二、执行过程中应遵守的原则

应当遵守指定管辖为主，提级管辖为辅的原则。实践证明，适当提高个别行政案件的审级对于保证公正审理案件是必要的，同时也要坚持和体现将矛盾和争议解决在基层的原则和精神。

【典型案例】

谢某某不服某某市公安局作出的治安行政处罚决定，诉至某某市人民法院。该院以该案案情重大，复杂需要指定管辖为由报请某某市中级人民法院指定管辖。该院经审查认为，某某市人民法院报请管辖的理由成立，为了将矛盾化解在基层，依法公正处理好本案，遂作出（2015）岳中行初字第84号裁定，将本案指定某某县人民法院审理。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》

第23条 有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。

人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。

第24条 上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。

下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。

（撰写人：李小梅）

第八条 行政诉讼法第十九条规定的“原告所在地”，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。

对行政机关基于同一事实，既采取限制公民人身自由的行政强制措施，又采取其他行政强制措施或者行政处罚不服的，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管辖。

【解释要点】

本条是对原告所在地的理解。本条第2款的规定最早源于2000年《若干解释》对修改前的行政诉讼法第19条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”所作的解释。2000年《若干解释》对法律规定进行了“适度扩大”，除行政强制措施外，行政相对人对行政机关基于同一事实，既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，可以选择向原告所在地或被告所在地起诉。根据当时参与立法有关部门的解释，这一规定主要针对的是劳动教养的强制措施。2013年全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，自此劳动教养制度依法废止。本次司法解释的制定回归了法律原本的规定，同时根据司法实践，对原告的选择管辖作出适度的扩大。即当事人选择管辖的前提必须是其被采取限制人身自由的行政强制措施，此外，原告还被采取了其他行政强制措施或者行政处罚的，可以选择被告所在地或者原告所在地起诉。

【适用指南】

行政诉讼法第19条规定，对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。该条规定的立法目的是便于原告参加诉讼，充分保护其合法权益。根据这一原则，参照民事诉讼法的有关规定，本条第1款对“原告所在地”进行相应的界定。限制人身自由的行政强制措施涉及公民的人身自由，对公民本人产生的直接影响远大于对其财产实施强制措施的影响。同时，行政行为在诉讼期间一般不停止执行，因此原告在人身自由受到限制的前提下，其起诉和参加诉讼的能力都受到很大的限制。为便于其即使行使诉讼权利，参加诉讼活动，行政诉讼法对此类诉讼的管辖作出了特别的规定，即被告所在地或者原告所在地的人民法院均有管辖权，原告可以择一进行诉讼。

【疑难解答】

本条是中级人民法院对基层人民法院报请管辖应当如何处理的规定，在实践中，有四点需要特别注意：第一，原告的户籍所在地的认定。原告的户籍所在地即其户口簿登记所在地。第二，原告的经常居住地的认定。原告的经常居住地是指公民离开住所地，连续居住满一年以上的地方。公民在其户籍迁出后，迁入另一地区，其经常居住地仍应是其户籍所在地。第三，原告的被限制人身自由地的认定。原告的被限制人身自由地，是指行政机关对公民采取行政处罚、行政强制措施的场所，或行政机关对公民实施限制人身自由的事实行为的场所。第四，本条的执行过程中，还应注意问题。首先，选择管辖的适用应当是公民享有，法人或者其他组织不享有选择管辖权。其次，公民应当被采取了限制人身自由的行政强制措施，且基于同一事实，行政机关又对其采取了其他的行政强制措施或者行政处罚，此时，该公民可以在被告所在地或者原告所在地的人民法院提起诉讼。

【典型案例】

马某某诉辽宁省人民政府、大连市人民政府不予受理行政复议申请一案，马某某的诉讼请求是要求撤销涉案《不予受理决定书》，并要求大连市人民政府行政赔偿。关于要求大连市政府行政赔偿的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第19条“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”规定，马某某及大连市政府的住所地均不在沈阳，故马某某申请大连市人民政府因侵犯人身自由对其行政赔偿的诉讼请求，不属于沈阳市中级人民法院管辖。

（撰写人：李小梅）

第九条 行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。

不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。

【解释要点】

本条是对行政诉讼法第20条规定的“因不动产提起的行政诉讼”的解释。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉解释》）第28条规定：“民事诉讼法第三十三条第一项规定的不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。……不动产已登记的，以不动产记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。”本条规定参照《民诉解释》的上述规定，并根据行政诉讼的特点对“因不动产提起的行政诉讼”进行界定。因行政行为导致不动产物权的变动，包括物权的设立、变更、转让、消灭等。

在实践中，行政诉讼原告一般对何为因不动产提起的行政诉讼有较深的误解，这也导致其对相关案件的管辖法院、起诉期限的计算等问题产生错误的认识。如在司法实践中，房屋被征收人对市县人民政府所作的房屋征收补偿决定提起诉讼时，往往会主张该纠纷属于不动产引起的纠纷，应当由不动产所在地人民法院管辖，在起诉期限上也应当适用20年的最长保护期限。从本条司法解释的规定，我们就可以获知，因不动产提起的行政诉讼，必须是被诉行为产生了不动产物权设立、变更、转让或消灭的法律效果，而非行政诉讼中涉及不动产物权的因素即为不动产引起的纠纷。

