- 两汉魏晋南北朝宰相制度研究
- 祝总斌
- 11355字
- 2020-07-09 20:32:07
第二节 三公的职权
一、概说
关于汉代三公亦即宰相的职权，后代最爱引用的是陈平、丙吉的事，这里略加分析。
《史记·陈丞相世家》载孝文帝
《汉书·丙吉传》载其为丞相，
尝出，逢清道群斗者，死伤横道，吉过之不问，掾史独怪之。吉前行，逢人逐牛，牛喘吐舌，吉止驻，使骑吏问逐牛行几里矣。掾史独谓丞相前后失问，或以讥吉。吉曰：“民斗相杀伤，长安令、京兆尹职所当禁备逐捕。岁竟，丞相课其殿最，奏行赏罚而已。宰相不亲小事，非所当于道路问也。方春少阳用事，未可大热，恐牛近行用暑故喘，此时气失节，恐有所伤害也。三公典调和阴阳，职所当忧，是以问之。”掾史乃服，以吉知大体。
从以上两事中可以看出以下问题：
第一，全都强调宰相不管具体事务。不但地方官如长安令、京兆尹的事务，连中央官如九卿的事务也不干预。因为宰相要管更重要的事务。这是一个极重要的指导思想，是长期统治经验的积累，早在先秦已经形成。《吕氏春秋·贵公》：“夫相，大官也。处大官者，不欲小察，不欲小智。故曰：大匠不斲，大庖不豆，大勇不斗，大兵不寇。”管仲以此标准推荐隰朋为“相”，因为“其于国也，有不闻也；其于物也，有不知也；其于人也，有不见也”。对于后三句，陈奇猷“校释”引“范耕研曰”及高诱注说：“闻，问也。言相之于国，但总大纲，于庶政或有所不必问也。”“物，事也。非其职事，不求知之也。”“有不见，谓不以察察为明。”很明显，这反映的是道家思想，是“为无为，则无不治”47思想在宰相制度上的一种具体运用。
为了证明这个问题，还可以举《老子》第二八章的话：“朴散则为器，圣人用之，则为官长，故大制不割。”魏源《老子本义》引“王道曰”解释说：“朴可制为器，而器不可为朴。官长可统群有司，而群有司不可为官长。圣人为母不为子，犹之为朴不为器，为官长不为群有司，正其本而已。其本不离……夫何割之有哉。”按《说文·刀部》“：制，裁也。”《衣部》：“裁，制衣也。”“大制不割”直译便是最高明的裁衣者并不具体剪割之意。当然，这里的“官长”也只是比喻，但就哲学观念说，和《吕氏春秋》的“相”，是一脉相承的。“大匠不斲”云云，便是“大制不割”的发展。《老子》《吕氏春秋》这种思想，到了汉初崇尚黄老学说的气氛中，与强调君道无为同时，转化为“宰相不亲小事”的观念，是非常自然的。如果再考虑到陈平“本好黄帝、老子之术”，48他对宰相职掌的概括，其渊源所自，也就更加清楚。
第二，全都认为宰相应调和阴阳或理阴阳。这里体现了战国以来阴阳家的天人感应思想。这种思想比较系统地载入了《尚书·洪范》和《礼记·月令》（原见《吕氏春秋》十二纪）。它的一个基本观念便是：统治者的行为以及他的政策、措施是否能顺应天时，是否正确，会引起自然界的不同变化，这种变化反过来又影响社会。如果正确，自然界便正常发展，风调雨顺（即陈平所谓“顺四时”），社会上也一切顺利。如果不正确，自然界便会出现不正常现象，如天旱、水灾、地震等，社会上也将动荡不安。由于当时认为这些自然界的正常与不正常现象，直接是由阴阳二气的协调与否决定的，所以体现天人感应思想的政治学说，也就把统治者的政策、措施与是否能调和阴阳二气联系起来。陈平、丙吉的观念，正是如此。所谓调和阴阳，虽披着一层神秘外衣，实质只是要求宰相辅佐天子管好全国大事。陈平“理阴阳，顺四时”下面一段话，概括说，便是指要使社会、统治十分稳定，如果做到这些，自然阴阳理，四时顺。丙吉所谓方春是否大热，引起牛近行而喘，出现“时气失节”，其实便是说，如果这样，便是阴阳失调，四时不顺，是宰相没管好全国大事，社会将会出大乱子。这比起一般局部的斗殴死伤，当然重要得多。
