“两制”就不存在了，《宪法》正是“两制”的法源所在。因此，那些认为《宪法》不适用于香港和澳门，或简单地认为部分内容适用于香港和澳门的观点，都是不妥当的。因应《宪法》在香港和澳门特别行政区的适用，香港和澳门特别行政区必然会承担来自《宪法》所产生的有关义务，例如维护国家主权的宪制性义务等。

（三）基本法的实施

中国政府在对香港和澳门恢复行使主权后，香港和澳门两个特别行政区内实行的制度由全国人大通过制定基本法来规定。随着特别行政区的设立，基本法同时开始实施。由于基本法是以《宪法》为依据制定的，其核心内容在于规定特别行政区实行的制度，以保障国家对港澳的基本方针政策的实施，因此，基本法是一部宪制性法律，其效力仅次于《宪法》，在特别行政区具有宪制性地位。这主要体现在以下两个方面：一是基本法规定的特别行政区的政制架构等内容，本来应当是由《宪法》规定的，不过，1982年修订《宪法》时一国两制方针虽已提出，但《宪法》还来不及对未来的特别行政区的政制架构作出具体规定，因此只能通过《宪法》第31条的规定留待基本法作出具体规定。二是基本法在特别行政区法律体系中具有最高法律地位，其效力高于特别行政区其他法律，而且是特别行政区所有立法的依据和基础。港澳两部基本法都明确规定，香港和澳门原有法律抵触基本法的不予保留，只有不与基本法抵触的原有法律才可依法采用为特别行政区法律。此外，港澳两部基本法还明确规定，特别行政区的制度和政策均以基本法为依据，特别行政区的任何法律均不得同基本法相抵触。作为特别行政区的宪制性法律，基本法的内容必然也会涉及特别行政区对国家的宪制性义务，如特别行政区负有维护国家安全的义务等。

总之，香港和澳门回归后，作为中华人民共和国不可分离的部分，置于国家的完全主权之下。作为中华人民共和国的一个地方行政区域，基于主权恢复行使的需要，以及因应《宪法》的适用和基本法的实施，香港和澳门特别行政区必然要对国家承担相应的宪制性义务。