三 北京市城乡一体化发展进程

北京是最早开展城乡一体化研究的地区之一，也是最早提出以城乡一体化的思路指导开展郊区农村工作的地区之一。我们从理论研究、政策实践、实际成效等方面对北京的城乡一体化进程进行简要回顾与总结。

（一）北京市城乡一体化的理论研究进程

城乡一体化的概念是在中国农村改革实践中形成的。1983年国务院农村发展研究中心城郊发展战略课题组首次提出城乡一体化问题。^[49]苏南地区1983年最先使用城乡一体化概念，这源于农业部在江苏无锡开展的农村现代化建设试点。^[50]城乡一体化概念的产生与我国改革开放后乡镇企业兴起、小城镇发展、乡村城市化、实行市管县体制有着密切的关系。^[51]1986年，京、津、沪、烟、苏、锡、常等城市政府正式把城乡一体化作为全市经济、社会发展的战略思想和指导方针，反映了城乡一体化是城乡改革不断深化的必然归宿和城郊经济形成、发展到一定阶段的必然结果。^[52]城乡二元结构和城乡一体化都是20世纪80年代由我国最优秀的政策理论研究者在农村改革伟大实践中提出的具有中国本土特色的重要社会科学概念，这也是我国农村研究中最具有理论独创性的重要概念。时至今日，破除城乡二元结构、推进城乡一体化已成为我国改革发展的基本政策取向。这从一个方面反映了20世纪80年代我国农村研究者的理论水平。

北京作为经济发达地区，与上海、天津等发达地区一起较早地提出了城乡一体化的思想观点，^[53]开展了城乡一体化的理论研究。对城乡一体化研究具有较大影响的研究机构主要有北京市农村经济研究中心、北京市社会科学院、北京联合大学北京学研究基地、北京现代化研究中心等。

1.北京市农村经济研究中心的研究

北京市农村经济研究中心不仅在北京，而且在全国率先开展了城乡一体化的研究，产生了较大的社会影响。到目前为止，北京市农村经济研究中心对城乡一体化的研究可分为三个阶段。

第一个阶段：从20世纪80年代中期到21世纪初。从1986年起，北京几乎与上海、天津同时，提出以城乡一体化的战略思想指导郊区经济工作。^[54]从此，一些专家学者开始城乡一体化方面的研究。特别值得一提的是，1996年，北京市主管农业的副市长段强要求北京市农村经济研究中心研究北京郊区的城市化与城乡一体化问题，北京市政府给北京市农村经济研究中心下达了“北京郊区乡村城市化和城乡一体化”的研究课题，这被认为是我国最早的城乡一体化课题组。^[55]北京市农村经济研究中心与北京市社会科学院城市问题研究所、中国人民大学区域经济研究所、北京市农科院综合所、北京市统计局组成的课题组，对郊区城市化和城乡一体化进行了持续数年的研究，取得了一大批研究成果，其代表性成果主要有赵树枫主编、陈光庭、张强等编著《世界乡村城市化和城乡一体化》（《城市问题》杂志社，1998年3月版），赵树枫、陈光庭、张强主编《北京郊区城市化探索》（首都师范大学出版社，2001）。

上述研究成果形成的主要观点有：（1）城乡一体化是城市化发展的高级阶段。（2）把握城乡一体化的内涵要注意五个方面：一是城乡一体化发生在生产力水平或城市化水平相当高的时期；二是城乡一体化是一个渐进的过程，而不是结果；三是城乡一体化是双向的，不是单向的；四是城乡一体化要包括物质文明和精神文明两方面；五是不能把城乡一体化看成缩小甚至消灭城乡差距的过程，城乡差别是永恒的。（3）要达到城乡一体化的目标，至少要在五个方面下功夫：一是加速农业现代化建设，农业现代化是城乡一体化实现的可靠保证；二是促进城乡经济一体化进程快速发展；三是加强基础设施现代化建设；四是提高城乡生活质量；五是实现城乡生态环境的融合。（4）城乡融合是城乡一体化的目标，21世纪是城乡一体化的世纪。

第二阶段：从2002年到2007年。2002年党的十六大正式提出统筹城乡经济社会发展以后，北京市农村经济研究中心围绕统筹城乡发展开展相关调查和研究。^[56]这期间具有代表性的研究主要有张强主持的北京市哲学社会科学规划重点项目“北京市城乡一体化发展研究”，其最终成果有张强主编《乡村与城市融合发展的选择——北京市城乡一体化发展研究》（中国农业出版社，2006）。该书对北京市城乡一体化发展做了比较系统的研究，认为就大城市而言，城乡经济社会发展带有较高起点的特征，特别是东部沿海长三角、珠三角、京津等较发达地区，应当率先打破城乡二元结构，走向城乡一体化。该书的主要观点有：（1）城乡一体化是发达地区统筹城乡经济社会发展的具体内容或实现形式，统筹城乡发展是城乡一体化的根本途径。（2）城乡一体化是侧重制度创新意义上的城市化概念，城市化是城乡一体化的前提，城乡一体化是城市化的发展目标，是城乡关系的前进方向和最终目标。城乡一体化既是作为过程，也是作为目标和结果，贯穿在城市化进程之中。（3）城乡一体化的内涵：城乡一体化是一种经济社会或目标；城乡一体化是城乡关系的发展道路或指导思想，工业化和城市化是实现城乡一体化的主要途径；城乡一体化是一个综合性的社会演进过程；城乡一体化不是城乡一样化，不是消灭城乡之间的一切差别。（4）城乡一体化的内容包括空间规划布局一体化、产业发展一体化、基础设施建设一体化、社会事业和社会保障一体化、生态环境保护和建设一体化、资源配置一体化、社会管理一体化。（5）北京市推进城乡一体化要解决的根本问题是缩小城乡生活条件差距问题，要解决的核心问题是农民问题，加快发展进程的关键问题是城市功能向郊区延伸或扩散的问题，要关注的薄弱环节是制度创新问题。（6）以首都圈的视野考虑北京市城乡一体化发展。（7）确定了北京市城乡一体化发展的指标体系，包括经济现代化、社会现代化、城市现代化三个方面共15项具体指标。

第三阶段：从2007年以来至今。2007年党的十七大正式提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，城乡一体化成为解决“三农”问题的重要指导思想。2008年中共北京市委第十届五次全会通过《中共北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》，明确提出了北京市要率先形成城乡一体化新格局的目标要求。从此，城乡一体化的研究不断得到拓展和深化。这一时期北京市农村经济研究中心有关城乡一体化的研究成果主要体现在两个大的方面。