以上两点是紧密配合的。从理论上说，这种思想可以说支配了后来两千年的宰相制度。《唐鉴》卷三，唐太宗对房玄龄、杜如晦说：“公为仆射，当广求贤人，随才授任，此宰相之职也。比闻听受词讼，日不暇给，安能助朕求贤乎！”“因敕尚书细务属左右丞，唯大事应奏者，乃关仆射。”49对此，范祖禹接着评说：“太宗责宰相以求贤，而不使之亲细务，能任相以其职矣。……苟不务此，而治簿书期会百吏之事，岂所谓相乎！”《明史·刘健传》，健明武宗之时为“首辅”，上书指出宿弊极多，而帝好逸游，迁延不革，“此阴阳所以失调，雨旸所以不若也”。《明史·谢迁传》：“与刘健、李东阳同辅政……时人为之语曰：‘李公谋，刘公断，谢公尤侃侃。’天下称贤相（此明代习惯称呼，实际上与历代宰相有些差别，见上章第二节）。……数谏帝（武宗），弗听，因天变求去甚力。”所谓天变，也就是阴阳失调。在他们看来，谏，就是为了调和阴阳；谏而不听，不能完成任务，天变不已，所以要辞官。这些都是陈平、丙吉之思想起作用之证明。
不过，陈平、丙吉只提供了一种指导思想，阐述了宰相的任务，并没有具体涉及宰相的职权，而如果职权不明，“调和阴阳”的任务是无法完成的。
二、议政权
关于宰相的职权，最主要的便是陈忠所说的议政权和监督百官执行之权，其原则第一章已经阐述，这里再具体介绍。
首先考察议政权。
这一阶段的议政权主要有两种方式。第一种是由宰相根据统治需要，主动提出新的政策、措施和用人方案，报请皇帝批准。《史记·晁错列传》：“迁为御史大夫，请诸侯之罪过，削其地，收其枝郡。奏上，上令公卿、列侯、宗室集议，莫敢难……错所更令三十章，诸侯皆喧哗疾晁错。错父闻之……谓错曰：‘上初即位，公为政用事，侵削诸侯，别疏人骨肉……’”可见这次削藩，所有政策法令的变更，全都是宰相的主意。50又《史记·武安侯列传》：田蚡为丞相，“入奏事，坐语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：君除吏已尽未？吾亦欲除吏”。这事清楚反映了君相共同议政之情况，而占主要地位的则是宰相主动奏请。
大体说来，西汉初年，君相议政流行的是这种方式。原因有二：1.西汉初年，实行黄老清静无为政治，在具体统治中主张君道无为，臣道有为。《淮南子·主术训》第一句话便反映了这一指导思想：“人主之术，处无为之事，而行不言之教，清静而不动，一度而不摇，因循而任下，责成而不劳……”这种上清静而下劳苦的思想，战国秦汉之际比较流行。如《吕氏春秋·任数》：“古之王者，其所为少，其所因多。因者，君术也；为者，臣道也。为则扰矣，因则静矣。”这是汉初大事多由宰相奏行的一个理论根据。2.以汉高祖为首的刘氏家族起自民间，文化素养差，缺乏统治天下的经验，当时法家学说受到批判，儒家思想尚未得到尊崇；而黄老思想又比较空泛，无益于具体处理税收、刑政，一个时期内大概继位皇帝之君道教育莫衷一是，作用不大。这是汉初君主之所以主动处理政务不多的一个实际情况。
再举二例来证明。
《史记·曹相国世家》：曹参代萧何为相国，“举事无所变更，一遵萧何约束。……惠帝怪相国不治事，以为‘岂少朕与？’（便命参子曹窋质问参）‘……君为相，日饮，无所请事，何以忧天下乎？’”后来曹参作了解释：“……且高帝与萧何定天下，法令既明，今陛下垂拱，参等守职，遵而勿失，不亦可乎。”“惠帝曰善”。
