第二节 中国特色社会主义协商民主的类型

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，是我国全面深化改革的总目标。要实现这一总目标，必须加快推进政治体制改革，尤其是大力推进协商民主广泛多层制度化发展。事实上，中国共产党在长期的革命、建设和改革的实践中，已经积累了相当丰富的协商民主经验，协商民主已经广泛地渗透到我国政治、经济、社会、文化、生态等多个领域。也就是说，新时代下中国特色社会主义协商民主就协商领域和范围而言远不限于政治领域，尤其是对于普通老百姓而言，他们涉及更多的恰好不是政治议题，而是经济议题、文化议题或日常生活议题。同样，就协商主体而言，当前中国的协商民主也有多种类型和形式，包括但不限于党际、党群、政社和官民等协商形式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。习近平在《庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中提出要“深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商”。2015年，中共中央发布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出协商民主的七种类型：政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商。认真研究每一类型的协商民主，认清其内涵、形式、程序等，有助于指导协商民主在实践中的健康可持续发展。

一、政党协商

政党协商因其政党性、权威性、高层次性等特点，在中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，将政党协商置于七种协商渠道之首。

所谓政党协商，就是指“中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式”。

（1）政党协商的主体。政党协商是执政党和参政党之间的直接协商，具体来说就是中国共产党与各民主党派、无党派人士、工商联之间的民主协商。各民主党派就是除了中国共产党之外的八个民主党派，即中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。无党派人士是指没有参加任何党派、对社会有积极贡献和一定影响的人士，其主体是知识分子。虽然无党派人士没有党派组织，但具有党派性质。周恩来同志曾指出：“无党派民主人士，是在中国革命的具体历史条件下发展形成的。他们在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的。”无党派民主人士从它产生之时起，就在中国的政治舞台上发挥着重要作用，是一支重要的政治力量。工商联是中华人民共和国工商业界组织的人民团体，是爱国统一战线的一个组成部分，具有统战性、民间性和经济性的特点。政党协商的参与主体是双方的高层领导人。

（2）政党协商的议题。政党协商的议题是党和国家重大方针和重要事务。具体来讲，主要包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人人选建议；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；统一战线和多党合作的重大问题；其他需要协商的重要问题。党的十八大召开以来，中共中央就经济社会发展的建议、政府工作报告、半年度经济工作、中央全会文件、中央经济工作会议文件等内容，多次与民主党派中央和无党派人士代表座谈协商。政党协商的议题具有全局性、战略性、前瞻性特点，协商的结果对于党和政府的科学决策发挥着重要的作用。

（3）政党协商的形式。政党协商的形式主要有三种：会议协商、约谈协商、书面协商。

①会议协商，通常是由中共中央领导人邀请各民主党派、无党派人士、工商联的主要代表召开的民主协商会议。根据会议内容，一般分为专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会、其他协商座谈会。

②约谈协商，可以是由中共中央主要领导人不定期邀请民主党派、无党派、工商联的主要负责人，就共同关心的问题举行高层次、小范围的自由交谈，沟通情况、征求意见。也可以是民主党派的主要负责人约请中共中央主要领导人个别交谈，就关系国计民生的重大问题反映情况，沟通交流。

③书面协商，包括民主党派中央以书面形式反馈对中共中央重要文件、重要事项征求的意见建议，或者民主党派中央经调研考察后，以调研报告、建议等形式直接向中共中央提出政策性建议。

④政党协商的程序。首先，中共中央在广泛听取民主党派中央意见基础上，研究提出全年的协商计划。其次，根据协商计划，提前将协商议题告知各民主党派、无党派人士，并提供相应文件稿。接着，各民主党派中央、无党派人士负责同志召集相关人员集体研读文件、解读说明、调查研究，提出意见和建议。再次，进行政党协商，在协商过程中充分发扬民主，交流意见，求同存异。最后，中共中央对各民主党派、无党派人士的意见认真研究，并及时反馈对重要意见或建议的采纳情况。

