二 我国城乡二元结构的建立及其后果

不管理论界对城乡一体化的定义有什么区别，我国提出城乡一体化就是针对城乡分离的二元结构来说的，推进城乡一体化，最直接的任务就是要破除城乡二元结构。在开展城乡一体化研究之前，我们需要首先弄清我国城乡二元结构的建立及其后果。

发展经济学揭示，发展中国家普遍存在传统农业与现代工业二元并存的结构特征。中国既有发展中国家普遍存在的二元经济结构，也有中国特有的城乡二元社会结构。在以苏联模式为理想蓝本的重工业优先发展战略和高度集中的计划经济体制条件下，我国城乡二元社会结构形成于20世纪50年代，之后不断得到强化。城乡二元社会结构的实质是国家在城市和农村实行差别性的不平等政策制度安排。

改革开放后的1988年，农业部从事农村政策研究的刘纯彬等人率先提出了二元社会结构理论，对我国二元社会结构作了系统的研究和论述。在相关研究中，他们认为城乡二元社会结构由14种具体制度构成，主要包括户籍制度、住宅制度、粮食供应制度、副食品和燃料供应制度、生产资料供应制度、教育制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻制度等。[11]其实，城乡二元结构涉及城市和农村一系列差别性、不平等的政策制度安排，涵盖政治、经济、社会、文化等各个方面，形成了系统完整的“城乡分治、一国两策”的政策制度体系。[12]城乡二元结构的主要制度及其演变如下。

（一）户籍制度

户籍制度是城乡二元结构的基础，其他一切城乡不平等的政策制度都是以户籍制度作为依据进行安排的，[13]户籍制度发挥着城乡之间的“闸门”作用。[14]从1952年起，政务院多次发布文件提出劝阻农民盲目流入城市。1953年4月，政务院发布《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，农民进入城市被视为“盲流”。1955年11月7日，国务院发布《关于城乡划分标准的规定》，将“农业人口”与“非农业人口”作为人口统计指标。从此，全国人口就划分为“农业人口”和“非农业人口”。1956～1958年，国务院连续发布文件“制止农民进入城市”。[15]

1958年1月9日，第一届全国人大常委会第九十一次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。该条例的实行，标志着中国城乡分离的二元户籍制度正式形成。农业户籍开始与农业这种职业没有直接关系，而变成了一种身份制度。农业人口的后代就是农业人口，非农业人口的后代就是非农业人口。除了考上大专院校以及其他招工招干等极少数情况得以转变户籍身份外，农业户籍的子孙后代自然继承农业户籍身份。

在此后的岁月里，二元户籍制度不断得到强化。二元户籍制度的实质是控制农民进入城市。比如，1962年12月，公安部发布《关于加强户口管理工作的意见》规定：“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市之间必要的正常迁移，应当准许。但中、小城市迁入大城市的，特别是迁入北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。”1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出：“从农村迁往市、镇（含矿区、区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁入北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁入市，从小市迁入大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应当控制。”农民进入城市的大门基本上被堵死了，跳出“农门”从此成为亿万农民的梦想。

改革开放以来，严格的户籍管理制度开始松动。1984年10月13日，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许符合条件的农民自理口粮到集镇落户。此后，户籍制度改革出现了许多新的动向和进展，比如蓝印户口，比如放开小城镇户口，比如积分入户，等等。但时至今日，户籍制度并没有得到根本的改革。

最近的国家层面的户籍改革文件是2011年2月26日国务院办公厅印发的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，[16]该通知明确了分类改革的政策：一是在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。二是在设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市）有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所（含租赁）同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。三是继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市的人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”城乡二元户籍制度何时能得到根本改革，人们只能拭目以待。

（二）统购统销制度

统购统销制度是城乡二元体制的重要内容。1953年10月10日，陈云在全国粮食会议上发表《实行粮食统购统销》的讲话，提出统购统销政策的思想。1953年10月16日，中共中央做出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，这一决议结合了陈云的意见，由邓小平起草。所谓计划收购和计划供应，按照陈云的说法就是“要在农村采取征购粮食的办法，在城镇采取配售粮食的办法，名称可以叫‘计划收购’、‘计划供应’，简称‘统购统销’。”[17]