这本是常被人引用以证明汉初实行无为而治的重要材料，然从政治制度的角度还可看出以下问题：除了惠帝与曹参共同定下的无为而治方针，从程序上说，实际是以宰相奏请，皇帝批准的方式进行的外，首先，充任宰相便应该主动“请事”，这是他的职权，否则便被认为是失职。其次，曹参不请，径自贯彻无为而治方针，开始竟未报告皇帝，宰相权力之大可见。再次，宰相不请，皇帝自己竟也不能主动“治事”，而是动员宰相“请事”，后又听取其不请事的理由。所有这些，恐怕只能用君道无为，臣道有为的思想影响，以及惠帝“仁弱”，51缺乏统治经验来解释。
《后汉书·陈忠传》，忠上书称“汉典旧事，丞相所请，靡有不听”。这基本符合西汉初年情况。其所以“靡有不听”，除了皇帝缺乏统治经验，不得不批准外，恐怕还因为在君道无为，臣道有为思想指导下，君主对宰相“责成而不劳”，即只从总的方面检查他治理天下的效果，好则晋升、赏赐，坏则罢黜、惩罚，至于日常政务之奏请，则“靡有不听”，不多干预。《汉书·翟方进传》载其任宰相，“奏事亡不当意”。但汉成帝因天变竟赐册责以治理天下不善，“奏请一切增赋税城郭堧及园田、过更、算马牛羊，增益盐铁，变更无常。朕既不明，随奏许可，使议者以为不便。……将何以辅朕，帅道群下……”迫使方进自杀。这虽非汉初之事，却是一个平日“靡有不听”，最后“责成”即算总账的典型例子，让我们再次看到西汉黄老思想对宰相制度的影响。附带一说，这也和法家思想不可分。因为在处理君臣关系问题上，法家的一套便出自黄老。《韩非子·扬权》“君操其名，臣效其形”、《韩非子·主道》“明君无为于上，群臣竦惧乎下”，都是证明。西汉法家思想影响还十分巨大，宰相制度上道家、法家糅合在一起，是不奇怪的。
汉成帝以前议政权的另一种方式是由皇帝根据情况，主动提出新的政策、措施和用人方案，征求宰相意见，最后再由皇帝裁断。
《汉书·刑法志》：孝文帝想废除一人犯法，家属连坐的法律，于是“诏丞相、太尉、御史……其议”。这是不直接见面地征求宰相意见的办法。因宰相周勃等集议后上奏反对改革，孝文帝坚持己见，又把他们找来当面讨论，最后周勃等理解了文帝意图，表示“臣等谨奉诏”。此律遂除。又如前引《汉书·田蚡传》：汉武帝与丞相田蚡共同议事，在批准田蚡的用人方案后说：“君除吏尽未？吾亦欲除吏”，则反映在官吏任用上皇帝虽有了人选，还得与宰相商定。《汉书·酷吏义纵传》：“宁成家居，上（武帝）欲以为郡守。御史大夫弘曰：……宁成……其治如狼牧羊，成不可令治民。”武帝改拜宁成关都尉。这是与宰相商量后皇帝改变初意之例。大体说来，从汉武帝起，这种方式逐渐流行。原因有三。
1.汉初制度，“常以列侯为丞相”，52太尉、御史大夫也多由功臣充任53。然到武帝之时，列侯、功臣的第二代、第三代纨袴子弟居多，才干较差。《史记·张丞相附申屠嘉列传》：自嘉死后，“景帝时开封侯陶青、桃侯刘舍为丞相。及今上（武帝）时，柏至侯许昌、平棘侯薛泽、武强侯庄青翟、高陵侯赵周等为丞相，皆以列侯继嗣，娖娖廉谨，为丞相备员而已，无所能发明功名有著于当世者”。所谓“娖娖廉谨”“备员”云云，便是说作为宰相既不能根据新情况、新问题主动提出新的政策、措施或推荐人才，又不能在皇帝主动提出（或根据其他臣属的建议提出）之后，有所匡正。如《汉书·卫绾传》：以列侯为丞相，“朝奏事，如职所奏（师古曰：言守职分而已）。然自初宦以至相，终无可言（师古曰：不能有所兴建及废罢）”。《汉书·万石君附石庆传》：乃列卿子弟，汉武帝时为丞相，“醇谨而已。在位九岁，无能有所匡言。尝欲请治上近臣所忠、九卿咸宣，不能服，反受其过，赎罪”。