中国共产党和各民主党派、无党派人士之间的这种高层政党协商，有其制度渊源。中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度是我国的政党制度，这一政党制度是在中国长期革命、建设和改革实践中形成并不断发展完善起来的，是适合中国国情的一项基本政治制度，也是我国民主政治制度的重要组成部分。这一政党制度既不同于西方国家的两党制或多党制，也不同于有些国家实行的一党制。它的特点是一党执政，多党合作。“一党”即中国共产党，是执政党，其执政地位是历史和人民选择的；“多党”即八个民主党派，是参政党，而不是在野党或反对党。中国共产党和各民主党派是合作的关系，是“唱大合唱”，“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”是多党合作方针。中国共产党和各民主党派合作内容丰富，其中政治协商是一项重要内容。实践也证明，中国共产党和各民主党派、无党派人士的高层政党协商，有利于促进科学民主决策，是中国共产党提高执政能力的重要途径。

二、人大协商

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，不仅体现了我国“一切权力属于人民”的社会主义民主实质，更是人民当家做主的重要途径和最高实现形式。人民代表大会实行的是选举民主，由选民通过直接或间接的形式选举出人民代表，人民代表再代表人民选举出国家、政府、军队、法院和检察院的领导人；人民代表选举的领导人必须接受人民的监督，并受人民代表大会的监督。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常务委员会在决定重大问题、做出重要事项决议时，实行票决制，表决结果根据得票情况决定。但是，随着我国经济社会发展以及票决制重民主结果而忽视民主过程的现状，这就需要发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，而这也就决定了人大工作中要进一步发展包括协商民主在内的民主，健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道。事实上，我国的人民代表大会制度在立法、监督、重大事项决定等多方面已经在实践协商民主的做法了。

人大协商，就是在党的领导下，由人大代表或人大常委会依照宪法和法律赋予的职权，在立法、监督、重大事项决定、人事任免、人大代表选举等方面同相关人士进行的充分协商，体现了人民是国家的主人。

（1）人大协商的主体。人大协商也是多领域多层面的协商，协商主体具有广泛性、多层性与代表性，但法律地位是平等的。人大协商主体主要是人大常委会、人大代表与其他领域相关主体的协商，主要有团体和个体两类主体。团队主体主要包括：人大常委会，人大协商民主实践活动的主导者；党政机关，人大协商议题大多与公共权力有关或在公共权力领域进行，因此，党政机关是人大协商的主体之一，主要包括各级党委、“一府两院”、与常委会对口的专门部门；社团组织，主要包括民间商会、行业协会、专业合作社等；社会机构，如大专院校、科研院所、法律服务机构、文化艺术团体等；个人团体主要包括人大代表和公民个人。

（2）人大协商的内容。①立法协商是人大协商民主最重要的内容。全国人大拥有立法权，在立法之前与全体公民充分协商，广泛听取民意，汇聚民智。近几年人大在实践中探索出开门立法、听证立法、网络搜集民意等形式来促进立法协商。②人大代表选举协商。人大代表虽然最终通过选举产生，但选举之前，各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人，一般都要广泛征求人民群众的意见，反复协商来决定。③还包括监督工作中的协商民主，重大事项决定中的协商民主，人事任免中的协商民主，人大代表议案、建议办理过程中的协商民主，人大自身机制运行中的协商民主，等等。

（3）人大协商的形式。人大协商形式多样，根据协商主体和协商内容不同，采用不同的协商民主形式。主要有专题协商会议，专事专议，协商者互相沟通、交流、协商，议政。听证会，主要包括立法听证会和监督工作中的听证会。此外还有咨询会、民主恳谈会、网议互动、公民旁听、人大代表列席会议、民意测验，等等。

人大协商是在协商民主基础上的选举民主。协商民主与选举民主相互结合、相互补充，充分显示了中国特色民主政治的优越性。

三、政府协商

政府协商是政府与各级社会组织、社会团体以及与社会公众选出的代表之间的协商对话，是对关系人们日常生活的水、电、气等基本公共产品的供给、管理方式的协商。

（1）政府协商的主体。政府协商的主体包括各级人民政府及其所属部门、社会公众和各级社会组织，包括各民主党派和无党派人士。政府协商的实施主体是中央政府和地方各级政府及其组成部门。实施主体可就涉及社会公众利益的某些具体事宜，组织协商活动，并广泛征求社会公众意见。参与主体是社会公众、民主党派和无党派人士。参与主体可就实施主体组织的具体协商活动，搜集资料、广泛交流、献计献策。

