三 城乡之间要素流动的新动向、新要求

国家“十二五”规划提出，促进生产要素在城乡之间双向自由流动，进一步完善城乡居民的权利，健全市场化配置资源的体制机制，实现劳动力、土地、资本等生产要素在城乡之间自由流动，激发农村经济社会全面发展的内生动力，加快形成城乡经济社会一体化发展新格局。

（一）生产要素在城乡之间双向自由流动的试点

成都市在统筹城乡改革试验区建设过程中，把促进生产要素在城乡之间双向自由流动作为一项重大的战略举措，试点坚持农村基本经营制度、科学规划和耕地保护、群众主体地位、因地制宜与循序渐进等四条基本原则。第一，农村基本经营制度是党的农村政策的基石。实现生产要素在城乡之间自由流动的改革探索，要有利于巩固和完善农村基本经营制度。第二，完善最严格的耕地保护制度。农村土地等生产要素的流动和开发利用，必须符合规划和耕地保护的要求，有利于资源节约和集约利用，促进生态环境建设。第三，农村生产要素的流动必须由农民自己做主，任何单位、组织和个人不得以任何形式阻止、限制或强制、包办，不得剥夺和侵害农民的权益。第四，实现生产要素在城乡之间自由流动的政策性、系统性强，各级政府要根据不同时期、不同情况推进改革探索，在先行试点的基础上，逐步总结推广。

成都市促进生产要素在城乡之间双向自由流动的试点主要包括三点内容。

1.进一步夯实生产要素自由流动的基础性工作

一是深化农村产权制度改革确权颁证工作。二是在完成“暂缓确权”问题处理的基础上，进一步明晰农村土地、房屋的权属。三是鼓励支持农民集体形成长久不变的决议。四是充分发挥农民群众的主体作用，鼓励农民集体通过自主、自愿、自治方式，形成长久不变的决议，其主要内容包括：约定土地承包经营权长久不变、约定集体经营性资产和农村未利用土地使用权股份量化到户后长久不变的决议，不因人口的增减而对股份进行调整；约定自留地、宅基地使用权长久不变，确权颁证后不再新批宅基地，新增人口可通过继承、赠与、转让等方式取得；约定土地征用、征收时，按照“占谁补谁”进行补偿。

2.深化要素流动的配套改革

一是深化户籍制度改革。乡镇政府要认真贯彻落实《关于贯彻市委、市政府〈关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见〉的意见》文件精神，促进城乡劳动力的自由流动。二是推进征地制度改革。乡镇政府要按照市委、市政府《关于实现生产要素在城乡之间自由流动的意见》（成委发[2010]29号）要求，按照“占谁补谁”的原则逐步推进征地制度改革。

3.加强生产要素在城乡之间自由流动的服务

一是建立健全生产要素自由流动服务平台。乡镇政府要健全镇级生产要素流动服务平台和村级生产要素流动服务平台建设，促进生产要素在公开、公平、公正的市场环境中自由流动。二是实现农村产权的直接抵押担保融资。乡镇政府要进一步完善金融服务体系，建立农村产权抵押担保风险基金，支持金融机构积极开展农村房屋、土地承包经营权、集体建设用地使用权等农村产权的直接抵押融资。三是规范土地股份合作社的组建。在确权颁证和试点的基础上，乡镇政府要研究制定镇土地股份合作社的登记管理办法，由农民自愿组建土地股份合作社。

（二）生产要素在城乡之间自由流动的障碍

在计划经济时代，长期工农业产品价格剪刀差致使农村和农民与城市和市民的发展处于不平等的地位，形成了较大的发展差距；市场经济时期，城乡之间、工农业之间的土地价格剪刀差，致使农用土地成为地方财政收入的主要来源，城乡之间发展差距进一步拉大，农业和农村一直处于被动和弱势的地位。

目前，要实现城乡之间生产要素自由流动存在着体制和机制上的诸多障碍。一是城市凭借优势地位，通过“虹吸效应”吸附农村的人才、资金、土地等生产要素并形成聚集，造成农村要素的单向净流出。二是农村生产要素和城市生产要素之间存在不平等交换。农村建设用地的价格，一般是城镇土地价格的1/3，而同样的贷款，在农村一般是高利息，在城市是基准利率或打折利率。三是农民进城打工享受不到与市民同等的工资、就业条件以及教育、社保、住房等福利待遇。四是市场经济下，人们行为的逐利性决定了城市生产要素很难向农村流动，因为城市相对于农村，生产要素面临更多的机会和更高的收益。五是城乡生产要素双向流动，无论是显性成本还是隐性成本都是高昂的。