四 城乡一体化进程中的制度重构与管理方式变革

城乡一体化是指一定区域范围内城市与乡村在政治、经济、文化等方面发展的有机结合，形成了以城带乡、以乡促城、相互依存、互补融合、协调发展的城乡关系，逐步消除城乡二元结构格局，实现城乡共同发展、共同繁荣。十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出“要建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，从而把推进城乡一体化作为了国家发展战略。由于城市教育、医疗、社会保障、保障性住房等公共服务供给能力薄弱，大量进入城市的农民工并没有享受到与城市居民平等的公共服务。2011年，在城市工作半年以上的农民工及其家属已达到1.59亿人，他们已经成为产业工人的主体，却不能完全融入城市生活，处于“半市民化”状态，长此下去，容易引发社会矛盾。随着人口向城市快速集中，城市配套设施建设与管理服务水平却难以适应，未能同步提升。近年来，一些城市出现的交通拥堵、住房紧张、环境污染、事故灾害等问题，对城市治理能力形成新的挑战。同时，从规划、建设和运营等环节创新城市基础设施管理模式，也对城市政府提出新的要求。

（一）政府功能重构与管理方式变革

政府功能重构与管理方式变革是其适应城乡一体化发展要求的必然结果。政府功能重构就是功能解构过程，包含了扬弃、重组、优化以及载体创新等诸多要素。政府功能重构与管理方式变革的原则与方向是，在公平正义的基础上按照城乡统筹的内在规律要求，搞好宏观调控与政策输出，强化区域发展的协调性，打破行政壁垒，建立与城乡一体化相对应的服务体制与运行机制。政府功能重构应采取主动重构方式，并配置以构建城乡一体化评价标准、推进大部制改革等措施。

1.完善相关制度，解决政府功能缺位问题

政府要通过不断完善城乡一体化的经济和社会管理体制，建立健全有效的社会动员机制、矛盾协调机制、社会良性发展机制，建立农村劳动力平等就业制度、农村最低生活保障制度等，充分保障农民的就业权和社会保障权等，使农民享有平等的公民权利和待遇，从根本上实现农村社会的公正、公平和稳定。政府要着力解决农村社会管理机构人、财、物等资源配置上的问题，加强有效监督，进一步完善政府综合服务功能。

2.转变政府职能，推动服务型政府建设

政府要切实转变职能，坚持“有所为、有所不为”的方针，不搞包办代替，实行引导扶持、分类指导。各级政府应从农村的实际出发，推动服务型政府建设，增加社会管理方面的投入，加强社会管理基础设施建设；加强农村社会治安综合治理工作，强化社会安全管理，维护社会秩序和稳定；完善农村剩余劳动力流动管理服务职能，营造城乡平等的劳动就业政策氛围；进一步完善农村社会保障制度，铺设农村社会稳定的“安全阀”；强化农村公共卫生服务职能，尤其是食品药品监管职能；调节收入分配，缩小城乡收入差距，维护社会公正，完善收入分配职能；改进农村人口与环境管理职能，保障经济和社会的可持续发展；建立健全农村社会救助、社会救济等公共帮助机制，维护与保障农村弱势群体的合法权益。

3.发挥民间组织管理作用，作为政府职能的有益补充

在乡村社会，由家族血缘、同乡、同学、同行等社会关系组成的各类社会交往圈子或组织团体，对社会成员的行为具有教育、规范、监督等功能，这些功能比基层政府更具有效率。政府应该积极引导这些组织的发展，发挥民间组织管理作用，将其作为政府职能的有益补充，借助这些组织维持一定范围内良好的社会秩序。

（二）土地储备法律制度重构与管理方式变革

土地储备法律制度涉及的利益主体复杂多元，对社会经济的影响深远。毋庸置疑，我国土地储备法律制度是一种制度创新。从实施的效果来看，制度的建立有效杜绝了土地隐形市场和灰色交易，已经成为政府调控宏观经济、实施土地利用总体规划和城乡规划、促进城市土地优化配置、保证国有土地资产保值增值的重要举措。但是我们也应看到现行土地储备法律制度严重偏离了满足“公共利益”需要的目的，与《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《城市房屋拆迁管理条例》等存在矛盾与冲突。在土地储备过程中，政府角色定位有待清晰，法律支撑体系有待完善，土地储备机构地位、职责有待明确，土地收购补偿标准有待改进等问题的存在，一方面导致了社会对制度的合理性与合法性的质疑，另一方面在一定程度上影响了该制度调控经济目标的实现。因此，政府需要在制度的运行过程中不断地对其进行修正。