（2）政府协商的形式。政府协商的具体形式可以分为以下六种类型：

①立法协商。这主要是指政府在进行行政立法以及制定部门规章制度、制定地方性法规等方面，需要听取社会公众的意见。征求意见的方式可以采用书面、座谈会、论证会、听证会等多种形式。采用这种方式的依据是《规章制定程序条例》中第十五条的规定：“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。”

②听证协商。我国相关法律规定的政府听证协商主要包括：价格听证、行政许可听证、行政复议听证、行政处罚听证等类型。通过实施听证协商能够建立和培养起政府与公民之间的良好关系，并且能有效地限制政府公权力被滥用。

③决策咨询协商。决策咨询协商主要包括咨询协商、论证协商等方式。其中咨询协商主要是由各级政府与各民主党派负责人和无党派人士召开座谈会，会议主要讨论政府将准备提交到人大进行审议的《政府工作报告》或者某些重大政策措施。论证协商是指政府就某些专业问题，组织或委托行业专家召开论证会，为政府决策提供参考和咨询建议。

④建议、提案协商。建议、提案协商是政府工作的一项内容，针对人大代表提出的议案和政协委员的建议，各级政府和政府相关执行部门，会与相关的提出人进行协商、面商。

⑤公开协商。为了建立政府与社会公众的联系，提高社会公众对政府施政的参与度，政府建立了各种信息沟通渠道。主要包括政府信息网站、政府官方媒体信箱、市长公开电话等各种渠道。

⑥公示协商。公示协商包括规划方案公示、政府采购中标公示、各种项目环评公示、人事录用公示、领导干部任前公示等。通过实施政府协商，可以提高政府及相关部门的治理水平，有效推进政府进行科学民主决策和依法决策，增强政府决策的透明度，同时提高了公众的参与度，有效地解决了人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。通过与社会公众、民主党派、无党派人士在事前、事中、事后的全方位沟通，协调国家与社会、政府与群众的各种关系，从而促进了社会的和谐与稳定。政府协商是架在政府与社会公众之间的一座沟通的桥梁。

四、政协协商

政协协商是中国共产党与各民主党派、无党派人士、各界代表人士的协商，协商的范围包括：国家、地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题。人民政协的民主协商制度，是中国社会主义协商民主的重要渠道和重要组成部分。

从协商主体上看，政协协商的主体比政党协商的主体更为广泛，它不仅包含了政党协商的主体，还包括同各界代表人士的民主协商。而政党协商主要是中国共产党同各民主党派、工商联和无党派人士之间的协商。因为人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，由34个界别组成，包括：中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、无党派人士、中国共产主义青年团、中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会、中国科学技术协会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国归国华侨联合会、文化艺术界、科学技术界、社会科学界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界、少数民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳门人士、特别邀请人士。政协协商的主体主要是根据界别来确定的。

从协商内容上看，政协协商主要涉及国家和地方的大政方针、国家社会经济生活的重要问题以及爱国统一战线内部事务等。协商的内容具有宏观性、严肃性和策略性特点。

从协商的形式上看，主要包括政协全体会议（包括政协届会和次会）、政协常务委员会会议、政协主席会议、政协常务委员专题协商会、政协党组座谈会、秘书长会议、政协各专门委员会会议以及根据需要召开的内部协商会。在以上人民政协政治协商的主要形式中，政协最高层次的协商形式是政协全体会议（包括政协届会和次会）。政协全体会议闭会期间，政协常务委员会会议是主要的协商形式。而政协常务委员会会议闭会期间，政协主席会议是重要的协商形式。除了会议协商形式外，政协协商还开创了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理等协商方式，同时为了适应互联网时代的发展，网络议政、远程协商等新形式不断涌现。