从1953年12月开始，除西藏和台湾外，全国城乡实行统购统销。根据中央的决议和政务院的命令，粮食统购统销政策包括计划收购、计划供应、由国家严格控制粮食市场、中央对粮食实行统一管理四个部分。[18]

计划收购的基本含义是：生产粮食的农民按国家规定的收购粮种、收购价格计划收购的分配数字将余粮售给国家。

计划供应的范围包括县以上城市、农村集镇、缺粮的经济作物产区、一般缺粮户、灾区的灾民。当时保障粮食供应的人口近2亿，占总人口的1/3。

在市场控制上，国家取消了粮食自由市场，规定一切从事粮食经营、加工的国营、地方国营、公私合营、合作社营的商店和工厂，统一归当地粮食部门领导；所有私营粮商一律不许私自经营粮食。农民运粮进城出售，由国营粮店或合作社收购。

中央对全国粮食进行统一管理，所有方针政策的确定、所有收购量和供应量、收购和供应标准、收购和供应价格等，都必须由中央统一规定或经中央批准执行。

在实行粮食统购统销后，国家又接着实行食用油、棉花、棉布的统购统销。中共中央和政务院分别在1953年11月15日、1954年9月9日发布《关于在全国实行计划收购油料的决定》《关于实行棉布计划收购和计划供应的命令》《关于棉花计划收购的命令》，对油料、棉布实行统购统销，对棉花实行统购。粮、棉、油等比较重要的农产品退出了自由市场，由国家垄断经营。1954年我国开始实行凭布票供应棉布，1955年开始发行粮票。

统购统销政策取消了历史上的农产品自由市场，在城乡实行不同的粮食供应政策。一方面，国家以低价征购农民的粮食，将工业产品以高价卖给农民，形成了工农产品价格剪刀差；另一方面，国家负责对城市居民的粮食和其他副食品进行配给，并给予财政补贴，对农民则是让其自谋出路，国家强制农民低价缴售“爱国粮”，却不负责农民的基本生存口粮。几十年来，“国家只负责市民吃饱饭的问题，不负责农民吃饱饭问题。市民就要保证粮食供应，农民就不必保证粮食供应。市民不能够挨饿，农民却可以挨饿”。[19]

1978年改革开放以后，严格的统购统销制度逐渐有所放松。到1983年，由国家统一限量供应的只有粮食和食用油两种。自1983年12月1日起，国家取消了布票。1984年，深圳市在全国率先取消一切票证。1985年1月1日，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，宣布用合同定购制度代替统购统销制度。1991年5月，广东、海南率先实行粮食购销同价改革。1992年4月1日，国家决定在全国范围内推行粮食购销同价改革。1993年2月15日，国务院发布《关于加快粮食流通体制改革的通知》，提出“争取在二、三年内全部放开粮食价格”。到当年底，全国除西藏自治区和云南、甘肃两省的25个县以外，全部放开了粮食价格和经营，取消了国家低价定量供应的统销制度，实行了30多年的粮本、粮票制度随之消亡，作为城乡二元体制重要组成部分的统购统销制度，在实行了近40年后走向终结。

（三）基本公共服务制度

基本公共服务制度的城乡分割是城乡二元结构的核心内容。根据2012年7月印发的我国首部基本公共服务规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》界定的基本公共服务，就是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。国家对城乡居民实行不同的基本公共服务政策，体现在各个方面。限于篇幅，我们仅对劳动就业制度、教育制度、社会保障制度等方面的城乡分割政策制度及其演变做些简要回顾与分析。

1.劳动就业制度

城乡二元劳动就业制度主要体现在以下几个方面：

一是在相当长的时期里，政府的劳动行政管理部门只负责城镇居民的就业问题，不负责农民的就业问题。各级政府只负责解决城镇居民就业，不负责解决农民的就业；只负责城镇居民的劳动保障，不负责农民的劳动保障；只负责城镇居民的失业问题，不管农民的失业问题；只负责对城镇居民进行劳动就业培训，不负责对农民进行劳动就业培训。一句话，各级政府的劳动行政管理部门只属于城镇居民，而不属于农村居民。