另一面汉王朝经过七十年休养生息，经济恢复，国力强大，汉武帝又是一个雄才大略，不甘寂寞的君主，宰相无能，无所作为，“请事”不多，他不像汉惠帝那样束手无策，而是摆脱旧制，主动提出种种政策、措施和官吏人选，将汉初的清静无为方针转变为积极有为、大展宏图的方针，这是这种方式的议政逐渐发展的最主要原因。
2.当然，汉武帝积极有为（包括在宰相制度上引起变化），不仅仅靠雄才大略，还因为从他开始，逐渐采取信任近臣的措施和发展了尚书制度。在这之前，皇帝垂拱深宫，主要倚仗宰相操持政务。各种档案、文书、资料全在丞相府和御史大夫寺。因而皇帝对政务的发言权比较小。而从汉武帝开始，经过摸索，他提拔了一批有才干、多智谋的士人为近臣，“并在左右”，54实际上等于他的参谋集团。这些近臣，昭帝以后便发展为中朝官。同时，又将沿用秦制，设于宫中，原来仅负责通章奏的小官——尚书的权力逐渐扩大，让他们开始掌管一部分原归“二府”掌管的档案、文书、资料。这种制度，昭、宣以后也进一步发展。这样，由于宫中有了参谋集团出谋划策，又有了某些资料，借以了解国家许多情况，皇帝在和宰相议政上的主动权，方有可能变成现实。
3.汉初对太子及诸子封建道德和统治才干的培养，制度并不健全，贾谊、晁错都曾针对这些问题进谏。汉武帝以后，独尊儒术。儒家经书中关于这方面的论述，总结历代的经验颇为丰富（如《大戴礼记》还据贾谊《新书》专立“保傅”篇）。因而太子的教育越来越受重视。55必要时甚至同时设立两个太子太傅进行辅导。56这样，继位君主的统治经验和知识总的来说要超过汉初，这便是在与宰相议政上皇帝逐渐主动的另一个原因。
以上是汉成帝以前宰相议政权的两种基本形式。实际情况当然复杂得多。如昭帝后出现了辅政大臣，插在皇帝和宰相之间，有时对决策影响极大（详后）。又如汉武帝以后，皇帝有时不通过宰相，径直做出决定，颁下诏书，宰相如不同意，要以“封还诏书”或上书谏诤请求皇帝收回成命的形式，行使自己的议政权等。但基本的、大量适用的形式，仍不外乎这两种。
三、监督百官执行权
关于这一权力可分两点介绍。
第一，在皇帝和宰相议政，确定新的政策、措施或人事任命之后，首先要由宰相将诏令发布到全国或有关地区、部门去，要求遵照执行。据现在掌握的史料，其具体次序大多数情况下都是由御史大夫下达丞相或相国，再由丞相或相国颁发下去。
《汉书·高帝纪》：“……布告天下，使明知朕意。御史大夫昌下相国，相国酂侯（萧何）下诸侯王；御史中执法下郡守……”
《史记·三王世家》：“制曰：立皇子闳为齐王……御史大夫汤下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守、57诸侯相，丞书从事下当用者，如律令。”
《居延汉简》：“元康五年二月……御史大夫吉下丞相，承书从事下当用者，如诏书。”58
以上材料存在两个问题。首先，由宰相将诏令颁布下去，是因为这样可以表示宰相的权威，并意味今后将由宰相来检查执行情况。而“如律令”“如诏书”，便是检查标准。对这二者的区别，王国维说：“苟一事为律令所未具，而以诏书定之者，则曰如诏书。……苟为律令所已定，而但以诏书督促之者，则曰如律令。……如者，谓如诏令行事也。”59这种由宰相下达诏令的制度可能战国已存在。所以《管子·君臣上》记载：“是故道德出于君，制令传于相，事业程于官。”据其上下文，大意是：统驭众官的原则和应赐予的恩德，由君主控制；制度和命令由宰相传布；各种政事由官吏办理。所谓“制令传于相”，当然不仅仅是单纯的传布制令，据同文又称“相总要”，百官对相要“匡请所疑”来看，传布制令恐怕也是为了督促宰相掌握制令精神，更有效地监督百官执行。汉代制度大概就是由此发展而成的。