从协商程序上看，中国共产党各级党委根据年度工作重点，或政协党组提出的建议，或由人大常委会、各级政府、各个民主党派、人民团体提出的提议，研究并确定政协协商的议题；政协党组按照政协章程和有关规定安排协商活动；党委和政府及有关部门负责人就相关问题通报情况、听取意见；政协及时整理并报送参加会议的各党派团体和各族各界人士提出的意见或建议；党委和政府及有关部门对政协报送的意见或建议要认真研究处理，并及时反馈处理情况。

由于人民政协是我国爱国统一战线组织，具有组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性，同时政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的重要职能，因此中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，政协协商是我国协商民主的重要渠道。

五、人民团体协商

人民团体即“民间的群众性组织”。我国的人民团体包括两类群团组织，一类是指中国人民政治协商会议（全国政协）的社会团体组织，包括工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联八个社会团体；一类是指经国务院批准免于登记的社会团体，包括中国文联、中国作协所属的十个文艺家协会，以及新闻工作者协会、对外友协、外交学会、贸促会、残联、宋庆龄基金会、中国红十字会、思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔同学会、中华职教社等。人民团体覆盖城乡最广大人民群众，是工人阶级、青年、妇女等群体的主力军，在联系广大人民群众投身中国特色社会主义建设，在实现中华民族伟大复兴的中国梦的征程中发挥着联系和桥梁作用。

人民团体协商民主是介于政协协商和基层协商的中间层次。人民政协协商领域一般集中于国家政治生活层面，偏重于政治协商；基层协商集中于基层社会自治领域，如乡村基层自治、城市社区自治等。而人民团体协商集中于政府治理领域，属于社会协商的性质，重在加强政府和人民团体就社会治理直接对话和协商。通过这一介于中间层次的社会协商，能够使政府和群众沟通准确、及时、畅通，从而提高决策的民主性和科学性。

人民团体具有天然的协商民主优势。团体成员本身是人民群众的一分子，与群众联系广泛、贴近群众、直接服务于群众，对于群众的心声、诉求、利益等方面可以“第一时间”知晓，从而在公民权利保障、社会矛盾化解、社会公平促进以及社会稳定维护方面起到与政府互动的桥梁和纽带作用。

人民团体在社会治理中的协商民主作用主要表现在：收集民意、纾缓民情。即人民团体凭借天然的直接联系群众的优势，可以了解和搜集社会不同阶层、不同群体的愿望和诉求，能及时、准确、真实地反映各阶层、各群体群众的意见，尤其是本团体群众利益，进而及时解决民困，化解矛盾。人民团体协商具有上情下达、下情上传的渠道畅通优势。对于不同阶层、不同团体群众的各种诉求，人民团体发挥着协调关系、化解矛盾的作用。对于人民群众的正当、合理的诉求能够及时准确上传协商处理，同时引导人民群众正确认识和处理各种利益关系，促进社会和谐、维护社会公平稳定。建言献策，促进科学决策。不同团体中的精英分子、专家，在促进科学决策中可以提供高层次、专业性的研究、咨询、论证。

人民团体协商是协商民主的重要实践途径，有助于引导群众广泛有序地参与政治，同时在群众政治参与积极性的培养、政治参与主动性的提高、政治参与规范性的增强、政治参与实效性的提升等诸多方面发挥举足轻重的作用。

六、基层协商

基层协商属于社会协商制度范畴中的一个社会层级协商，主要是指在城乡社区、行政村以及企事业单位的协商，它包括各级党委、政府与社会基层民众以及基层民众之间的相互协商。协商议题涉及基层群众切身利益的重大问题与实际问题，如：基层民众反映强烈、迫切要求解决的实际困难和矛盾纠纷等需要协商的事项；城乡经济社会发展中涉及群众切身利益的公共事务、公益事业项目；党和政府的方针政策、重点工作部署在城乡社区的落实；法律法规和政策明确要求需经群众讨论的事项等。

基层协商民主的实践案例较多，归纳起来，主要有以下七种形式：

（1）村（居）民议事会。基层民众以户数为单位选出一定数量的常住居民代表组成村民（居民）议事会，就涉及本社区或本行政村群众的切身利益的重大问题或社会公共事务，进行对话、协商，以求增进共识。