二是国家长期限制农民进城就业。将农民限制在农村，不准农民进城选择非农职业，是政府长期实行的公共政策。从20世纪50年代开始，农民进入城市是“盲流”，要劝阻、制止和遣返。例如，1952年8月6日中央人民政府政务院发布实施《关于劳动就业问题的决定》提出：“必须大力说服农民，以克服农民盲目地向城市流动的情绪。”此后，国家连连发文制止农民进入城市就业。1956年12月30日，国务院发布《关于防止农村人口盲目外流的指示》；1957年1月12日，国务院发布《关于制止企事业单位盲目招收工人和职员的通知》；1957年3月2日，国务院发布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》；1957年12月18日，中共中央、国务院发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》；1958年2月25日，国务院发布《关于制止农村人口盲目外流的指示的补充通知》；1959年2月，中共中央发布《关于制止农村劳动力流动的指示》；1959年3月，中共中央和国务院发布《关于制止劳动力盲目外流的紧急通知》。上述一系列政策文件的目的就是一个：制止农民进城就业。随着1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》的出台，我国城乡二元劳动就业制度开始逐步建立。直到改革开放后的20世纪80年代和90年代初，国家还在控制农民进城务工。1981年10月17日，中共中央、国务院发布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》提出，要严格制定农村劳动力流入城镇。1981年12月，国务院颁布《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》强调，“要严格控制从农村招工”。[20]1989～1991年，政府又继续强化对农村劳动力进城务工的控制。例如，1989年3月，国务院办公厅发布《关于严格控制民工外出的紧急通知》，要求各地人民政府采取有效措施，严格控制当地民工外出。1989年4月，民政部、公安部发出《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》，要求各地人民政府严格控制当地民工盲目外流。1990年4月，国务院下发《关于做好劳动就业工作的通知》，对农村劳动力进城务工，要运用法律、行政、经济的手段和搞好宣传教育，实行有效控制，严格管理。1991年2月，国务院办公厅发布《关于劝阻民工盲目去广东的通知》，要求各地人民政府从严或暂停办理民工外出务工手续，控制民工流向广东就业。[21]

三是改革开放后，允许农民进城就业，但对进城农民工实行多方限制和歧视性政策。自从20世纪50年代建立城乡分割的二元劳动就业制度后，国家一直将农民控制在农村劳动就业，不准农民进城就业。改革开放后，国家开始逐步允许农民进城劳动就业，但长期对农民进城就业实行多方限制和歧视性的政策。一方面，国家允许农民进入乡镇企业就业。20世纪80年代初，全国大部分地区实行了家庭联产承包责任制，农民从土地上获得了初步的解放，出现了大量的农村剩余劳动力。在不准农民进城就业的政策下，国家允许农民进入乡镇企业劳动就业，实行“离土不离乡”“进厂不进城”的就地转移政策。另一方面，随着市场化改革的推进，国家允许农民进入城镇劳动就业。[22]1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，首次允许符合条件的农民在集镇落户。1992年邓小平南方谈话后，我国市场化改革的进程加快，大量农民进入东部沿海地区打工，一波又一波的民工潮成为中国改革开放史上的一大奇观。在大量农民事实上已进入城镇就业的情况下，国家对进城务工的农民工实行多方面的不公平、歧视性的劳动就业政策，这主要体现在对农民工从事的行业、工种实行限制，要求农民工办理暂住证等各种证件并收取各种费用，对农民工实行收容遣送制度，农民工不能享受同工同酬，农民工没有城镇户籍身份，不能享受基本公共服务，等等。例如，在限制农民工劳动就业范围上，1995年4月14日，北京市第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，同年6月13日，北京市人民政府发布第14号令《北京市外地来京人员务工管理规定》，提出由市劳动行政机关确定对外地来京务工人员的行业、工种、用工要求等限制。北京市劳动局据此发布了1996年允许使用外地务工人员中的行业、工种，共计行业12个、工种204个，这些都是城镇职工不愿意干的苦差事，而明文限制使用外地人员的行业、工种有金融与保险业的各类管理员、业务员、会计、出纳员、调度员、星级宾馆前厅服务员、收银员、话务员、核价员、出租车司机、各类售票员、检票员、计算机录入员、办公室文秘。直到2005年3月25日，北京市第十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议才决定废止《北京市外地来京务工经商人员管理条例》。