其次，如前所述，御史大夫是副丞相，地位也低，之所以诏令竟由他下达丞相，这和御史大夫的具体职权分不开。原来在西汉，御史大夫一面是丞相的副手，辅佐他总理百政；另一面又拥有一项特殊职权，这就是在他统率下，御史大夫寺要负责掌管文书、档案，包括皇帝的诏书、律令、臣下的奏章等。这种制度秦代已经实行。《汉书·张苍传》：“秦时为御史，主柱下方书。”如淳曰：“方，板也，谓事在板上者也。秦置柱下史，苍为御史，主其事，或曰：主四方文书也。”颜师古根据同传称苍为柱下御史，“明习天下图书计籍”，以为“主四方文书是也”，又解释“柱下，居殿柱之下”。这里有两点意思，一是御史掌管文书，一是御史居殿柱之下，即在宫中办事。汉代御史大夫寺基本沿用了这种制度。
《汉书·东方朔传》：“孔丘为御史大夫”句下应劭曰：“御史大夫职典制度文章。”制度文章也就是律令、制度之意。
《汉书·百官公卿表》：御史大夫的主要属官御史中丞，“在殿中兰台，掌图籍秘书。……受公卿奏事，举劾按章”。东汉因御史中丞升为御史台长官，便由治书侍御史来“受公卿群吏奏事，有违失举劾之”，60正是一脉相承的。
《汉书·陈平传》：汉高祖“顾问御史：‘曲逆户口几何？’对曰：‘始秦时三万余户，间者兵数起，多亡匿，今见五千余户。’于是召御史，更封平为曲逆侯”。其所以要问御史，也是因为文书资料归御史掌管。又《史记·三王世家》：汉武帝时群臣请立皇子闳等为诸侯王，曾由太仆行御史大夫事公孙贺“昧死奏舆地图，请所立国名”。舆地图当然包括各地户口等，证明到武帝时依然实行这种制度。
《初学记·职官下》引《汉旧仪》曰：“御史大夫寺在司马门内，门无扁题，署用梓板，不起郭邑，题曰御史大夫寺。”（《太平御览》卷二二五引略同）《汉书·成帝纪》：“永始四年……未央宫东司马门皆灾。”师古曰：“东面之司马门也。”《三辅黄图》卷二：“司马主武事，故谓宫之外门为司马门。”这表明，上引御史中丞只是进一步派到更邻近皇帝的殿中兰台掌管文书，而整个御史大夫寺原来也设于宫中，仅仅稍靠外而已。
由于御史大夫寺掌管文书、档案，又设于宫中，所以才会形成以下制度：
1.皇帝与宰相议政所决定的政策、措施和人事任命，其诏令在尚书之职发展起来之前，大概由御史起草。这是因为御史既掌管文书、档案，便很难不亲自动手记事。《史记·蔺相如列传》：秦、赵渑池之会，“赵王鼓瑟，秦御史前书曰：某年月日，秦王与赵王会饮，令赵王鼓瑟”。后蔺相如迫使秦王击缶，赵御史记事同。可见自战国已然。全国统一后，诏令增多，则由负责记事且保管诏令的御史草拟诏令，是很自然的。这里有个侧证。魏晋的中书监、令本由东汉末的秘书令发展而成。秘书令“通掌图书秘记之事”，61和过去的御史相近，后来竟主要负责草拟文书，并转为中书监、令，“掌王言”。62又《晋书·杨骏传》：晋武帝本命中书草诏，以汝南王亮和杨骏为辅政大臣，临终，“骏恐失权宠，从中书借诏观之，得便藏匿。中书监华廙恐惧，自往索之，终不肯与”。后来便让中书监、令另外“作遗诏”。此事也证明保管诏令与起草诏令往往不可分。大概基于这些理由，《汉书·高帝纪》十一年王先谦补注引沈钦韩曰：“是时未有尚书，则凡诏令，御史起草，付外施行。”