（三）城乡教育体系重构与管理方式变革

城乡教育一体化有利于克服城乡教育二元结构的弊端，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡全体居民，缩小城乡教育差距。教育公平不是构建城乡一体化教育体系的全部目标，与教育公平至少同等重要的另一个目标是教育效能，即城乡教育对城乡社会发展和人的发展的贡献率。破解城乡教育二元结构、推进和实现城乡教育一体化必须从制度问题入手，改革城乡二元的教育管理制度、教育投入制度、人事制度以及教育质量保障制度，建立严格的教育行政问责制度。

（四）农村金融体系重构与管理方式变革

金融是现代经济的核心，金融问题是统筹城乡发展和推进社会主义新农村建设的重要内容。如何顺应城乡一体化的趋势，建设适应城乡一体化要求的农村金融体系，是我国金融业当前和今后一段时期必须面对的现实课题。

第一，重构我国农村金融服务体系。对我国现有银行体系进行改革时，政府要明确各金融机构的职能定位；要放开农村金融市场准入限制，鼓励、引导、规范民间金融机构的发展；要合理引导各种民间借贷行为，充分发挥民间融资信息对称、定价灵活和市场约束严格等优势。

第二，构建协调完善的金融监管体制。目前，我国银行、证券、保险分业经营、分业监管取得了明显成效，但对典当行、担保公司、小额贷款公司和农村资金互助社等机构的监管，分散在商务部、发改委、地方金融办和地方农委等多个部门。由于对这些机构的监管不力，直接导致了金融秩序的混乱。为适应城乡一体化和金融混业经营趋势的要求，我们建议国务院应尽快理顺各个部门的监管职能，同时建立完善的监管协调机制，协调银监会、证监会、保监会、财政部等相关农村金融监管部门之间的关系，通过构建金融监管信息系统网络共享平台，加强各监管机构间的沟通交流和监管信息共享。

第三，完善相关的政策制度配套。首先要完善相关法规配套，加快制定《农村政策性金融法》、《社区金融服务法》、《互助合作金融管理条例》、《民间借贷法》、《农业保险法》，修订完善《担保法》，将农村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等列入抵押范围。其次要建立全社会征信体系，实行差别化的监管政策，出台相关财政扶持政策。

（五）户籍制度重构与管理方式变革

当前，我国正处在黄金发展期，同时也是一个社会矛盾凸显期、刑事犯罪高发期，而且人流、物流、信息流、思想流很大，稍有不慎，就会引起各类事件，影响社会稳定。因此，现在社会仍然迫切需要加强对人这一根本要素的管理和服务。但是，我们必须改变过去那种把人控制在当地的户籍管理制度，推行具有流动性、灵活性的户籍管理制度，使公民获得统一的身份，充分体现公民拥有居住和迁移的自由权利，以适应社会发展和人们生产生活的需要，保障人民群众的公平竞争。这其中的一个重要环节，就是要打破城乡封锁，实行户口一元制，推行城乡户籍管理一体化进程。

推行城乡户籍管理一体化就要制定统一、具体、操作性强的规范性文件，对各类户口迁移、登记，项目变更的办理进行规范，明确办理的具体条件和手续，以保证户口管理的统一性、严密性，使户籍管理工作有法可依，也便于基层公安机关的操作。政府要宣布实行统一的户籍制度，实行城乡户口登记管理一体化，逐步取消有差别的各种户籍模式，取消“农业人口”与“非农业人口”的城乡二元户籍制度，以具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源为基本落户条件，同时在过渡时期可实行暂住户口与常驻户口，并制定相应的标准，实现县城和市区有合法固定住所、稳定的职业和生活来源的外来人口，均可登记户口。同时，政府应继续调整城市户口迁移政策，放宽对户口的迁移限制。

（郭普松）