2002年，党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”以后，中国的劳动就业政策开始向“统筹城乡劳动就业”“形成城乡劳动者平等就业制度”等有利于改变城乡二元劳动力市场的方向发展。

2.教育制度

城乡二元教育制度体现在很多方面，主要表现在城乡教育投入和城乡教育机会的重大差别上。

在教育投入上，国家对城乡教育实行不同的财政投入政策，城市中小学教育基本是国家投资，农村中小学教育基本是以摊派的方式由农民自己投资。[23]一方面，国家对整个教育的投入严重不足。国际上衡量教育投入水平的重要指标是财政性教育经费占国内生产总值的比重高于4%。据统计，国家财政性教育投入占国内生产总值的比重，目前世界平均水平为7%左右，其中发达国家达到9%左右，经济欠发达的国家也达到4.1%，我国则长期未达到4%。另一方面，国家对城乡教育的投入又严重不均衡，特别是对农村教育的投入严重不足。据国务院发展研究中心的调查，自1985年实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投入比例上，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担合计占11%，县和县级市的负担为9%，乡镇负担占78%。[24]乡镇负担主要是向农民集资解决。20世纪80年代开始，国家既对农民征收教育费附加，又对农民进行教育集资。据统计，从1985年到1999年，国家对农民征收的教育费附加为1142.2亿元。从1993年到1999年，从农民身上征收的教育集资费高达516.5亿元。[25]

我们还可以从城乡中小学在校学生人均教育经费的差距上看出城乡教育投入上的巨大差别。1993年，城市小学生的人均教育经费为476.1元，农村小学生的人均教育经费为250.4元，城市是农村的1.9倍；城市初中生人均教育经费为941.7元，农村为472.8元，城市是农村的1.99倍。到1999年，城市小学生的人均教育经费为1492.2元，农村为476.1元，城市是农村的3.13倍；城市初中生人均教育经费为2671.2元，农村为861.6元，城市是农村的3.1倍。[26]

在教育机会上，城乡之间受教育机会的差距也非常明显。张玉林对城乡受教育机会的差距作了比较详细的研究。由于经济困难等原因，农村辍学率远比城市要高。1985年，与城市的小学生几乎全部升入初中相比，农村小学毕业生的升学率只有64%。1986～2000年，小学毕业未能进入初中的农村小学毕业生高达5000万人以上。1987～2000年，在小学和初中阶段辍学的6859.1万人中，绝大多数是农村的少年儿童。从初中毕业生升入高中的比例来看，城市的升学率从1985年的40%提高到1999年的55.4%，而同期农村从22.3%下降到18.6%。农村学生升入大学的机会也明显少于城市。据对1989年全国录取的61.9万名高校新生的统计，来自农村的新生为27万人，占总数的44%。另据对北京大学和清华大学1999年招收的5080名本科生的统计分析，来自农村的学生只有902人，只占17.76%。[27]