（2）听证会。涉及与基层民众切身利益相关的重大问题，由相关政府部门召集民众征询民意。主要包括价格听证、项目听证、事项听证等。

（3）公示制度。党委、政府等相关领导部门，就涉及社会公共事务的初步决定，通过公示的形式告知民众，听取民意。如项目公示、领导干部任免公示等。

（4）民意调研专家咨询。就某一项涉及基层民众利益的公共事务或专项事务，由专门的民意机构和专家，通过问卷、调研和访谈等形式，收集民众意见，了解民众对该问题的认知程度。

（5）恳谈会。基层党委、政府或相关部门就社会公共事务或专项事务，与涉及或关心该事务的基层民众直接面对面地对话协商，以达成共识并利于实施。

（6）社会协商会议。就是在各级党委统一分层领导下，按照既定的社会协商制度，并在专门的社会协商会议机构指导下，党委、政府或相关部门，与村民协商会议成员，分级按时按规进行对话协商，从而对已实施的社会公共事务进行监督的协商模式。

（7）工资集体协商制度。这主要是指企业单位的职工代表在工会指导下就职工工资与资方进行的协商。

七、社会组织协商

社会组织是具有非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性或互益性等基本特征的组织。社会组织的非政府性即它不是政府官方组织；非营利性即它不是以追求利润为目的的企业组织；社会组织的社会性特点决定了其资源来源于社会，为社会中特定的或不特定的人群提供各种各样的服务和发挥人道主义作用。社会组织涵盖范围广泛，涉及教育、科技、医药、卫生、文化、艺术、扶贫、环保、弱势群体保护等许多方面，一般包括以下三个部分：①社会团体，如协会、商会、学会、研究会、促进会、联合会等。②基金会，如公募基金会、非公募基金会。③民办非企业单位，如民办学校、民办医院、民办福利机构、社工机构、社区组织等。在阶层分化、利益调整、思想多元、矛盾凸显和诉求增强的社会里，社会组织是在政府和社会主体之间起到沟通信息、化解利益冲突、协调各方行为的中介作用的组织。

社会组织协商民主，就是指社会组织与政府、企业、社会组织之间以及社会组织内部进行的协商，协商议题围绕经济社会发展的重大问题以及人民群众关心的直接现实利益问题，协商在坚持平等、理性、包容、公开等原则基础上经过理性协商、充分讨论达成一定共识。

社会组织协商的类型主要包括四种，即社会组织代表与政府相关机构之间的协商、社会组织与相关企业之间的协商、社会组织之间的协商以及社会组织内部的协商。协商活动可以由社会组织主动发起和组织，也可以由其他主体发起和组织，社会组织积极参与。社会组织协商贯穿协商民主体系的各个层次，会以特定的方式介入人大、政府、政协、基层等各种协商渠道中，有力地推动了国家治理体系和治理能力的现代化建设。

社会组织协商民主比其他协商民主更具有优势。在公共议题挖掘方面，由于扎根社会，社会组织往往比处于权力中心的政府部门对社会出现的各种新的议题更具有敏感性，能敏锐地提出具有前瞻性的议题。如物种灭绝的生态危险、和平利用核能等议题都是由倡议型社会组织提出的。在社会治理创新上，社会组织往往能突破常规，提出与政府惯常思路不同的理念和方案。由于社会组织具有广泛的代表性，且集中于基层社会治理领域，因此能够在一定程度上推动社会弱势群体的声音进入相关议题的讨论，从而促进决策的科学化民主化。社会组织的非政府性和非营利性特征，决定了在组织协商活动方面，能够更好地调动普通民众参与公共事务的热情，在协商活动中促进民众对参与规则的熟悉、参与习惯的养成。

社会组织协商的形式也灵活多样，不拘一格。其中，网络协商打破了行业界限、地区界限、党政界限、政社界限、企社界限，在各个层面都可以进行平等的对话协商，是社会组织正在不断探索的一种协商形式。