第十二条 〔不受案范围〕

人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

（一）国防、外交等国家行为；

（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

条文注释

本条是关于不受理的事项的规定。不属于人民法院受理的行政案件，又称非讼行政案件，是指法律规定不属于人民法院主管、人民法院不予受理的行政案件。

国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。其具有以下四个特征：（1）国家行为涉及的不是一般的国家行政事务，而是国家与国家之间的关系或国家安全等重大问题；（2）国家行为是以国家的名义实施的政治性行为；（3）国家行为是行使国家主权的行为，一般遵从国际法或国际惯例，非常时期一般不受法律限制；（4）国家行为所引起的后果由国家承担。

需要注意的是，并非所有的与国防、外交有关的行为均属国家行为，而国家行为也并不仅限于与国防、外交有关的行为。“国防、外交等国家行为”指的是国家行为本身，并不是指国家在国防、外交领域实施的所有行为。如行政机关征集兵役，组织民兵军事训练，发放外交护照，批准出国考察、访问、旅游等行为通常不作为国家行为。

国家行为主要包括三类行为：（1）国防行为。国防行为主要是指宣战、应战、发布动员令、戒严令、宣布战争状态、调动军队、设立军事禁区等；（2）外交行为。外交行为主要是指与外国建交、断交、签订条约、公约或协定等。（3）其他国家行为。该类行为由法院根据实际情况，视其行为是否以国家名义作出、是否涉及国家主权或者重大国家利益，是否有很强的政治性等来加以确定。

具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。

虽然，有关行政机关工作人员的奖惩及任免决定的内部行政行为不可诉，但并非所有的内部行政行为均不可诉。判断该内部行政行为是否可诉，需要注意两点：一是该内部行政行为相对人须具备公务员身份；二是该内部行政行为所影响的权利义务是否为公务员特有的权利义务，如果该内部行政行为所影响的权利义务是相对人作为普通公民所享有的权利义务，该行政行为就是外部行政行为，相对人就可以向人民法院提起行政诉讼。

“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。

配套规定

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月8日）

第一条 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；

（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（四）不具有强制力的行政指导行为；

（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

第二条 行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。

第三条 行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

第四条 行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。

第五条 行政诉讼法第十二条第（四）项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。

配套解读

除《行政诉讼法》第12条规定的情形外，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款的规定，下列事项也不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（1）公安、国家安全等机关按照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为；（2）调解行为，以及法律规定的仲裁行为；（3）不具有强制力的行政指导行为；（4）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（5）对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。

案例注释

案例5：非具体行政行为不能提起行政诉讼[3]

2003年6月，某房地产开发有限公司（以下简称某公司）一工程竣工后，与勘测单位在露台面积的计算方式上发生争议。勘测单位认为露台面积只算一半，但某公司认为应该全算。7月24日某公司请示市国土资源和房屋管理局予以解释，市国土资源和房屋管理局复函认定：设计图中标注的露台实则为阳台，面积应按一半计算。某公司不服，于9月12日向重庆市人民政府申请复议，请求撤销市国土资源和房屋管理局的认定并要求其重新作出具体行政行为。9月28日，市政府认为其申请不符合行政复议法的有关规定，复函不予受理。10月16日，某公司认为市政府不予受理于法无据，起诉至法院请求市政府受理并作出相应的复议决定。

法院审理后认为，市国土资源和房屋管理局与市政府的复函只是一个解释，而不是具体的行政行为，所针对的对象不特定，可反复适用，不直接进入执行程序。法庭当庭判决益丰房地产开发有限公司败诉。

综上，行政诉讼的受案范围是有限的，原则上讲，只有具体行政行为侵犯到了公民的人身权、财产权时，才具有可诉性，根据《行政诉讼法》第十二条规定，对于国家行为、抽象行政行为、内部行政行为已经行政机关最终裁决的具体行政行为，公民、法人或其他组织部可提起刑侦诉讼。本案中，市国土资源和房屋管理局与市政府的复函只是一个解释，而不是具体的行政行为，不具有可诉性。