城乡二元教育制度的差距是非常明显的。但长期以来国家对城乡二元教育制度缺乏真正的改革。在胡锦涛任总书记、温家宝任总理期间，我国教育体制改革发展上实现了两个重大突破：一是全面免除了城乡义务教育阶段的学杂费。2005年，中央决定把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立新的农村义务教育经费保障机制。2006年春季，国家开始免除西部地区农村义务教育阶段4800多万名学生的学杂费，对3530万名家庭经济困难的学生免费提供教科书，对其中680万名寄宿学生提供生活费补助。2006年6月29日，第十届全国人大第二十二次会议通过了对《中华人民共和国义务教育法》的修改，规定实施义务教育“不收学费、杂费”。从2007年开始，在全国农村全部免除义务教育学杂费，使农村1.5亿名中小学生家庭普遍减轻经济负担，同时对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。自2008年秋季学期起，国家又全面免除城市义务教育学杂费。至此，我国实现了城乡义务教育全部免除学杂费，惠及1.6亿名学生。二是实现了财政教育经费支出占国民生产总值的4%的目标。1993年2月13日，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》提出，2000年实现国家财政性教育经费占GDP 4%的目标，但这个目标一直未能实现。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》再一次提出，到2012年实现教育经费支出占国民生产总值4%的目标。从2003年到2011年，我国财政用于教育的经费分别为2937亿元、3366亿元、3975亿元、4780亿元、7122亿元、9010亿元、10438亿元、12550亿元、16497亿元，占GDP的比例分别为2.16%、2.11%、2.15%、2.21%、2.68%、2.87%、3.06%、3.13%、3.49%。2012年，全国公共财政教育经费支出为21165亿元，占国内生产总值（GDP）的比例首次突破4%，达到4.08%。上述两件大事是我国教育史上的里程碑。但要彻底改变城乡二元教育体制，实现城乡教育均衡发展的目标仍然任重道远。

3.社会保障制度

社会保障主要包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等内容，社会保险是社会保障的核心部分。社会保险又包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等。[28]在现代社会，人人享有社会保障是国际社会公认的基本人权。新中国成立后，建立了城乡二元社会保障制度，广大农民基本上被排除在社会保障制度体系之外，农民与市民享有完全不平等的社会保障待遇。在城市，国家为市民建立了离退休制度、公费医疗制度、劳保医疗制度、免费住房制度、各种福利制度等社会保障制度；在农村，国家只为农民建立合作医疗制度、农村社会救济制度、五保户供养制度等，没有将农民纳入国家统一的社会保障制度体系。[29]

在养老保障上，国家为城镇职工、国家机关和事业单位工作人员建立了退休制度，保障了城镇各类工作人员的养老生活待遇。1951年2月26日，政务院发布《中华人民共和国劳动保险条例》，对城镇企业职工养老待遇做了规定：“男工人与男职员年满六十岁，一般工龄满二十五年，本企业工龄满五年者，可退职养老。退职后，由劳动保险基金项下，按其本企业工龄的长短，按月付给退职养老补助费，其数额为本人工资的百分之五十至七十，付至死亡时止。合乎养老条件，但因该企业工作的需要，留其继续工作者，除发给原有工资外，应由劳动保险基金项下，按其本企业工龄的长短，每月付给在职养老补助费，其数额为本人工资百分之十至二十。详细办法在实施细则中规定之。乙、女工人与女职员年满五十岁，一般工龄满二十年，本企业工龄满五年者，得享受本条甲款规定的养老补助费待遇。”1955年12月，国务院发布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，规定国家机关工作人员退休后，逐月发给退休金。各民主党派、各人民团体和国家机关所属的事业费开支的单位，参照《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等相关规定执行。对于农民，国家没有建立农民养老保障制度。在1956年开始的农业合作化时期，对农村中的鳏、寡、孤、独、残疾等特别人群在吃、穿、住、医、葬方面给予一定的生活照顾和物质帮助。

在医疗保障上，国家为城镇职工、国家机关和事业单位工作人员建立了劳保医疗制度和公费医疗制度。根据《中华人民共和国劳动保险条例》的规定：“工人与职员疾病或非因工负伤，在该企业医疗所、医院、特约医院或特约中西医师处医治时，其所需诊疗费、手术费、住院费及普通药费均由企业行政方面或资方负担；贵重药费、住院的膳费及就医路费由本人负担，如本人经济状况确有困难，得由劳动保险基金项下酌予补助。患病及非因工负伤的工人职员，应否住院或转院医治及出院时间，应完全由医院决定之。”1952年6月，政务院发布《关于全国各级人民政府、党派、团体及其所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防措施的指示》，建立了公费医疗制度，国家机关、事业单位工作人员基本享受免费的公费医疗保障。该指示规定：“公费医疗预防的措施，在老革命根据地，早有先例，但新中国成立之后，由于各种条件的限制，仅在部分的地区、人员中及某些疾病范围内重点实行；工矿部门，则于1951年2月间开始了重点试行劳动保险条例，以解决工人的医疗问题；同年在陕北老根据地及某些少数民族地区试行了公费医疗预防制；当年（1951）年初更将免费医疗预防办法扩大到第二次国内革命战争的各根据地。现在根据国家卫生人员力量与经济条件，决定将公费医疗预防的范围，自1952年7月起，分期推广，使全国各级人民政府、党派、工青妇等团体、各种工作队以及文化、教育、卫生、经济建设等事业单位的国家工作人员和革命残废军人，得享受公费医疗预防的待遇。”在农村，国家没有为农民建立医疗保险制度。1955年，在农业合作化高潮中，农村出现了一批由农业合作社举办的保健站和医疗站。1956年，河南省正阳县王店乡团结农庄提出社办合作医疗制度。1956年6月30日，全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，合作社对因公负伤或因公致病的社员要负责医疗。此后，农村合作医疗制度得到了很大的发展。到1976年，全国农村约有90%的生产大队（行政村）实行了合作医疗制度。[30]