2.正因为汉初御史起草诏令，御史大夫寺又在宫中，而丞相府却在宫外，所以诏令完成后，才会形成前面叙述的先经御史大夫，再下丞相的制度。先经御史大夫，这是因为他是长官，又在宫中，御史起草后，或直接交皇帝批准，再送御史大夫发出，或先交御史大夫审阅，再由皇帝批准颁下，总之，无论从职权上或地理位置上，都得先经过他。这种制度，还有一证。这就是西汉诏令一开头除一部分是“制诏丞相、御史”外，大量看到的是“制诏御史（大夫）”。63说“制诏丞相、御史”（有太尉时或作“制诏丞相、太尉、御史”），比较容易理解，因为他们是“二府”或“三公”，诏令要由他们监督百官执行；而单说“制诏御史”，就难于仅从监督百官执行上去解释，而只能看成还因为御史大夫具有上述特殊职权，诏令要经他颁下。
此外，诏令经宰相发布出去，采用“制诏丞相、御史”“制诏御史”的形式，除了体现由他们颁下诏令的程序外，恐怕还包含让他们对诏令进行审核的意思。
《汉书·周昌传》：拜御史大夫，汉高祖欲废太子，立赵王如意，“昌庭争之强……盛怒曰：……陛下欲废太子，臣期期不奉诏”。所谓“不奉诏”，当包括拒绝接受诏令，颁发下去之意，实际上等于对诏令起了审核作用。
《汉书·王嘉传》：拜丞相，汉哀帝欲封宠臣董贤，“心惮嘉，乃先使皇后父孔乡侯傅晏，持诏书视（示）丞相、御史，于是嘉与御史大夫贾延上封事（反对）”，此事暂罢。数月后，哀帝找了一个有力的理由，下诏封董贤为侯，王嘉等没有反对。可是当哀帝不久又增封董贤，诏“下丞相、御史。……嘉封还诏书”。头一次并非正式下诏，而是试探丞相、御史的态度，结果两人一致反对；最后一次是正式下诏，这次御史大夫未持异议，而丞相“封还诏书”。这些表明，由宰相颁下诏书制度，确包含经其审核之意在内。如果某一诏令仅由皇帝个人决定，未与丞相、御史大夫讨论，则存在这一制度，多少可促使皇帝对所下诏令慎重考虑，以防被“封还”，这对封建统治是有利的。
以上事实还表明，起草诏书和将诏书颁下丞相等后来转归专门的秘书、咨询机构掌管的一些政务，这时尚由宰相机构之一——御史大夫寺兼管。64
第二，宰相将诏令发布到全国或有关地区、部门之后，还有权监督百官“如律令”“如诏书”，即具体执行。最主要的方式便是沿用战国以来的制度，到年底以律令和诏书为依据，检查有关官吏执行情况，报告皇帝决定黜陟、赏罚。
关于战国制度只举一例。《荀子·王霸》：“相者，论列百官之长，要百事之听，以饰（饬）朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功，以效于君。当则可，不当则废。故君人劳于索之，而休于使之。”需说明的是，荀子这段话的重点在说明君主的责任是千方百计选择一个贤明的相，如果找到了，一切政务便应交他去处理，自己平时不必干预，只需岁终听取汇报便行了。这和前面介绍过的君道无为，臣道有为思想一致，可作一个补充材料，证明儒家也存在这种思想；65但从中确也可以看到“相”对百官的监督关系。所谓“听”，杨倞注“治也”，“要”是“要取”。意即相必须了解百官关于职分内事务的治理情况。这一点《管子·君臣下》也有反映：“相必直立以听，官必中（忠）信以敬。”而当相将功过于年终报告君主时，所谓“当则可，不当则废”，首先当然是指对相全年工作的评价，同时也必然包括对百官的黜陟、赏罚。战国的这种制度，对西汉影响很大。
