第三节 风险的监管历程

新中国成立之初，我国的金融体系设计了以国有垄断金融为主导的金融体制。民间借贷一直处在非法或半非法状态。随后，由于市场经济的发展和带动，国家对民营经济逐渐默许和放松。要将社会上各类民间借贷都纳入我国正规金融体系不是一朝一夕能完成的事情。我国政府对民间借贷的管制方法和手段也在不断探索和调整。新中国成立后民间借贷的监管历程可大致分为四个阶段。

一 绝对禁止阶段（1949～1978年）

新中国成立之初，我国面临严重的内忧外患的局面。对外，有来自美国等大国的军事威胁和政权颠覆压力；对内，我国经济社会百废待兴，我国是个典型的农业国，缺乏工业技术，工业底子相当薄弱。国家确立工业强国战略，从历史和现实的角度来看，是当时国家安全和经济发展唯一正确的选择。在当时的历史条件下，我国资金匮乏，国家想要集中金融资源发展重工业困难重重。如果通过自由交易的方式集中社会资金的话，政府必然要承受高昂的市场成本。因此，国家必须依靠强有力的方式，建立国有垄断性的金融机构，以较低的存款利息集中全社会的资本进入银行等正规金融机构，实行以农业补贴工业的措施，着力发展重工业。新中国成立之初确立的强制性的计划经济，决定了国家的人力、物力和财力受国家强力支配，金融业垄断经营正是在这样的强制指令之下建立起来的，政府快速建立起了以中国人民银行为核心的金融组织，确定了以国有产权为内容的正规金融体系。这个国有性质的金融体系，在政府的支配下，服务国家战略，是重工业发展的资金工具。按照当时的形势要求，民间借贷活动处于被绝对禁止阶段，除了建立在血缘基础上的互助性民间借贷行为，其他任何形式的民间借贷都处于休眠状态。

二 相对宽松阶段（1978～1995年）

新中国成立初期，我国集中全国金融力量，以计划经济的方式，设计了一个发展重工业的低成本的国有金融体制，保证了国家战略目标的实现。然而，随着计划经济体制的弊端显现，特别是经济发展的低效性给国家财政带来了很大的压力，我国的发展战略和政策开始调整和改革。1978年，我国宣布开始改革开放，国家开始在一定区域和范围内实行渐进性的市场改革。改革开放初期，经济发展的最大特点就是“民进国退”，随后，随着改革开放的不断推进和深化，长期被压抑的非国有经济开始爆发巨大的能量，各类资源获得了释放，特别是民间资本在民营经济的带动下获得了巨大的释放。国家支持民营经济的发展，对民间借贷的严格限制政策就必然会松动。民营中小微企业的产生和发展创造了巨大的资金需求，而国家的金融体系依然服务于国有经济，资金供给渠道主要为财政拨款和银行贷款。民营企业的资金矛盾只能依靠民间借贷市场来解决。在这一时期，互助的合会是民间借贷的主要形式，其多发生在农村经济发达的南方地区。江浙一带合会的特点是隐蔽、规模小、灵活、安全性高，主要服务对象是亲友和同乡。这种合会互助在促进乡镇企业发展的过程中发挥了极其特别的积极作用。同时，政府对民间借贷的限制也发生松动，出于对民营经济的支持，政府出台了相关政策，支持民间融资行为，1984～1992年，多次出台了相关政策，允许合作基金会和合作银行成立，支持农村乡镇企业的发展。可以说，1984～1992年这几年，是对民间借贷限制较为宽松的年份，正是在这几年，我国的乡镇企业取得了最为迅猛的发展，奠定了民营经济发展的基础。在随后的1993～1995年，为了防止经济发展过热，国家对民间借贷的高利贷和违法行为进行了整治，采用了一系列打击和取缔措施。例如，在《关于城乡高利贷活动情况和取缔办法的报告》中正式禁止并取缔月息高于1.5分的民间借贷行为。1993年，国家对企业集资和合作基金会的发展进行了整顿，限制了其经营范围，禁止了存款业务。