改革开放以来，我国城乡社会保障制度发生了很大变化，城乡二元社会保障制度有了一定程度的改变。特别是2003年以来，国家逐步建立了包括“新农合”“新农保”“农村低保”等在内的农村社会保障制度。2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》，自2011年7月1日起施行。该法明确规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”《中华人民共和国社会保险法》是新中国成立以来第一部关于社会保险制度的综合性法律，是建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重大举措，是向“让人人享有社会保障权利”迈出的重要一步。该法对城乡居民享有社会保险的权利都做了规定。例如，在建立农村社会养老保险上，该法规定“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度”。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。2009年9月，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，引导农村居民普遍参保。新型农村社会养老保险与原来的农村社会养老保险最主要的区别就是在筹资方式上增加了政府补贴。新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民，按月领取新型农村社会养老保险待遇。目前中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，如北京市基础养老金标准为每人每月280元。

目前，我国已初步建立覆盖城乡居民的社会保障制度体系，但城乡居民社会保障的待遇差距还比较大，特别是国家对社会保障的财政投入还比较低。从世界范围看，多数国家的社会保障支出占GDP的比重在10%以上，欧盟国家在2003年、2004年、2005年用于社会保障的支出占GDP的比重分别为27.4%、27.3%、27.2%，福利国家的这一指标超过30%。我国全口径社会保障支出2006年约为1.1万亿元，占GDP的比重仅为5.2%。在国际上，福利国家社会保障支出占财政支出的比重高达40%～50%，新兴工业化国家及部分发展中国家社会保障支出占财政支出的比重为20%～30%，2007年我国社会保障支出占财政支出的比重只有11%，明显偏低。[31]

（四）土地制度

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就从立法上形成了城市土地国有、农村土地集体所有的二元土地制度。[32]城乡二元土地制度在计划经济时期似乎相安无事，但在市场化、工业化和城市化进程中，城乡二元土地制度所引发的矛盾和冲突就全部凸显出来了。虽然两种土地所有制都属于公有制，但集体土地与国有土地权利不平等，同地不能同权同价。二元土地制度将农民排除在城市化进程之外，使农民丧失了巨大的土地增值收益。在城乡二元土地制度中，集体土地存在的主要问题有以下几个方面。

一是农民集体土地所有权的模糊性。1982年宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”对于集体所有的土地，在法律上由谁代表集体行使所有权？这个问题并不明确。1986年通过的《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”这里明确的集体所有土地，是“村农民集体所有”“乡（镇）农民集体所有”，村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会只能对集体土地进行“经营、管理”，没有规定“村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会”是集体土地所有者的代表。1998年修订的《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这里规定了三种情况，但都只明确谁对村集体所有土地进行经营、管理，没有明确谁作为所有者的代表行使所有权。2007年通过的《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”《物权法》首次明确了集体土地所有权的代表，这是立法上的进步。《物权法》规定的代表集体行使所有权的有村集体经济组织、村民委员会、村内集体经济组织、村民小组、乡镇集体经济组织。但这并没有完全解决集体土地所有权问题，首先，到底由村集体经济组织行使所有权，还是由村民委员会行使所有权？其次，有不少村的集体经济组织要么有名无实，要么陷入瘫痪，甚至并不存在了。再次，上述规定的所有权代表至今还未能作为法人主体参与法律关系，同时它们自身也难以很好地履行所有者职权。最后，国家对农民集体行使土地所有权实行超法律限制，严禁集体土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让，国家实质上掌握和控制了农村集体土地的最终处分权，是农村集体土地的终极所有者。[33]