一是围绕新型城镇化和城乡一体化进行战略研究。自2010年以来，北京市农村经济研究中心主任郭光磊明确提出对城镇化问题开展持续研究，每年突出一个主题进行集中研究，至今已经取得一大批有影响的研究成果，具有代表性的研究成果主要有以下几种：（1）2010年的《北京市城乡结合部经济社会问题研究》。该研究明确提出了“走以人为本的新型城市化道路”的重要结论，对新型城市化的内涵做了新的探索，认为新型城市化是空间布局合理的城市化；是维护农民权益的城市化；是善待外来人口的城市化；是产业结构优化的城市化；是生态环境友好的城市化；是发展民主法治的城市化。（2）2011年的《新型城市化发展路径比较研究》。该研究通过对比北京、天津、上海、重庆、成都、广州六大城市在推进城市化和城乡一体化中的基本做法和经验，总结提炼出推进新型城市化的主要任务，即要把加强制度供给作为新型城市化的基础工程，把依法改革创新作为新型城市化的基本方式，把深化土地制度改革作为新型城市化的关键环节，把推进农村产权改革作为新型城市化的重大任务，把实现农民市民化作为新型城市化的战略目标。（3）2012年的《北京市新型城市化中农民土地权益发展研究》《北京市城乡一体化进程中乡镇统筹发展方式研究》《促进首都农村集体建设用地有序流转及高效集约利用研究》。这些研究主要聚焦在城市化和城乡一体化中的土地制度改革创新上，以图维护和发展农民的财产权利。（4）2013年的《北京市二道绿隔地区发展问题研究》。这是根据林克庆副市长的指示和要求，由北京市农村经济研究中心与北京市城市规划设计研究院组成联合调研组，对北京市二道绿化隔离带地区的经济、社会、生态等问题进行了深入研究，重点围绕破解城乡二元土地制度与生产社会化之间的矛盾，提出二道绿隔地区发展的总体思路、实现路径与近期政策。2010～2013年，已公开出版的研究成果主要有：郭光磊主编《北京城乡一体化发展的研究与思考2009》（中国农业出版社，2010）、郭光磊主编《城与乡：在博弈中共享繁荣——北京市农村经济研究中心2010年研究报告》（上、下）（中国农业科学技术出版社，2011）、郭光磊主编《城乡统筹发展的改革思维——北京市农村经济研究中心2011年研究报告》（上、下）（中国农业出版社，2012）、郭光磊主编《城乡发展一体：探索与创新——北京市农村经济研究中心2012年研究报告》（上、下）（中国农业出版社，2013）、郭光磊等著《北京市新型城镇化问题研究》（上、下）（中国社会科学出版社，2013）。

二是围绕城乡一体化的总目标开展相关专题研究。城乡一体化涉及的内容非常多，需要开展相关专题研究。例如，2009～2011年，笔者主持完成北京市哲学社会科学“十一五”规划项目《城乡一体化新格局中农民土地权益和身份平等权利实现方式研究》，该研究以保障和实现农民权利为主线，提出破除城乡二元制度，维护农民的土地财产权和农民的身份平等权利。该研究还提出“从违法式改革走向立法式改革”的重大命题。2010年，笔者发表《城乡一体化的根本：破除双重二元结构》，提出我国各大中城市中存在动态二元结构和静态二元结构叠加在一起的双重二元结构。2010年，笔者等人开展了北京城镇居民基本医疗保险与“新农合”制度整合研究，将基本公共服务一体化问题纳入城乡一体化研究之中，改变了北京市农村经济研究中心长期侧重经济研究的局面。2011年，笔者完成了《北京市城乡基本公共服务均等化研究》，首次对北京市城乡基本公共服务均等化问题进行了系统研究。2012年笔者完成的《北京市新型城市化中农民土地权益发展研究》《城乡一体化背景中北京户籍制度改革研究》《北京市增加农民财产性收入研究》《北京市城乡基本公共服务达到中等发达国家水平研究》，分别对城乡一体化中的土地制度、户籍制度、农民财产性收入、基本公共服务等专题进行了研究。2013年笔者开展了“北京市城乡发展一体化进程研究”“北京市实现农民工市民化研究”等课题的研究。特别是《北京市城乡发展一体化进程研究》对北京市城乡发展一体化进程做了系统总结，拓展了对城乡一体化的新认识，划分了狭义城乡一体化与广义城乡一体化，对2007～2012年北京城乡发展一体化发展水平进行了量化监测，以更加开阔的视野提出了推进城乡发展一体化的政策建议。上述研究成果除了北京市农村经济研究中心每年出版的年度调研报告外，还有张英洪著《建设人人共享的现代公共服务之都——北京市城乡基本公共服务均等化研究》（知识产权出版社，2011）、《认真对待农民权利》（中国社会出版社，2011）、《北京市城乡基本公共服务发展研究》（中国政法大学出版社，2013）等。

北京市农村经济研究中心的其他研究人员，也就城乡一体化中的产业布局、都市农业发展、集体建设用地乡镇统筹、集体经济产权制度改革、农民收入、新型农村社区建设、生态文明建设、农村金融、农村经管体系建设等方面开展了专题研究。此外，2010年，北京市农村经济研究中心《北京农村经济》编辑部举办了北京郊区城乡一体化建设征文活动，出版了陈水乡主编的《北京郊区城乡一体化建设征文集》（中国农业出版社，2010）。近年来，北京市农村经济研究中心对城乡一体化的研究不断向纵深推进。

2.北京市社会科学院的研究

北京市社会科学院是开展北京城乡一体化研究的重要基地。北京市社会科学院城市问题研究所挑起了城乡一体化研究的重任。截至目前，该所开展的城乡一体化方面的研究主要有以下几个方面：

一是，20世纪90年代，与北京市农村经济研究中心联合开展北京郊区乡村城市化和城乡一体化的研究。以陈光庭研究员为代表的北京市社会科学院城市问题研究所积极参与北京郊区乡村城市化和城乡一体化的研究，取得了丰硕成果。陈光庭研究员还发表了相关研究论文。^[57]

二是，2002年党的十六大后，开展北京城乡统筹协调发展研究。黄序主编的《北京城乡统筹协调发展研究》（中国建材工业出版社，2004）一书代表了北京城乡统筹发展研究的新成果。该书第一编主要讨论了人口、经济与城市的协调发展问题；第二编主要研究乡村城镇化和城乡一体化；第三编研究以户籍制度改革为核心的政府管理体制创新和社区管理问题。该书的一个重要观点，就是主张在我国大城市郊区实行乡村城镇化和城乡一体化双轨制，一是要冲破城乡户籍壁垒，二是要全面推行城乡一体化社会保障制度，三是要让乡镇企业在城乡一体化中再造辉煌，四是政府要加大对城乡一体化的支持，五是要在乡村城镇化中珍惜土地。^[58]

三是，从2006年至2010年，北京蓝皮书连续出版。从2006年开始，以黄序为代表的北京市社会科学院城市所持续研究和定期出版北京蓝皮书。2007年1月，由社会科学文献出版社出版了北京蓝皮书《2007年：中国首都城乡发展报告》（黄序主编），此后更名为《北京城乡发展报告》，2011年4月出版了北京蓝皮书《北京城乡发展报告（2010～2011）》，该蓝皮书持续5年后因主编黄序的退休而中止。《北京城乡发展报告》虽然没有集中研究城乡一体化问题，但在不同层面上涉及城乡一体化的研究。

北京市社会科学院除了城市问题研究所研究和出版北京蓝皮书外，社会学研究所每年推出的北京蓝皮书·社会《北京社会发展报告》、管理研究所每年推出的北京蓝皮书·公共服务《北京公共服务发展报告》，都从不同方面涉及北京城乡一体化的研究。

