第三节 中国特色社会主义基层协商民主理论

中国基层协商民主的一大特色就是实践先行，从20世纪90年代初算起，中国基层协商民主的实践已“摸着石头过河”度过了20多个春秋，但基层协商民主作为一个相对明确的研究概念和执政理念，却是始于2012年召开的党的十八大。党的十八大召开以后，随着我国社会主义协商民主的发展，各种类型的协商民主实践全面展开，尤其是基层协商民主，在全国涌现出了多种实践探索形式。当然，推进基层协商民主健康发展，需要在总结实践经验的基础上，把握基层协商民主的内涵、特点、兴起原因及价值功能等基本理论问题，才能使基层协商民主落到实处、走得更远。

一、基层协商民主的内涵

了解基层协商民主的内涵，首先要了解基层协商民主在社会主义协商民主体系中的定位。早在1987年，党的十三大报告曾提出“建立社会协商对话制度”，社会协商“应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开”。这里虽然没有明确提出“基层协商”的概念，但可以看出，基层协商已被列为社会协商对话制度中社会协商的一个层级。党的十三大报告进一步指出，基层协商民主是各级党委和政府构成的“领导机关”和“基层群众”以及基层群众之间的对话协商，这里所说的基层协商明显地局限在“政治协商”的运行范畴内。2012年党的十八大报告明确提出“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的新要求，2013年党的十八届三中全会进一步提出“在全社会开展广泛协商”，这都说明协商民主超出了原有的政治协商的运行范畴，开始在全社会范围内开展广泛的协商。从此以后，在全国各地涌现出了许多基层协商民主的实践探索形式，如民主恳谈会、社区议事会、公民评议会等。这些基层协商民主的协商议题内容丰富，大多是基层社会治理方面的内容。由此可以看出，将基层协商民主纳入社会协商范畴，更能扩大民主的范围，促进公民积极有序地参与政治。当然从学理上来分析，在二元结构政治协商-社会协商构成的中国协商民主体系中，基层协商属于社会协商范畴，这也符合政治学上国家-社会的逻辑分析框架，因为“基层”在本质上属于社会范畴。政治学领域内的“社会”是以自主、自治、参与为主要特征的公权力之外的私人领域，而基层协商就是在具有自治性的基层组织如农村、城市社区、企事业单位内进行的。

通过了解基层协商在社会主义协商民主体系内的定位，我们认为基层协商民主就是各级党委、政府在社会治理过程中，当涉及城市社区、乡镇、行政村等基层民众切身利益的重大问题与实际问题时，在决策之前和决策之中，与基层民众进行的民主协商以及基层民众之间的相互协商。

二、基层协商民主的特点

（一）直接参与性

基层民众直接参与协商是基层协商民主的一大特点。“基层”落实到行政区划上为“县（不含）以下”，县级以上的协商民主都是各党派代表或社会团体代表参与的协商，不可能让每一个党派成员或团体成员都来参与协商。但基层协商民主的协商议题涉及的都是与基层民众切身利益相关的重大问题，所以凡是涉及自身利益的基层民众、相关单位成员都能够直接参与协商。通过直接协商，一方面可以反映参与者的诉求，另一方面更能够增强相关事项决策的科学性、合理性与合法性。

（二）形式多样性

基层协商民主在实践中探索出了多种实现形式，有一些收到了良好的协商效果，受到了民众的欢迎，已经上升到制度层面并固定下来了。归纳起来，基层协商民主的基本形式有村（居）民议事会、各类听证会、各类公示制度、各类民意调研专家咨询、恳谈会、协商会议、工资集体协商制度形式等。多种多样的实践探索形式促进了基层协商民主的发展，加快了基层协商民主前进的步伐。

（三）内容广泛性

基层协商民主属于社会协商范畴，加之具有直接参与和形式多样的特点，这也就意味着基层协商民主的内容具有广泛性和具体性特征。基层协商内容大多是涉及基层群众切身利益的民生问题，具有“微”“细”“杂”的特点，如居住小区的环境卫生问题、社区环境治理问题、外来人员管理问题，以及村里修建道路征地款问题，等等。虽然议题内容具体、细微，不像人大协商、政协协商是对宏观问题的把握，这也正体现了基层民众通过直接参与协商实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治形式。

