3.林某不服T市国土资源局不予公开国有土地使用权出让合同案

【案情】

申请人:林某

被申请人:T市国土资源局

申请人不服被申请人不予公开其申请的××号地块的《国有土地使用权出让合同》，向行政复议机关提起行政复议。

2013年12月30日，申请人林某向T市国土资源局提出政府信息公开申请，要求公开××号地块的《国有土地使用权出让合同》。由于该申请涉及第三人C公司，T市国土资源局向第三人发出征求其是否同意公开国有土地使用权出让合同意见的函。2014年1月21日，第三人书面回复T市国土资源局，指出该《国有土地使用权出让合同》涉及该公司的项目资金运作、投资成本等重要的商业秘密和信息，如果泄露会对该公司产生不利影响，因此不同意公开申请人所查询的信息。2014年1月25日，T市国土资源局作出了不予公开的告知。

申请人认为，国有土地使用权出让合同是一个行政许可行为，关系到申请人的切身利益，且不是企业商业秘密，T市国土资源局应当依法予以公开。

被申请人认为，该《国有土地使用权出让合同》是被申请人与第三人C公司双方签订的合同，因此需要征求C公司的意见，而第三人C公司认为涉及商业秘密不同意公开，因此被申请人依据第三人意见作出了不予公开的告知。被申请人的不予公开告知行为符合相关法律规定。

复议机关依法对该案进行了审理，认为该《国有土地使用权出让合同》是被申请人与第三人C公司双方签订的合同，属于民事合同，而第三人认为涉及商业秘密不同意公开该合同，被申请人依据第三人意见作出的不予公开告知符合相关法律规定。因此，复议机关按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，作出了维持被申请人不予公开告知行为的决定。

【评析】

本案主要涉及国有土地使用权出让合同(以下简称土地出让合同)公开中的两个问题:一是土地出让合同的性质界定问题，是属于行政合同还是民事合同?二是土地出让合同是否涉及商业秘密以及哪些内容可以公开的问题。

1.关于土地出让合同的性质问题

在土地出让合同的法律性质上，学界一直存在是民事合同还是行政合同的争议，但现行法律中没有关于行政合同的规定，只有民事合同的有关规定。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定“审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件”属于民事审判，将国有土地使用权出让合同视为民事合同进行审理;最高人民法院2011年发布的《民事案件案由规定》中，也将建设用地使用权合同纠纷作为民事合同纠纷进行处理。国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本(GF－2008－2601)，其拟制的法律依据及争议解决方式也均以民事合同定位。不过2015年5月1日施行的修改后的《行政诉讼法》第12条第11项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”可以提起行政诉讼，将行政协议履行纳入了行政诉讼受案范围。土地出让合同应该属于典型的行政协议。

2.关于土地出让合同是否涉及商业秘密以及哪些内容可以公开的问题

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十四条的规定，国有土地使用权出让合同，是国家作为国有土地所有者将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，并由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订书面合同。同时依据《政府信息公开条例》第二十三条“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”的规定，由于土地出让合同是政府和受让人双方签订的合同，因此对于土地出让合同的信息公开申请，由于涉及第三方受让人的信息，政府部门往往在征求第三方意见而第三方认为涉及商业秘密不同意公开后，不予以公开土地出让合同。

但是，对于土地出让合同是否涉及第三人商业秘密，笔者认为应当按照《反不正当竞争法》第十条“本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”的规定进行具体判定，不应该完全根据第三人的意见来决定是否公开。

土地出让合同是参照国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本(GF－2008－2601)制定的格式合同，合同内容包括合同双方当事人、宗地位置、面积、用途、土地出让期限、出让金、土地开发建设与利用等情况，招标拍卖挂牌出让结果正是土地出让合同中除格式文本外需要填充的主要内容。而《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)规定“招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布”，因此土地出让合同的主要内容已经不符合商业秘密所要求的不为公众所知悉的前提条件。

因此，笔者认为，政府信息公开尤其是主动公开是大势所趋，土地出让合同虽然涉及第三方受让人，但基本上为格式合同，且主要内容已经通过招拍挂结果予以公示，没有太多隐秘的内容，因此可以在对跟第三人有关且不适宜公开的信息进行适当处理，确保不侵害第三方权益的情况下进行公开，既充分保护第三人的合法权益，又充分保障公众的知情权，以减少和避免不必要的矛盾纠纷。目前已经有很多地方通过对合同中的开户银行账号等信息作出适当遮盖后予以公开，收效很好。各地国土资源主管部门可以借鉴其他地方的先进经验，在政府信息公开方面进一步加大力度，打造国土资源主管部门的良好形象和公信力。

【体会】

本案虽然只是涉及土地出让合同的政府信息公开问题，但同时也引发我们思考土地招拍挂过程中的其他文件的公开问题，如土地招拍挂过程中的土地出让成交确认书等文件。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)第二十条规定:“出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。中标通知书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。”而对于成交确认书等文件的性质问题，《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》(〔2009〕行他字第55号)认为:“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”同时《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》(〔2010〕行他字第191号)认为:“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”因此，土地招拍挂过程中的土地出让成交确认书等文件属于政府信息的范畴，应当依法公开。(胡卉明、王玉娜)