3.北京联合大学北京学研究基地的研究

在北京市社会科学院中止北京城乡发展蓝皮书的研究和出版工作后，北京联合大学北京学研究基地自2012年起开始连续研究和出版城乡一体化蓝皮书，由张宝秀、黄序任主编，社会科学文献出版社定期出版的《中国城乡一体化发展报告·北京卷》已出版2012年版、2013年版、2014年版。^[59]该蓝皮书是北京第一部按年度研究分析北京城乡一体化发展进展情况的著作，书中的总报告主要介绍上一年度北京城乡一体化建设的新进展，此外的一些专题研究报告涉及北京城乡一体化发展的诸多方面。该蓝皮书对于了解和掌握每年北京城乡一体化发展的新情况具有很好的参考价值。

4.北京现代化研究中心的研究

北京现代化研究中心主要开展北京现代化的研究，定期出版《北京现代化报告》。北京城乡一体化也成为该中心研究的重要内容。李永进、张士运主编的《北京现代化报告2009：北京城乡一体化进程评价研究》（北京科学技术出版社，2009）一书，是目前为止有关北京城乡一体化最系统的研究成果。该书考察了城乡一体化的理论、国内外城乡一体化实践经验，对北京城乡一体化现状及形成机理进行了分析，确定了城乡一体化水平评价指标体系，对2005～2007年北京城乡一体化进行了量化评价，最后提出了北京城乡一体化建设目标、模式选择和对策建议。该研究确定的北京城乡一体化评价指标体系中的一级指标5个，即城乡功能一体化、基础设施一体化、政府服务一体化、城乡产业一体化、城乡居民生活一体化，二级指标15个，三级指标22个。经过测算，2005～2007年，北京市城乡一体化综合实现程度分别为73.16%、73.29%、74.43%。^[60]

李永进、张士运编著的《北京现代化报告2010～2011：北京城乡一体化建设体制机制研究》（北京科学技术出版社，2011）一书，对北京城乡一体化中的城乡接合部发展、土地制度建设、人口迁移制度、农村工业化和产业发展、社会保障、农村组织建设与管理、户籍制度改革及新农村建设、金融体系建设、基本公共服务均等化、投资体制等方面做了比较系统的研究和分析。

除了上述单位对北京城乡一体化进行持续研究外，北京农学院作为北京新农村建设研究基地，自2007年开始研究和出版《北京新农村建设研究报告》，该院华玉武、史亚军等人编著的《北京城乡一体化发展研究》（中国农业出版社，2010），对北京城乡一体化问题作了相关研究，构建了北京城乡一体化评价指标体系，从经济一体化、社会一体化、生活一体化、环境生态一体化、人口一体化、空间一体化六个方面设置了28项具体评价指标。^[61]北京市统计局从经济发展、社会发展、生活质量、公共服务、环境与设施、社会管理六个方面设置了30项具体指标，并对2011年北京市城乡一体化水平进行了监测，认为2011年北京市城乡一体化综合实现程度为85%。^[62]

（二）北京市城乡一体化的政策实践进程

改革以来，北京市城乡一体化的政策实践进程可以分为以下三个时期。

1.城乡一体化的提出与探索时期（20世纪80年代中期到2002年）

20世纪80年代中期，一些大中城市相继宣布实行城乡一体化的方针。北京城乡一体化的最初进程是以城市工业支援农村为起点、以乡镇企业发展为脉络逐步发展起来的，^[63]其目的在于解决郊区“一个不足”（经济总量不足）、“三个滞后”（基础设施滞后、发展水平滞后、体制改革滞后）的矛盾。1986年1月，上海市在农村工作会议上正式提出城乡一体化的指导思想。同年，天津市农村工作会议也正式宣布实施城乡一体化的方针。1986年，北京市农口领导就以城乡一体化的思路指导郊区农口工作。北京市提出郊区农村经济已经具备城乡协调的客观条件，应把城乡一体化作为发展郊区农村经济的基本指导思想，从城乡一体化的高度把农村建设同城市发展联结起来，变城乡分割为城乡融合，走城乡结合、协调发展的道路，构建城乡一体化产业结构体系、城镇结构体系和生态环境体系。^[64]

1988年，北京市政府农林办主任白有光在全市农口横向工作会议上做了《工农携手、团结协作，促进城乡一体化》的工作报告，他在报告中指出：“过去我国搞工业化是在城乡严格分割下进行的，建国初期以至60年代基本上依靠工农产品不等价交换，从农业积累工业化的原始资本，而农村则处于工业化之外，只是搞农业生产，如搞工业就是资本主义，这就是所谓的二元结构。乡镇企业的发展就是对二元结构的突破，其必然引起城乡关系、工农关系的重新调整。”“现在看来，很需要从全局出发，即从城乡一体化的高度出发来重新确定乡镇企业的定位。”^[65]1991年，中共北京市委六届十二次全会通过的《关于贯彻〈中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定〉的意见》，提出“加快城乡一体化步伐”，实行城乡统一规划，逐步建立城乡互补的经济体系，建立城乡统一的生态体系，发展以城带乡的科教文卫体系和城乡协调的城镇建设体系，逐步缩小城乡差别。

应该说，北京与上海、天津等大城市和一些经济发达地区率先提出以城乡一体化思想指导郊区农村工作，这具有很大的前瞻性，体现了城郊经济发展对传统城乡二元体制的挑战，发展方向是正确的。特别是20世纪80年代北京市城乡一体化的思想认识和相关政策，对于促进乡镇企业的发展产生了积极作用。但由于受制于国家层面的城乡二元结构，20世纪80年代开始提出的城乡一体化并没有从根本上改变和动摇城乡二元结构，城乡一体化发展的成效也不明显。总体上，北京与全国一样，仍然在城乡二元结构的大框架之中谋求发展。

2.统筹城乡发展的提出与推进时期（2002～2008年）

虽然早在20世纪80年代，城乡二元结构、城乡一体化就提出来了，上海、北京、天津以及江苏等经济发达地区也提出了城乡一体化的工作要求，但是在中央政策层面长期没有正式提出破除城乡二元结构问题，因而在总体上，我国的城乡二元结构没有实质性的突破，城乡一体化的发展也没有实质性的进展。直到2002年11月党的十六大首次承认我国“城乡二元经济结构还没有改变”，首次提出要“统筹城乡经济社会发展”的重大战略思想之后，统筹城乡发展才开始成为全国上上下下解决“三农”问题的基本指导思想。2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，将统筹发展理念拓展为统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，建立有利于改变城乡二元经济结构的体制。^[66]从此以后，全国解决“三农”问题的基本思路转向统筹城乡发展、推进城乡一体化的道路上来。