三、基层协商民主的价值

（一）提升我国基层治理的有效性

基层是各类社会活动的主要场所，基层社会治理状况的好坏直接关系到人民群众的切身利益，影响着社会政治的稳定和健康有序发展。过去相当长的时期内，我国基层社会治理实行命令—服从的权威型治理，基层党委政府发号施令，群众被动接受权力的支配。这种治理模式在利益多元、阶层分化的时代会积聚大量社会矛盾，遭遇社会治理危机。而基层协商民主通过建立平等开放的参与协商议事的平台，打破权力单向运行模式，实现了权力的上下互动。这种基层治理模式的转变，一方面，提升了基层民众参与政治的积极性；另一方面，基层协商民主通过建构程序合理和环节完整的协商对话机制，有效地解决了基层社会频发的矛盾纠纷，实现了基层社会的政治稳定和民主发展。

（二）促进我国基层群众自治制度落实

基层群众自治制度是我国的一线基本政治制度，目前在我国已经建立了以农村村民委员会、城市社区居民委员会和企事业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民群众在基层群众自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治。基层群众自治制度是基层民众依法直接行使民主权利的重要形式，但如果直接行使民主权利，单靠一人一票的选举民主，难免会出现习近平总书记所说的“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”问题，民主的效果就会大打折扣。而基层协商民主就是要求基层各级党委和政府相关部门在基层群众行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的各个环节，与基层民众展开广泛协商，保证基层民众的知情权和参与权，从而促进基层民众自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的自治制度的落实。

（三）提升基层民众的民主素养

公民社会的发育成熟是协商民主有效运行的前提和基础，而协商民主的发展反过来又促进了公民社会的发育成熟。随着基层协商民主在实践中的创新发展，基层民众通过程序性的、技术性的民主操练，锻炼了民主技能，养成了民主习惯，形成了民主意识。尤其是基层社会民众在协商民主实践中，民主意识被唤醒，自由、民主、法治、人权、公平、正义、和谐等理念深入人心；民主习惯不断养成，能够积极主动地而不是被动地进行政治参与，能够理智地而不是感性地分析问题，能够包容不同观点而不是固执己见等；民主技能得到锻炼，即在民主协商过程中能够根据程序和制度规定有效平衡自身权益和公共利益。

（四）增强我国基层政权的合法性和合理性

基层民众在自治权限范围内能够自主决定私人的以及公共的事务，是基层民主的本质所在，也是现代民主制度的具体体现。基层选举民主解决了基层权力的合法性问题，但这种具有合法性的基层权力在运作过程中却未必能得到民众的支持和信任，尤其是某些基层官员素质低下、为人民服务的意识淡薄，更加引起了民众对基层政权组织的对抗心理。而基层协商民主则能有效增强基层政权的合理性，因为基层协商民主就是基层各级党委、政府和相关部门在做出决策之前和决策之中，通过与基层民众直接对话、讨论和沟通等形式开展协商，避免了权力的垄断，保证了基层权力的行使能体现最大多数群众的利益和愿望，并能有效照顾少数人的权益，提升了决策的科学性和民主性，从而提高了民众对基层政权合法性和合理性的认可程度。

总之，新时代中国基层协商民主与整个国家和社会中的协商民主一样，具有共同的中国特色，具有整个国家政治的合法性基础，也具有历史传统的政治文化延续。其多样化的实践形式，必然会在认可整个国家政治空间的前提下，获得更大的发展空间，同时，也为国家层面的协商政治提供了丰富的程序、方法、技术与经验。目前中国基层社会一个根本的特征，就是政党、政府力量和社会自治组织、社会组织紧密地结合在一起，甚至许多基层自治组织和社会组织都是由政府培育和支持的，所以有时协商民主又被简单地理解为“各方合作和协商”，对基层协商民主的许多议题、领域的区分，实属不易。