二是农民集体土地使用权的残缺性。自从实行家庭承包责任制以来，农民对集体所有的承包地拥有了使用权。农民对承包地的使用权，有一个不断延长承包期的过程。1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》（中共中央一号文件）提出，“土地承包期一般应在十五年以上”。[34]这项15年不变的政策被称为“第一轮承包”。[35]1993年11月5日，中共中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，规定：“在原定的耕地承包期到期后，再延长三十年不变。”[36]1997年8月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，明确规定：“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长三十年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策。”[37]1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订的《土地管理法》第14条规定：“土地承包经营期限为三十年”。这是首次将农民的土地承包期限从政策规定上升到法律规定。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地承包期为三十年至七十年；特殊林木的承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”2007年3月16日，第十届全国人大第五次会议通过的《物权法》第126条做了与《土地承包法》相同的规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地承包期为三十年至七十年；特殊林木的承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”2008年10月12日，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”[38]农民的土地承包经营权从15年不变，到30年不变，再到长久不变，这是土地承包经营权期限的演变过程。目前，国家没有制定从30年不变转变为长久不变的具体实施政策。除了时间期限的延长外，《土地承包法》《物权法》确认了承包权的物权性质，还实现了承包权从债权到物权的转变。作为物权的土地承包经营权以及宅基地使用权，应当具有占有、使用、收益和处分的权能。但《物权法》没有赋予土地承包经营权、宅基地使用权完整的权能。该法第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”由此可知，农民的土地承包经营权缺乏处分权以及延伸的抵押、担保等权能。该法第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。”与土地承包经营权相比，农民对宅基地的权利还少了一项收益权。在现行政策法律框架中，农民的土地承包经营权、宅基地使用权的权能都是不完整的。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出赋予农民更多财产权利，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，保障农户宅基地用益物权，改革完善宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。[39]这是扩大农民土地承包经营权和宅基地使用权权能的重大政策突破。

三是农地转为建设用地的政府垄断性。改革以来，政府对农地转为建设用地采取逐步收缩控制的政策，直到关闭集体建设用地市场，实行征地，政府垄断土地一级市场。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过、1987年1月1日起施行的《土地管理法》对农村集体土地进入集体建设用地市场留有三个制度通道：（1）全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有的土地的，经批准，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。（2）农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行，县级人民政府批准执行。（3）城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议对《土地管理法》做了重大修订，大大收紧了农村土地进入非农集体建设用地的口子。该法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”此后，国家出台了一系列政策文件，严格控制农地转为建设用地，严格禁止城镇居民到农村购置宅基地。自1998年修订后的《土地管理法》规定“任何单位和个人进行建设必须申请使用国有土地”后，国家征地就成为农地转为建设用地的唯一方式，其结果是政府成为农地转为非农建设用地的唯一“地主”，农民和集体则被排除在农地非农化进程之外。[40]政府征地的补偿标准实行按农业原用途补偿的政策，而不是按照市场价进行公正合理补偿，这就造成了政府凭借其强制征地权，一手从农民手中低价征收集体土地，一手高价出让给用地单位，政府从中谋取巨额的土地增值收益，农民则蒙受巨大的利益损失。在城市化进程中，不管是不是因为公共利益的需要，政府都一律实行强制征地，这是引发一系列严重社会问题的制度根源。[41]

城乡二元土地制度严重制约了城市化的健康发展，推进土地制度改革已成为政学两界的共识。2008年10月，党的十七届三中全会提出：“改革征地制度，界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”[42]2012年11月，党的十八大报告提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”[43]2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”[44]