2002年，中共北京市第九次党代会提出，加快城乡接合部和绿化隔离地区的建设，进一步优化首都城乡经济结构和布局，促进城乡一体化。2003年2月，北京市郊区工作会议的基调就是贯彻党的十六大精神，统筹城乡发展，推进城乡一体化，加速郊区发展。统筹城乡发展最根本的就是打破城乡分割的二元体制，推动城乡资源的合理流动，实现城乡两个积极性的充分发挥。会议提出解放思想，大胆创新，按照城乡一体化的思路推进郊区快速发展。会议认为，当前郊区工作中解放思想的重点，就是牢固树立统筹城乡经济社会发展、全面推进城乡一体化的思想观念，创新发展方式和发展模式，建立新型的领导体制和工作格局。第一，树立城乡一体化的思想观念和思维方式。全市各级干部都要克服工农分离、城乡脱节的发展观念，树立城乡一体化的思想观念和思维模式。市委、市政府各职能部门要按照城乡一体化的要求去实现自己的职能，既要抓城区，也要抓郊区。第二，创新城乡一体化的发展道路。第三，建立城乡一体化的领导体制和推进机制。^[67]可以说，2003年召开的北京市郊区工作会议，是在党的十六大精神指引下，真正开始统筹城乡发展、推进城乡一体化的崭新起点。以此为开端，北京市统筹城乡发展、推进城乡一体化进入真正具有实质意义的新时期。这一时期，北京市在统筹城乡发展、推进城乡一体化上主要有以下几方面的政策和做法。

一是北京市委、市政府带头确立城乡统筹发展的新观念。加快郊区农村基础设施建设，仅靠农村自身是不行的，靠农口一个部门也势单力薄。长期以来形成的城乡分割的二元管理体制形成的思维定式，使政府众多职能部门的工作重点集中在城区，把郊区农村的工作看成农口的事。为了形成城乡统筹、部门联动的良好工作机制，北京市委、市政府以城乡统筹发展的新观念推动政府职能部门观念的大转变。在各种会议上和不同场合，北京市委、市政府领导反复强调：市政府绝对不是一个只管城市的政府，市政府各部门也不是只管市区的工作部门，我们面对的是全体市民，不是只管城市里的人，不能只见城市不见农村。“三农”工作是各部门工作职责的重要部分，各个部门对解决“三农”问题均负有不可推卸的责任。市政府主要领导甚至要求，哪个部门认为自己的工作与“三农”问题有关，提出要办的几件实事，有一页纸的汇报材料就够了；哪个部门认为自己的职能与“三农”问题无关，要写出详细的汇报理由，少于5000字不行。

二是北京市政府各部门统一开展农村春季调研活动，推动政府职能部门向郊区农村延伸。在北京市委、市政府领导的大力推动下，从2005年开始，北京市政府各委办局集中开展大规模的农村春季调研活动，各职能部门根据自身职能，查找与农村工作需求的实际差距，有针对性地拿出具体的措施，将各自的公共服务职能向农村延伸，以体现城乡一体化对政府各职能部门转变职能的新要求。通过这次调研活动，各部门加深了对“政府各职能部门不只是城市的职能部门”的认识，从而进一步增强了统筹城乡发展的意识，并从统筹城乡发展的要求来转变职能，将各自的公共服务工作重点向农村延伸。仅2005年，各职能部门就起草或出台了近40项关于支持“三农”工作的政策意见或实施方案。2005年春季调研活动的结果最后形成了53项可操作项目，其中涉及解决农民问题的有14项，涉及解决农业问题的有10项，涉及解决农村问题的有29项。这些项目很多涉及农村的基础设施和公共服务建设。从2006年开始，北京市政府将各职能部门通过春季调研活动所确定的项目纳入社会主义新农村建设“折子工程”，项目手册发到各乡镇，并在《北京日报》上向社会公示，欢迎广大群众与媒体监督。2006年列入社会主义新农村建设“折子工程”的项目有108项，2007年有103项，2008年有130项。通过几年的努力，北京市政府各职能部门已基本形成城乡统筹发展的共识与工作机制。

三是加大对郊区农村基础设施和公共服务的投入。长期以来，政府投资的重点在城市，而地域广大、人口众多的农村地区的投入比例却明显偏低。在统筹城乡发展中，北京市委、市政府明确要求政府投入要向郊区倾斜，政府向农村的投入比例逐年增大。北京市政府固定资产投资用于城区与郊区的比例，2003年为80∶20；2004年调整为60∶40；2005年为50∶50，城乡投资比例首次实现对等；2006年为48∶52，北京市政府对郊区的投资首次超过城区。在《关于加快村庄基础设施和公共服务设施建设的意见》中，北京市委、市政府进一步明确规定市、区县、乡镇三级政府应建立公共财政共同投资新农村建设的机制，重点在“多予”上下功夫；北京市财政继续实行政府投入向郊区倾斜，“十一五”期间，政府固定资产投资用于郊区的比例不低于50%；全市新增教育、卫生、文化、体育、计划生育等公共服务事业经费用于郊区县以下的比例不低于70%。北京市各职能部门在上一年度投入向农村倾斜的基础上，增量资金应主要用于新农村建设。几年来，北京市财政用于农村基础设施和公共服务建设的资金投入力度不断加大。2005年来，累计投入10.07亿元，连续三年每年实施30万农民安全饮水工程，到2008年，全市农民安全饮水目标全面实现，比《北京市农民安全饮水“十一五”规划》确定的时间表提前两年。在镇、村建立622处污水处理设施，全市农村污水处理率已达27%，郊区垃圾无害化处理率达到76%。连续三年每年安排10万户农户进行卫生户厕改造，在乡镇政府所在地、民俗旅游村、国道沿线，新建、改建卫生公厕1000余座。在“十五”期末已实现“村村通油路”的基础上，北京市三年累计新修通往自然村的公路497条、总计1003公里。北京市财政还连续三年安排3.3亿元资金专用于农村综合环境整治。市政府用于郊区的固定资产投资几年来一直保持两位数的增长势头。2006年以来，北京市财政对“三农”的投入资金分别为78.8亿元、96.78亿元、171.2亿元；北京市发展改革委投向乡村两级的基础设施建设资金，2006年为16亿元、2007年为18.9亿元、2008年为20亿元。

四是推进社会主义新农村建设。2006年3月，北京市委、市政府出台了《关于统筹城乡经济社会发展，推进社会主义新农村建设的意见》，突出了“统筹城乡发展”这一基本要求。在配套文件中又制定《关于加快村庄基础设施和公共服务设施建设的意见》，对统筹城乡基础设施和公共服务建设做出了具体部署和安排。同时，北京市政府还编制了《北京市“十一五”时期新农村建设发展规划》《北京市“十一五”时期基础设施发展规划》等，进一步强化了全市统筹城乡基础设施和公共服务建设。2006年，北京市委、市政府成立了有35个职能部门参加的新农村建设领导小组，建立了“部门联动、政策集成、资金整合、资源聚集”的城乡统筹工作机制。北京市新农村建设领导小组下设综合办公室，综合办公室设在北京市农委。北京市农委在农村基础设施和公共服务建设上，更好地承担起统筹协调、搭建平台的职责，对市委、市政府确定的“部门联动”工作机制发挥了积极的推动作用。2006年初，北京市确定了80个新农村建设试点村，分布在近郊和远郊的13个区县，各区县在市级试点村的基础上，又根据实际情况选择了一些区县级试点村，共400个。2006年8月，北京市政府在新农村建设中开始实施“让农村亮起来、让农民暖起来、让农业资源循环起来”三项工程，大力推广太阳能、沼气、秸秆气化、生物质成型燃料等可再生能源的示范应用，以及水资源的示范利用。^[68]北京农村的基础设施从此开始得到了根本的改观。