三 立法管制阶段（1995～2004年）

民间借贷在经历了绝对禁止和相对宽松的阶段之后，国家对民间借贷活动的管控活动有了一定的探索和经验积累。1996～2004年，可以说是我国金融体制的立法管制阶段，是我国金融业形成系列法律的重要时期。在这一时期，国家对国有金融体制在法律法规上进行了完善，对民间借贷实行了较为严格的管制。1995年，国家出台了《商业银行法》，明确提出了“非法吸收公众存款罪”，并对其进行了界定。紧随其后，国家又颁布了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，正式提出了“集资诈骗罪”，并确立了行政取缔和刑事惩罚的双重规制手段。1996年，国家颁布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，不允许私人建立银行等金融机构，同时，取缔了私人钱庄，禁止某些企业的集资行为。1997年，新刑法出台，增加了“破坏金融管理秩序罪”和“擅自发行股票、企业或者公司债券罪”，规定对未经国家主管部门批准，擅自发行公司或企业债券、股票，并且数额巨大、后果严重的行为处以五年以下有期徒刑或拘役，并处或单处非法募集资金金额百分之一以上百分之五以下的罚金。1998年，正式颁布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（简称《取缔办法》），并在同年8月通过中国人民银行提请的《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》（简称《实施方案》），《取缔办法》中第一次提出“变相吸收公众存款”，将“任何未经有关部分依法批准，以任何名义向社会进行非法集资的行为”增加至条文，为金融监管增加了灵活处理的空间。《实施方案》将未经中国人民银行批准私自设立的从事金融业务活动的机构和组织看作非法金融机构，而未经中国人民银行批准私自向社会大众进行贷款、外汇买卖、企业集资、金融租赁、票据贴现、融资担保、办理结算、信托投资等行为都属于非法金融活动。2002年，颁布了《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》。在此阶段，关于民间借贷的法律规制有了制约框架。对于民间借贷来说，国家以“集资诈骗罪”、“擅自发行股票、公司和债券罪”以及“非法吸收公众存款罪”为三条罪行底线，它们像三把利剑一样悬挂在头顶，警示着参与民间借贷的对象和主体。

四 理性认可阶段（2004年至今）

2004年至今，随着民间借贷的重要性的历史和事实逐渐被政府和社会接受，并开始形成共识，政府对民间借贷的认识逐步深化，并进入理性认可阶段。从各类政府金融报告和政策文件方面可见一斑。2005年初，中国人民银行发布了《2004年中国区域金融运行报告》，报告中明确指出，民间借贷是国有金融体系的重要补充，要正确认识其积极作用。可以说，以此份报告为起点，政府对民间借贷首次做出了较为正面的评价和认可，这是可喜的进步。随后，中央一号文件在2004～2006年，连续三年提出支持建立多种所有制形式的农村金融机构，这也是对民间借贷的间接支持。2005年，国家开始在多个省份开展小额信贷试点工作。2006年，国家发布了《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，该意见提出，允许农村设立信用合作组织，在支持农村合作组织放贷的同时，为防范风险，也对贷款发放的对象、利率等管理和监管进行了细致的规定。2008年，中国人民银行发布的货币政策执行报告又提到了民间借贷，并再次肯定了其必要性，以及表明了支持其发展的态度。2008年11月，中国人民银行起草的《放贷人条例（草案）》提交给国务院法制办，虽然目前这个条例还没有正式出台，但这充分表明国家监管当局对民间借贷的态度已经明朗，民间借贷的阳光化和合法化只是时间问题。综合来看，不难看出，政府对民间借贷的态度已然发生了根本性的变化。在经历了禁止、放松、管制的探索之后，迎来了认可、肯定、引导、规范的阳光化转变。应该说，目前政府正致力于寻求引导和规范民间借贷的途径。建立起一套包容民间借贷的多信用金融体制，满足我国经济社会多元化的融资需求，国家政府正在努力的道路上。