【适用指南】

不动产物权的设立、变更、转让和消灭统称为不动产物权的变动。从权利主体方面来看，就是发生不动产物权的取得、变更和丧失。本条第1款是对何为因不动产引起的纠纷所作的规定。根据上述分析，因行政行为导致不动产物权的设立、不动产物权主体的变化、不动产物权内容的变化、不动产物权客体的灭失等后果的，当事人不服提起诉讼，该诉讼属于因不动产提起的行政诉讼，根据行政诉讼法第20条的规定，应当由不动产所在地人民法院管辖。本条第2款是对何为不动产所在地所作的规定。即不动产已经在相关权力机关进行登记的，应以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；如果涉案的不动产尚未登记的，则以不动产实际所在地为不动产所在地。

【疑难解答】

本条在司法适用中需要注意以下五点：第一，关于不动产的语义。不动产是指不能移动或者移动后其性能或者价值会降低或者丧失的财产。一般包括土地、房屋、草原、河流、滩涂等及其附着物。附着物是指自然的或者人工的附着在土地上或者土地之中的物体，如建筑物。第二，对不动产提起诉讼的理解。指因行政行为导致物权设立、变更、转让、消灭等而提起的诉讼。例如物权法第9条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。未经登记的，也存在行政行为的情况，如因人民政府的征收决定、拆除行为等事实行为导致物权的设立、变更、转让和消灭。第三，不动产物权取得的理解。主体取得对客体物的某种物权，是主体与客体物在法律上的结合，其效果是主体依据法律的规定对客体物享有排他性的支配权。不动产物权的取得包括所有权、用益物权、担保物权或者法律规定的其他类型的物权的取得。物权是对世性权利，因此法律必须规定严格的统一规则，使取得的物权具有统一的对世性效力。因此，不动产物权的取得必须是一种适法行为，只有符合法律规定的行为才能产生取得物权的效果。第四，不动产物权变更的理解。广义上包括不动产物权的主体、客体、内容的变更。主体的变更既可表现为主体质的变更如继受取得，也可表现为主体量的变更，如独占变共有或共有变独占等。应当说物权的主体变更与物权的取得或丧失有所不同，物权主体变更的后果主要是物权的相对消灭，而物权的丧失则还包括物权的绝对消灭。不动产物权内容的变更是指物权法律关系所包含的权利、义务内容的变化，包括权利、义务存续时间的变化，客体的范围或价值的变化等。物权客体的变化是指物权之客体物本身的变化，包括量的变化与质的变化。比如，地震导致房屋的部分损毁。而物权客体的质或量上的变化又将直接影响到物权内容的变化，理论上一般统称为物权的变更。第五，不动产物权消灭的理解。不动产物权主体丧失物权权利。物权可因客体物的灭失而绝对消灭；因转让导致相对消灭，即仅相对于转让人而言意味着物权消灭，其结果仍是物的主体的变更，但如果物已灭失将导致绝对消灭。

【典型案例】

在最高人民法院（2017）最高法行申8398号裁定中，法院认定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第20条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”，本案中陈某某等人起诉的是浙江省人民政府批准征地以及对征地批复的复议行为，涉及土地，属于因不动产提起的行政诉讼，而涉案土地在浙江省温州市，故一审法院即杭州市中级人民法院对本案不享有管辖权，陈某某等人向一审法院提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第49条第4项规定的起诉条件。一审法院已依照法律规定释明，告知其应向有管辖权的人民法院提起诉讼，但陈某某等人坚持向一审法院起诉。一审法院裁定对陈某某等人的起诉不予立案，二审法院裁定驳回其的上诉，均符合法律规定。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》

第20条 因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

（撰写人：李小梅）

第十条 人民法院受理案件后，被告提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出。

对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。

人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。

【解释要点】

本条是关于管辖异议及管辖恒定原则的规定。关于管辖权异议，在2000年《若干解释》第10条中有相关规定。本次司法解释的制定过程中，吸收了2000年《若干解释》中的相关规定并作相应修改。一是对管辖权异议的主体进行了修订，将“当事人提出管辖异议”改为“被告提出管辖异议”；二是将管辖异议提出时间进行了修改，从“接到人民法院应诉通知之日起10日内”改为“在收到起诉状副本之日起15日内”提出；三是在管辖权异议提出方式上不再严格要求以书面形式提出。

【适用指南】

被告就原告提起的诉讼提出管辖异议后，人民法院应当对管辖异议请求进行审查。如果异议成立的，应当按照行政诉讼法第22条的规定，裁定将案件移送有管辖权的人民法院管辖。如果认为管辖异议不成立的，裁定驳回当事人的管辖异议申请。申请管辖异议的当事人对驳回管辖异议的裁定不服，可以在法定期限内提出上诉。逾期不提出上诉和二审人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定的，原审人民法院应当继续本案的审理。当事人就原审人民法院有无管辖权问题提出再审的，不影响原审人民法院对案件的继续审理。

管辖恒定原则是指法院对某个行政案件是否享有管辖权，以起诉时为准。起诉时对案件享有管辖权的法院，不因确定管辖的因素在诉讼过程中发生变化而受影响。管辖恒定包括级别管辖和地域管辖恒定。级别管辖恒定是指级别管辖按照起诉时的被告、诉讼标的额等确定后，不因诉讼过程中被告的追加或标的额的增加或减少而变动。地域管辖恒定是指地域管辖按起诉时的标准确定后，不因诉讼过程中据以确定管辖的因素的变动而受影响。具体说来，当事人住所地、经常居住地的变更以及起诉后行政区域的变更均不能引起管辖权的变化。但是如果原告起诉时就违反了行政诉讼法第14条至第18条规定的级别管辖，以及第20条规定的专属管辖的，则不受管辖恒定原则的约束。

【疑难解答】

本条在适用中需要注意以下两点：