3.率先形成城乡一体化新格局的提出与构建时期（2008年以来）

2008年12月，中共北京市委十届五次全会通过的《中共北京市委关于率先形成城乡经济社会一体化新格局的意见》（以下简称《意见》），对推进北京城乡一体化发展做了明确和全面的部署安排。《意见》认为，以成功举办2008年奥运会、残奥会为标志，北京已进入从中等发达城市向发达城市迈进的新阶段，必须进一步加快农村改革发展，着力破除城乡二元结构，率先形成城乡经济社会一体化新格局。这是新形势下贯彻落实科学发展观的重大举措，是建设繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区，努力使首都各项工作走在全国前列的必然要求。为实现率先形成城乡经济社会一体化新格局的目标，《意见》还提出具体的“三个率先”，即“在全国率先建立起以工促农、以城带乡长效机制，率先在统筹城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，率先构建起新型的工农、城乡关系，促进公共资源在城乡之间均衡配置，促进生产要素在城乡之间自由流动，促进城乡经济社会发展融合互动、优势互补、互利共赢”。

围绕率先形成城乡经济社会一体化新格局这一根本目标，到2020年，北京农村改革发展的基本目标任务是：建立完善城乡一体的社会保障体系，城乡社会保障制度实现并轨，农村社会保障水平大幅度提高；实现城乡教育、文化、卫生等基本公共服务均等化，农村基础设施的社会事业取得长足进步；都市型现代农业体系日臻成熟，环境友好型实体经济全面发展，农村经济实力显著增强，农民人均纯收入比2008年翻一番；生态质量和人居环境显著改善，生态服务功能显著增强，农村基层组织建设、民主法制建设切实得到加强，农村和谐社会建设取得显著成效。

2009年北京市人均GDP为10138.8美元，首次突破1万美元大关，达到中等发达国家水平。这说明北京形成城乡一体化新格局的物质条件更加成熟。

2010年11月30日，中共北京市委十届八次全会通过了《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》），强调了城乡一体化的基本要求，在“十二五”时期推动首都科学发展的主要任务中，《建议》明确提出了“两个率先”的目标，即率先形成创新驱动的发展格局、率先形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

此后制定的北京市“十二五”规划纲要以及专项规划，都贯穿了城乡一体化的基本要求。2011年1月21日，北京市第十三届人大第四次会议讨论通过的《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，按照“两个率先”的要求，进一步明确了城乡一体化发展的具体目标。此外，北京市还制定了一系列有关城乡一体化发展的市级专题，例如，《北京市“十二五”时期社会公共服务发展规划》《北京市“十二五”时期社会保障发展规划》《北京市“十二五”时期社会建设规划》《北京市“十二五”时期教育改革和发展规划》《北京市“十二五”时期卫生发展改革规划》《北京市“十二五”时期体育发展改革规划》等。特别是首次制定了城乡一体化规划——《北京市“十二五”时期城乡经济社会发展一体化发展规划》。

根据北京市政府2011年12月印发的《北京市“十二五”时期城乡经济社会发展一体化发展规划》，是按照《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的要求，从统筹城乡发展的战略高度出发，综合协调各专业规划的关系，从空间、土地、产业、人口、生态各层面落实率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的任务。该规划解决的特定问题是，在城乡一体化进程中如何将解决农业、农村、农民问题的各项规划措施统筹起来，形成配套协调的规划集成和政策集成，达到缩小城乡差距、推进社会公平的目标。“十二五”时期，北京城乡一体化发展的重点任务是推进城乡规划布局、产业发展、设施建设、公共服务、就业保障、社会管理等一体化，总体目标是：到2015年，都市型现代农业结构进一步优化，生态服务价值明显增长；农民增收速度总体高于城镇居民，相对低收入农户增收速度高于农村居民收入平均增长水平；城镇化和新农村建设步伐全面加快，力争有1/3左右的农民转为城镇居民，城乡基础设施和公共服务差距明显缩小，城乡就业与社会保障体系全面接轨，城乡社会管理实现基本统一，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。到2020年，都市型现代农业体系基本成熟；农村居民人均纯收入比2010年翻一番；实现城乡就业、社会保障、社会管理一体化，城乡教育、文化、卫生等基本公共服务均等化；农村生态质量和人居环境显著改善，民主法制建设切实加强，和谐村镇建设取得显著成效，城乡经济社会发展一体化格局进一步巩固，并达到较高水平。表1为北京市“十二五”时期城乡一体化发展主要指标。

表1 北京市“十二五”时期城乡一体化发展主要指标

2012年11月，党的十八大提出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的战略任务。2014年1月13日，中共北京市委十届四次会议通过了《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》，再次强调要率先形成城乡一体化发展新格局，并提出更加具体的改革任务。

（三）北京市城乡一体化的实际成效进程

北京推进城乡一体化的成效体现在很多方面，尤其是最近十年来，北京在推进城乡一体化进程中，取得了实实在在的成效，这些成效体现在思想观念和工作方式的转变上、体现在城乡二元体制的改革上、体现在对农村财政投入的增加上、体现在对郊区生态文明价值的重新认识上，等等。限于篇幅，我们仅从增加农民收入、加大农村基础设施投入、推进城乡基本公共服务均等化等方面入手考察城乡一体化发展的新成效。

1.增加了农民收入

农民收入是衡量城乡一体化发展水平的重要指标。在城乡一体化进程中，由于免除农业税、对种粮农民给予直接补贴、鼓励农民转移就业、免除义务教育阶段的学杂费、在新农村建设中加大农村基础设施投入以及建立覆盖农民的“新农合”“新农保”等政策措施的实施，农民的负担有了明显减轻，农民的收入得到了较快增长。

根据北京市统计局数据，2008年北京农村居民人均纯收入首次突破1万元，达到10747元，这比2000年北京城镇居民收入突破1万元晚了8年（见表2）。2013年，全市城镇居民人均可支配收入为40321元，比上年增长10.6%；扣除价格因素后，实际增长7.1%。2013年北京农村居民人均纯收入为18337元，比上年增长11.3%，扣除价格因素后，实际增长7.7%。从2009年起，北京农村居民人均纯收入增速连续5年高于城镇居民收入增速。

在城市化和城乡一体化进程中，农民收入结构也发生了很大变化。我们以2013年农民收入结构为例，农民工资性收入占总收入的65.6%（见表3），这说明农民从事非农生产获得的收入已成为农民收入的大头，这是城市化和城乡一体化的直接结果。农民的家庭经营性收入只占总收入的4.5%，同时比上年下降了36.8%，这说明农民从事农业生产获得的收入已经微乎其微，也说明从事农业的比较效益过低。农民的转移性收入占总收入的18.8%，比上年增长了32.6%，这说明国家对农业的补贴以及建立“新农保”对农民收入具有重要影响。农民的财产性收入占比达11%，这远比全国的要高，说明增加农民的财产性收入是深化农村改革、推进城市化和城乡一体化的重要内容。

表2 1978～2013年北京市城乡居民人均收入比较

表3 2012～2013年北京市农民人均现金收入结构

2.加大了农村基础设施投入

2005年，中央提出新农村建设以来，北京市委、市政府明显加大了对农村基础设施和公共服务设施的投入，较快地改变了农村生产生活环境。在加大对京郊农村的各项投入建设中，推进新农村“五项基础设施”和“三起来”工程建设（简称“5+3”工程）具有重要的标志性意义。