除了上述城乡二元制度外，我国城乡二元制度还体现在选举权与被选举权、社会管理等经济、政治、社会和文化生活领域。

城乡二元结构的本质是城乡制度的不平等。城乡二元结构的后果体现在政治、经济、社会、文化等各个方面，其最严重的主要后果至少有以下三点：

一是剥夺了亿万农民的自由和尊严，给农民带来了巨大的损失。在相当长的时期里，农民被户籍制度限制在农村，禁止进入城市就业和生活，农民失去了获取平等身份的权利、追求自由幸福的权利。两把“剪刀差”剪去了农民巨额的财富。1952～1986年，国家通过工农产品价格剪刀差，农民为国家的工业化多付出了5823.74亿元；1978～1991年，工农产品价格剪刀差达12246.6亿元。改革以来的30多年，国家又用城乡土地价格剪刀差，在城市化中剥夺农民土地级差收入30多万亿元。

二是违背了现代宪法原则和法治精神，大大推迟了国家治理的现代化。宪法的基本原则是平等，平等地保护全体国民的基本权利和自由。城乡二元制度就是在一国之内实行城乡不平等的制度安排，背离了基本的平等原则。在1954年宪法明文规定公民享有迁徙自由权利的情况下，各级政府的政策文件却限制农民进入城市，剥夺了农民享有的宪法规定的权利。时至今日，我们在迈向现代法治的大道上仍然步履维艰、任重道远。

三是破坏了社会的公平正义，腐蚀了社会文明和谐的道德基础。罗尔斯提出正义的两个原则：第一个原则是平等自由的原则；第二个原则是机会的公正平等原则（在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放）与差别原则（社会的、经济的不平等安排适于最少受惠者的最大利益）的结合。第一个原则要求平等地分配基本权利和义务；第二个原则认为社会和经济的不平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠者的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。这些原则拒绝为那些通过较大的利益总额来补偿一些人的困苦的制度辩护。[45]城乡二元制度安排限制、剥夺了农民的平等自由和公正机会，同时，社会和经济的不平等安排却对农民这个最少受惠者群体造成了最大的损害。长期的城乡二元制度，既对社会的公平正义构成了直接的损害，又对社会文明进步的道德基础造成了制度性的伤害。

早在1949年3月12日，刘少奇在党的七届二中全会上就提出“要有城乡一体的观点”，他说：“过去我们只有乡村，现在加上城市。”[46]但是，这种“城乡一体”的观点没有得到应有的重视，相反，20世纪50年代建立城乡二元体制后，我国离城乡一体化反而越来越远了。

真正对城乡一体化的认识与研究，是20世纪80年代初在改革实践中提出来的。对于什么是城乡一体化，并没有统一的定义。有的人认为，城乡一体化就是以消除城乡二元结构为主要特征，通过农村工业化、城市化、现代化，实现城乡经济、社会、生态等方面的融合，从而达到城乡共同繁荣、富裕、文明的过程。[47]

有的学者将我国城乡一体化的提出与发展划分为三个时期：一是改革开放初到20世纪80年代中后期，是城乡一体化的提出与探索阶段；二是20世纪80年代末期到90年代初期开始对城乡边缘区的研究；三是20世纪90年代中期以后，是城乡一体化理论框架与理论体系开始建立，研究内容日趋完善的时期。[48]这是在21世纪初划分的，当时城乡一体化还没有进入国家决策之中。2002年以后，随着中央文件中正式提出“统筹城乡经济社会发展”和“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的明确概念，城乡一体化的研究进入了一个全新的时期。

2002年，党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出“五个统筹”的要求，其中第一个就是要“统筹城乡发展”。2007年党的十七大报告首次提出：“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2008年中央一号文件提出：“探索建立促进城乡一体化发展的体制机制。着眼于改变农村落后面貌，加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会一体化新格局。”2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》提出：“着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”“建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。”2012年党的十八大提出，“推动城乡发展一体化”，“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化”。2013年，党的十八届三中全会提出，“健全城乡发展一体化体制机制”。

从2002年党的十六大，特别是从2007年党的十七大以来，破除城乡二元结构、加快推进城乡一体化，已成为党和国家解决“三农”问题的基本政策取向。从城乡二元结构走向城乡一体化，是我国经济社会发展的必然趋势和正确选择。

上一章目录下一章