（二）PPP制度背景

基础设施建设不足是各国经济社会发展面临的一大障碍。尤其对发展中国家而言，基础设施服务质量低下，服务设施缺乏，使得居民生活受限。然而现实情况是，一方面许多国家面临基础设备覆盖率低、质量不合格以及可靠性低等问题，情况亟待改善；另一方面在政府尝试应对上述问题的过程中，却受到财政空间有限、管理能力不足等问题的掣肘，无法有效地提供满足其经济和社会发展的基础设施。在基础设施投资、建设和运营领域，世界各国面临的主要问题有以下几点：

1. 财政投入有限

基础设施投资作为公共投资的一部分，受到各国财政制度的约束，在财政资源紧张的大背景下，基础设施的财政投入被进一步压缩。目前，大部分国家在基础设施建设上的财政资金投入无法满足社会经济增长要求。2010年世界银行关于非洲基础设施的分析研究[4]指出，撒哈拉以南非洲地区国家每年的基础设施投资缺口为480亿美元；2013年亚洲开发银行的基础设施战略报告[5]表示，拉丁美洲每年须增加1000亿美元的基础设施投资以满足当地社会需要。基础设施领域的财政资金投入不足不仅制约了发展中国家的经济发展，发达国家的政府公共部门财政能力与基础设施投资需求之间的差距也愈加明显。[6]麦肯锡的调查报告显示，[7]2013～2030年，全球基础设施投资需求预计达57万亿美元，超过现有所有基础设施总值。

2. 项目规划能力欠缺

政府开展基础设施项目前，若未进行充分的政府部门内以及部门间的规划与协调，对项目缺乏全局性分析，可能导致项目物有所值评价低下，无法达到既定目标，浪费有限的资源。上文麦肯锡报告指出，若在开展项目时采用国际最优做法，可平均节省1/57的投资，即1万亿美元。从各国经验来看，由于缺乏相应的项目规划和分析，政府对基础设施项目的评估报告倾向于错误地分析项目收益、低估项目成本。牛津大学教授、大型项目管理规划专家弗林夫伯格(Flyvbjerg)的研究[8]显示，全球的公共设施项目中通常低估项目成本：就大型运输项目为例，在258项交通设施项目中，实际成本超过计划成本的28%，其中在欧洲和北美地区外的项目中，该数字高达65%；而对25个铁路项目的调查显示，政府对项目的交通流量预估值是实际流量的两倍。而在基础设施项目中普遍存在的权力寻租和贪腐行为更是加剧了这一现象，造成项目的整体成本被低估，政府在中远期承担了更大的风险。

3. 服务低效

受限于政府的能力、缺乏激励政策，政府提供的基础设施建设、运营和维护服务质量较差，服务效率及效益产出低。据上文世界银行的分析研究报告显示，撒哈拉以南非洲地区每年由于政府行政能力和效率低下而导致基础设施成本增加近60亿美元。

正是基于上述问题，传统模式无法满足现有基础设施发展需求，各国政府开始寻求开展基础设施建设的新模式，通过与社会资本建立PPP合作机制，建立风险共担、利益共享的机制，弥补基础设施投资缺口，同时优化项目结构、提高服务质量，实现更大的社会效益。与传统的财政投入为主导的基础设施投资管理机制相比，PPP模式有以下的优势：

首先，在PPP模式下，通常由社会资本主要负责项目的融资，极大减轻了财政负担。对于经济性基础设施，通过收取使用费获得项目收益，以项目盈利支付基础设施支出。且对采用现金收付制计量准则的政府而言，相比传统模式下须在项目启动时支付全部资本成本的做法，PPP模式中的支出产生于在项目全生命周期中的各个阶段，避免政府短期现金预算的限制。[9]

其次，在PPP模式下，经验丰富、水平专业的社会资本及项目债权人会从项目经济性角度出发，对项目进行分析、评估。尤其是项目融资的债权人，为了确保可预期的资本回报，通常需要进行全面的尽职调查，由此得出的项目评估结果往往更具客观性。项目如果不具有盈利性，将无法吸引社会资本和金融机构参与投资，这些不具有经济价值的项目被自动筛选淘汰。同时，社会资本自提项目可为政府提供有效的项目方案，弥补政府项目规划和设计能力不足的短板，为优化政府的管理和监督提供参考。

最后，相比传统模式下由政府建造、运营的项目，PPP模式中由具备专业知识和经验的社会资本负责项目的建造、运营和维护，可缩短项目时间，减少成本。这是因为在合同关系下，社会资本承担建造、运营和维护风险，履行绩效与项目收益直接相关，因而社会资本方在初期的评估更为谨慎保守，也更有自主性。澳大利亚的研究显示，PPP项目中，资金超支、超期的概率比传统项目低(详见表1-1)。

鉴于上述优点，PPP模式为政府建设、运营、管理基础设施提供了新思路，并在短短几十年间就在全球掀起了社会资本投资基础设施的热潮。