2006年以来，北京市委、市政府在新农村建设中，通过建立“部门联动、政策集成、资金聚焦、资源整合”的工作推进机制，连续实施了农村街坊路硬化、安全饮水、污水处理、垃圾处理、厕所改造的“五项基础设施”建设和“亮起来、暖起来、循环起来”的“三起来”工程建设。2006～2008年，北京市委、市政府选取399个村庄开展“5+3”工程建设试点。2008年，北京市政府在试点的基础上，分别制定了《北京市新农村“五项基础设施”建设规划（2009～2012年）》和《北京市新农村“三起来”工程建设规划（2009～2012年）》，并明确把“5+3”工程列入北京市政府为民办实事和“折子工程”任务。

为落实中央“保增长、保民生、保稳定”目标和拉动农村投资增长的新要求，北京市委、市政府提出了全面加速新农村“五项基础设施”建设，要求新农村“五项基础设施”建设四年任务两年完成。到2010年底，覆盖全市所有村庄的“五项基础设施”建设任务全面完成，“三起来”工程建设全面推进，“5+3”工程建设主要成果惠及京郊3399个村庄（城乡接合部规划拆迁和移民搬迁556个村未实施此项工程），300多万名郊区农民从中受益。“5+3”工程的实施使北京郊区农村基础设施建设发生了由表及里的根本性变化。“5+3”工程建设是一项促进城乡经济社会发展一体化新格局的普惠制民生工程，是几十年来加强京郊农村基础设施建设最为显著的重大举措。

2010年12月，北京市新农村建设领导小组综合办公室（简称新农办）会同市发改委、市规划委、市财政局、市城乡建设委、市交通委、市市政市容委、市水务局、市园林绿化局（首绿办）、市爱卫会、市农业局等各相关部门组成检查组，用一个月时间，对全市13个郊区县五年来实施新农村“5+3”工程的村庄进行全面抽查检查，共抽查359个村庄（见表4），占全市实施“5+3”工程村庄的10%。检查的主要任务是村庄规划、街坊路硬化与绿化、老化供水管网改造、一户一表、污水处理、垃圾分类、户厕改造、公厕建设、太阳能路灯、太阳能公共浴室、既有住房节能改造、新建抗震民居、秸秆气化站、沼气集中供气站、户用沼气、雨洪利用等工程的建设、完成、运行情况，以及工程资金安排和投入的使用情况。

通过抽查检查的359个村庄，五年来新农村“5+3”工程累计完成投资29.6亿元，249万名农村居民直接或间接参与了工程建设，村庄全部编制完成村庄规划，在规划的指导下，新农村“五项基础设施”工程建设任务全面完成。同时，“三起来”工程全面推开。累计完成街坊路硬化1009.96万平方米，街坊路绿化331.027万平方米，改造老化供水管网3192.1公里，完成一户一表9.3万个，实施污水处理工程84处，改造户厕8.7万座，新建公厕699座，为17.7万农户配置了垃圾分类容器。在全市农村地区更换节能路灯10712盏，安装太阳能路灯20423盏，新建节能抗震民居1118户，实施既有住房节能改造8206户，实施地热采暖270户。建设太阳能公共浴室113座，建设大中型秸秆气化、沼气集中供气系统187处，建设户用沼气池960户，建设雨洪利用工程43处，建设粪污治理工程47处。抽查的359个村庄，“十一五”期间新农村“五项基础设施建设”建设全面完成。同时，“三起来”工程全面展开，各项工程完成率为100%，项目资金到位率为100%，优秀率为90%，良好率为9%（见表4），一般的占1%，经过民意测验调查，百姓满意度为90%，设施使用和管理基本良好。

表4 北京市抽查各区县“5+3”工程情况表

截至2010年底，北京郊区新农村建设“五项基础设施”建设已全部超额完成，“三起来”工程全面推进。“5+3”工程累计投入资金近213亿元，其中市级190亿元，区县、乡镇两级及农民自筹23亿元，全市3414个村基础设施全部覆盖。在“五项基础设施”建设情况方面，全市郊区农村硬化街坊路7521万平方米，绿化美化道路3982.6万平方米，改造老化供水管网14253公里，为农户安装计量水表98万个，全面解决农村安全饮水问题。建设污水处理设施818处，改造户厕73余万座，建设农村公厕6464座。在“三起来”工程建设方面，全市郊区农村更换村内直管荧光灯13万余只，安装节能路灯13万余盏，安装太阳能路灯16.9万余盏（含市科委10000盏），配合市发改委为农村地区更换户用节能灯1100余万只；建设太阳能公共浴室900余座（含市发改委570余座、市科委10座），新建抗震节能民居1.5万余户（含市科委267户，市民政局优抚2000余户），实施农宅改造4万余户（含市科委400户，市民政局1万余户），安装卫生节能吊炕39万余铺，安装生物质炉具5万余套，安装太阳灶1200余台，太阳能热水器12.8万台，实施地热采暖示范1400余户；新建、扩建大中型沼气秸秆气集中供气工程250余处（含市发改委40处，市科委、市环保局示范项目10余处），建设户用沼气池8710余户，建设生物质燃料加工厂22处（含市园林局5处），建设雨洪利用工程800处，建设粪污治理工程727处。^[69]

截至2012年底，《北京市新农村建设“三起来”工程建设规划（2009～2012年）》全面完成，市、区（县）两级财政共投入110多亿元，其中市级53亿元（包括抗震节能34亿元、“三起来”转移支付资金17.8亿元、水务专项转移支付资金1.6亿元）、区（县）匹配资金60多亿元。通过“三起来”工程建设，北京郊区农村所有村内街道及村内公共活动场所基本实现了绿色照明，农民生产生活条件得到了进一步改善。^[70]

3.推进了城乡基本公共服务均等化

自2005年10月11日党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出“公共服务均等化”的重大命题以来，加快实现基本公共服务均等化，为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，就成为破除城乡二元结构、促进城乡一体化的重大任务，成为新时期我国实现发展成果由人民共享的重大公共政策。北京是我国的首都，作为“大城市、小农村”和全国首善之区，有条件、有责任、有能力率先实现城乡基本公共服务均等化的目标。2011年6月3日，中共北京市委十届九次全会通过《关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》，提出“十二五”时期北京的基本公共服务水平居全国前列并达到中等发达国家水平，人人享有社会保障、享受基本公共服务，城乡基本公共服务均等化程度明显提高。最近十年来，北京市加快统筹城乡发展，加大对农村基础设施、教育、医疗、社会保障等最薄弱、最迫切领域的投入力度，加快城乡制度接轨步伐，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等基本公共服务方面，广大农村居民享受到更多福利。限于篇幅，我们仅从劳动就业制度、教育制度、社会保障制度等方面回顾考察城乡一体化发展的成效。

（1）城乡劳动就业一体化成效。从2003年开始，北京市进入统筹城乡就业的新时期。^[71]十多年来，北京市不断完善城镇促进就业政策体系和公共就业服务体系，并逐步向农村延伸，基本形成了城乡一体化就业新格局。北京市城乡一体化劳动就业政策制度的发展可分为四个阶段。

一是自2003年起，北京市开始实行统筹城乡就业政策。2003年，北京市劳动和社会保障局、北京市农委下发《北京市加强农村富余劳动力就业工作的意见》（京劳社就发〔2003〕29号），对农村富余劳动力就业工作做了新规定，主要是建立农村富余劳动力就业登记制度，加强就业服务体系建设，建立农村富余劳动力就业服务制度，坚持多渠道、多层次、多形式安排农村富余劳动力就业，实行农村劳动力招聘备案制度，建立个人流动就业手册。

二是自2006年起，北京市加快统筹城乡就业步伐。2006年，北京市政府下发《北京市人民政府贯彻落实国务院关于进一步加强就业再就业工作文件的通知》（京政发〔2006〕4号），进一步加大统筹城乡就业力度，主要是调整完善农村劳动力转移就业登记制度，将农村劳动力转移就业纳入全市公共就业服务的范围；实施四项促进农村劳动力转移就业的政策；^[72]加快推动乡镇、村级就业服务组织建设。到2007年，全市所有行政村全部建立了就业服务站，形成了“三级管理、四级服务”的公共就业服务体系。

三是自2008年起，北京市提出并推进城乡就业一体化。2008年北京市政府办公厅印发《北京市人民政府办公厅转发市劳动保障局关于促进农村劳动力转移就业工作指导意见的通知》（京政办发〔2008〕57号），提出了促进农村劳动力转移就业的政策扶持、区域合作、就业服务等八项意见，加快推进城乡就业一体化发展。

四是自2013年起，北京市推进城乡统一的促进就业格局。2013年4月1日，北京市人力资源和社会保障局、北京市财政局联合印发《关于印发〈用人单位岗位补贴和社会保险补贴管理办法〉的通知》（京人社就发〔2012〕308号）正式实施。该办法在鼓励用人单位招用劳动力就业方面，彻底实现了城乡统一。

北京市在推进城乡劳动就业一体化政策实际效果上，一是建立健全了城乡就业管理制度，实现了就业促进管理制度的城乡全覆盖。建立了城乡统一的就业失业管理制度，将城市化建设地区的农民纳入城镇促进就业帮扶范围，享受与城镇失业人员完全一致的促进就业政策和服务。二是形成了城乡一体的促进就业政策体系。目前，北京市促进就业政策覆盖城乡，初步建立了城乡平等的就业制度。三是完善了城乡一体的公共就业服务体系。全市326个街道（乡镇）全部建立了社保所，所有社区（村）建立了就业服务站，配备了1万多名工作人员和专兼职协管员。四是健全了城乡就业均衡发展机制。到2011年，全市共有16个区县、170个街乡建立城乡“手拉手”就业协作关系，累计帮助8万多名农村劳动力实现了跨地区转移就业。全市就业结构持续优化，三次产业就业人员比重由2003年的8.9∶32.1∶59转变为2012年的5.5∶20.5∶74，第一产业就业比重下降3.4个百分点，第三产业上升15个百分点。

（2）城乡基础教育一体化成效显著。2012年，北京市10个远郊区县的中小学校占全市中小学总数的52%，在校生人数占全市中小学在校生总人数的41%。近年来，北京市在推进城乡基础教育一体化上取得了很大成效。

2008年，北京市政府颁布《实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》，提出建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度的实施，取消接受义务教育学生的学费、杂费，逐步实行免费提供教科书制度。将义务教育全面纳入财政保障范围，在财政预算中单列义务教育经费，以保证义务教育财政拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长，并将新增教育经费主要用于农村学校和城镇地区薄弱学校，教育费附加主要用于实施义务教育。2011年3月，北京市政府与教育部签订了关于推进义务教育均衡发展的备忘录，承诺不断加大市级政府对义务教育的统筹和引导力度，增加对经济不发达区（县）教育投入规模；各级财政优先保障义务教育均衡发展的经费需求，特别保障残疾儿童义务教育经费投入，切实改善特殊教育学校办学条件；在城市规划和建设中将义务教育学校建设列为重要基础性设施，优先规划，合理布局，确保质量；为来京务工人员随迁子女免费接受义务教育提供条件，随迁子女在公办学校就读比例逐年增长；确保残疾儿童少年接受义务教育。

2012年7月，北京市政府与各区县政府签署了“推进义务教育均衡发展责任书”，明确各区县实现义务教育基本均衡的时间，到2015年底，全市所有区县实现义务教育达到基本均衡的目标。北京市城乡基础教育一体化的成效主要体现在以下三个方面。

一是城乡基础教育普及水平不断提高，城乡居民受教育机会逐步扩大。“十一五”期间，北京市各级各类教育入学率进一步提高，0～3岁婴幼儿接受早期教育率达到90%，学前三年毛入园率达到90%以上，义务教育毛入学率和高中阶段教育毛入学率分别保持在100%和98%以上，教育普及水平已超过中等发达国家同期平均水平。在义务教育方面，北京市从2006年9月1日起，对农村义务教育阶段学生实行“两免一补”，惠及28.9万名农村义务教育阶段的学生。从2007年秋季开学起，北京市对在城八区公办义务教育学校就读的有本市户籍的学生免收杂费，其中本市农村户籍学生免交教科书费。自2010年秋季开学起，北京对城八区公办中小学义务教育阶段本市户籍学生、全市公办中小学义务教育阶段非本市户籍学生、民办学校义务教育阶段学生、已经政府批准办学的打工子弟学校义务教育阶段学生免收教科书费。进入“十二五”后，北京市继续加大对义务教育，特别是农村义务教育的投入，通过农村义务教育工程的实施，使每年新增教育经费的70%用于农村教育。在学前教育方面，北京市提出了新的学前教育目标，2011～2015年，北京市将投入50亿元，新建300所、扩建300所幼儿园，增加学位7.5万个。2011年，北京市把学前教育发展列入国民经济整体发展规划，制订《北京市学前教育三年行动计划（2011～2013年）》，实施学前教育三年行动计划。三年内规划建设和改造769所幼儿园，使全市幼儿园达到1530所左右，全市公办性质幼儿园所占比例达到65%以上。2013年，北京市继续加大学前教育投入，计划增加幼儿园学位3万个，将户籍儿童学前三年入园率提高到95%，将常住适龄儿童学前三年入园率提高到90%以上，使“入园难”问题得到根本缓解。

二是城乡教育差距逐步缩小，弱势人群受教育权利得到保障。近年来，北京市的义务教育普及率保持在99%以上，农村地区的小学入学率、巩固率均达到100%，毕业合格率达到99.5%，远郊初中校的入学率、巩固率和中考及格率均达到97%以上。北京市按照“小学就近入学，初中相对集中”的原则，“十五”期间共撤并规模小、效益低的村小和乡以下初中600余所，进入“十一五”以来，每年调整撤并农村中小学60所，在县城和重点乡镇建设了一批高标准、规范化的中小学，优化了教育资源的配置，提高了办学质量。到2012年，北京市农村小学从1999年的1121所减少到269所，农村初中从1999年的175所调整到69所。农村中小学信息技术建设水平超出全市平均水平，实现了多种形式的远程教育和网络教育。北京市对农村中小学的设备配置、校园网建设、干部教师培训等给予优先重点支持，“十五”期间对中小学信息化投入的8亿元中有6亿元投到远郊区县，为10个远郊区县的中小学校建设校园网近千个，配备教师用计算机3万台，学生机5万台。目前，北京市所有远郊区县均开通了远程教育站点和信息技术中心。

三是外来务工人员随迁子女就学环境显著改善。北京对来京务工人员随迁子女接受义务教育做出了明确规划，并将其纳入北京市公共财政体系保障范畴，市级财政每年投入10余亿元，保障随迁子女接受义务教育的权利。截至2012年底，北京市义务教育阶段来京务工人员子女共有52.9万人，其中83.6%的随迁子女在公办中小学就读，53.4%的随迁子女在公办幼儿园就读。随迁子女在接受教育、参加团队组织、评优选先等方面与本市学生同等对待，并全部免除了学费、杂费和课本费。

（3）城乡社会保障一体化成效显著。北京市城乡社会保障一体化进程走在全国前列，取得了明显成效。一是城乡医疗保险制度一体化建设不断取得新成效。首先，北京市在建立城镇职工医疗保险和新型农村医疗保险的基础上，在全国率先建立了城乡居民基本医疗保险制度，构建了覆盖全体城乡居民的基本医疗保险体系。2007年6月7日，北京市政府印发《关于建立北京市城镇无医疗保障老年人和学生儿童大病医疗保险制度实施意见的通知》（京政发〔2007〕11号），在全国率先建立了城镇居民“一老一小”大病医疗保险制度。“一老”指的是北京市城镇无医疗保障的老年人。“一小”指的是北京市城镇没有医疗保障的学生、儿童。2008年6月6日，北京市政府发布《关于建立北京市城镇劳动年龄内无业居民大病医疗保险制度的实施意见》（京政发〔2008〕24号），正式建立无业居民大病医疗保险制度。无业居民大病医疗保险的参保范围是具有北京市非农业户籍、在劳动年龄内未纳入城镇职工基本医疗保险范围、男年满16周岁不满60周岁、女年满16周岁不满50周岁的城镇居民。2010年12月3日，北京市政府发布《关于印发北京市城镇居民基本医疗保险办法的通知》（京政发〔2010〕38号），对城镇居民大病医疗保险进行整合，自2011年1月1日起实行。新的城镇居民医保制度实现了门诊报销统一、财政补助统一、基金管理统一、经办管理统一、持卡就医统一。

其次，北京新型农村合作医疗制度实现了全覆盖，筹资标准和待遇不断提高。到2004年8月，北京市13个涉农区县全部实行了“新农合”制度。2009年实施了“新的四统一”基本医疗卫生制度，即全市统一规范“特殊病种”门诊补偿范围、统一试行乡镇卫生院“零起付”补偿政策、统一住院补偿“封顶线”18万元、统一推行“出院即报和随诊随报”。2010年，全市13个涉农区县中有11个区县的人均筹资标准均为520元，海淀区为670元，朝阳区最高，达到720元。到2012年，北京市“新农合”最低筹资标准提高到640元，相当于2004年人均筹资标准107元的6倍，各级财政补助资金在筹资中所占比例从47.8%上升到86.4%，农民个人出资在筹资中所占比例从52.2%下降到13.6%，贫困人口全部由财政出资参合，农民参合率已达97.7%。

最后，北京市公费医疗并入城乡职工医疗保险。2009年，北京市在平谷区开展公费医疗并入城镇职工医疗保险试点。2010年，北京市全面启动公费医疗改革，全市16个区县率先进行了区县级公费医疗的并轨。截至2010年底，北京区县级约45万名公费医疗人员并入职工医疗保险。从2012年1月1日起，北京市级公费医疗人员全部并入职工医保。这一政策涉及市属公务员、事业单位、公立医院、高校教职工22万人。并入职工医保后，原享受公费医疗人员与城镇职工一样缴纳医保费，持社保卡就医。目前中央级约33万名公费医疗人员尚未正式改革，这是北京市公费医疗改革下一步的目标。

二是城乡养老保障制度实现了统一并轨。2007年12月29日，北京市政府印发《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》（京政发〔2007〕35号），规定年满60周岁以上的城乡无保障老年人，每月可领取200元福利性养老金。该办法自2008年1月1日起施行，这是全国第一个统筹城乡、标准一致的福利性养老保障制度。2009年，又将城乡55～59岁的女性无保障老年居民也纳入老年保障制度范围。2008年，北京市建立实施了新型农村养老保险制度（简称“新农保”制度），确立了个人账户与基础养老金相结合的制度模式，基础养老金由市区两级财政进行补贴，每人每月280元。在缴费方式上，实行弹性缴费标准，最低缴费标准为本区县上年农民人均纯收入的10%，最低缴费标准以上部分由农民根据经济承受能力自愿选择。同时，建立了与城保的衔接机制，农民转为城镇居民参加企业职工基本养老保险时，农保缴费年限可以折算为城保缴费年限。2008年12月20日，北京市政府印发《北京市城乡居民养老保险办法》，自2009年1月1日起施行，在全国率先实现了养老保障制度的城乡全覆盖和一体化。新的城乡居民养老保险制度，打破了城乡户籍界限，将符合参保条件的本市城镇居民和农村居民统一纳入城乡居民养老保险制度体系，实现了“五统一”，即统一的保险制度、统一的缴费标准、统一的保险待遇、统一的衔接办法、统一的基金管理。城乡居民养老保险制度的建立，标志着北京市形成了“职工+居民”两大养老保障体系，在全国率先实现了“人人享有养老保障”的目标。截至2012年底，北京市养老保障制度已覆盖城乡居民1548.9万人。其中，职工基本养老保险参保人员达到1206.4万人，城乡居民养老保险参保人员达到177.3万人，享受福利养老金待遇人员为54.4万人。2011年，北京市建立了城乡居民养老保险基础养老金和福利养老金待遇调整机制，截至2013年底，基础养老金已由280元提高到390元，福利养老金由200元提高到310元。1994～2013年北京市社会保障相关标准如表5所示。

三是建立了覆盖城乡的最低生活保障制度。北京市自1996年开始建立城市居民最低生活保障制度。2005年7月13日，北京市政府批转市民政局《关于建立本市城市居民最低生活保障标准调整机制的意见》（京政发〔2005〕13号），建立城市低保标准动态调整机制。2005～2012年北京市城镇居民最低生活保障情况如表6所示。2002年4月27日，北京市政府批转市民政局《关于建立和实施农村居民最低生活保障制度的意见》，决定从2002年起建立并实施农村居民最低生活保障制度。2006年4月25日，北京市政府批转市民政局《关于建立本市农村居民最低生活保障标准调整机制的意见》，建立农村低保动态调整机制。此后，全市城乡低保标准逐年进行调整。2007～2012年北京市农村居民最低生活保障情况如表7所示。目前，朝阳、海淀、丰台三个区已经实现低保待遇的城乡并轨。

表5 1994～2013年北京市社会保障相关标准

表6 2005～2012年北京市城镇居民最低生活保障情况

表7 2007～2012年北京市农村居民最低生活保障情况

续表