《汉书·丙吉传》载对京兆尹，“岁竟，丞相课其殿最，奏行赏罚……”
《汉书·宣帝纪》：下诏“其令郡国岁上系囚以掠笞若瘐死者所坐、名、县、爵、里，丞相、御史课殿最以闻”。
《后汉书·百官志一》：太尉、司徒、司空三公分别掌“兵事”“民事”“水土事”，“岁尽，则奏其殿最而行赏罚”。固然，这是东汉制度，但既然此制战国已经产生，到东汉依然未变，再联系上两条材料，则断定西汉同样普遍实行，应没有问题。
《汉书·循吏龚遂传》：汉宣帝时渤海郡“盗贼并起”，帝以遂为太守，遂请求说：“臣闻治乱民犹治乱绳，不可急也，唯缓之，然后可治。臣愿丞相、御史且无拘臣以文法，得一切便宜从事。”又《汉书·酷吏郅都传》：汉景帝拜郅都雁门太守，“得以便宜从事”，也是让丞相、御史无拘以文法之意。《汉书·京房传》：汉元帝以京房为魏郡太守，“房自请愿无属刺史，得除用他郡人，自第吏千石以下，岁竟，乘传奏事。天子许焉”。刺史归朝廷御史中统率，“无属刺史”，也等于请求不受宰相文法所拘；而得除用他郡人等三事，正是原来律令所不允许的。这些表明，在正常情况下，丞相、御史是根据“文法”即律令、诏书来监督百官，奏行赏罚的。
以上是年终检查百官任务执行情况，乃监督的最主要形式。如果出现特殊情况（如官吏犯罪），则不限于年终，也不限于执行任务范围，平时即得处理。这便是监督的另一种形式：
《汉书·酷吏田延年传》：为大司农，僦民牛车三万辆运沙，“车直千钱”，“延年上簿，诈增僦直车二千，凡六千万，盗取其半”。被告发，事“下丞相府。丞相议奏延年主守盗三千万，不道”。
《汉书·杜延年传》：为太仆，霍光子禹谋反，汉宣帝“以延年霍氏旧人，欲退之；而丞相魏相奏延年素贵用事，官职多奸。遣吏考案，但得苑马多死，官奴婢乏衣食”。“延年坐免官……”
《汉书·翟方进传》：拜丞相，“持法刻深”，奏劾少府陈咸、卫尉逢信“邪枉贪污，营私多欲……信、咸幸得备九卿，不思尽忠正身……不宜处位，臣请免以示天下”。“奏可。”
《汉书·赵广汉传》：为京兆尹，非法论杀人，被告发，“事下丞相、御史，案验甚急”。
《汉书·韩延寿传》：为东郡太守，“放散官钱千余万”，被揭发，“（御史大夫）望之与丞相丙吉议。吉以为更大赦，不须考。会御史当问事东郡，望之因令并问之”。
以上诸例，全都反映及时监督、奏劾，不等年终。此外还有各种具体情况，如《汉书·酷吏严延年传》：“琅邪太守以视事久病满三月，（有司奏请）免”；《汉书·谷永传》：征为大司农，“病，三月，有司奏请免。故事，公卿病，辄赐告，至永独即时免”。这里称“即时免”，当然也不等年终，“有司”当指二府。
除了年终检查和平时处理两种方式外，宰相还有一种极重要的监督方式，这就是由御史大夫寺的属官御史定期或不定期地监察中央和地方长官，弹劾违法者，不过因为历来把它归入专门的监察制度，此处从略。
最后，还必须看到，宰相虽对百官有监督执行权，但并没有直接指挥权和任免权。如九卿、郡国守相，平时政务全由他们依据律令、诏书独立处理，宰相发现他们有违法行为或不称职，并不能命令他们改变做法，而只能或立即向皇帝奏劾，提出处理建议，或等年终检查考课，奏请赏罚。无论哪种情况，如果皇帝不批准，便不起丝毫作用。
通过以上对三公的议政权和监督百官执行权的讨论，可以看出以下问题。
一方面，三公，特别是丞相、相国，在西汉封建统治机构中地位十分重要。汉武帝以前，自不用说。即便汉武帝以后，尽管逐渐出现了领尚书事和中朝官制度，建立了辅政大臣，皇帝对全国统治事务的发言权、否决权大大增加，三公的权力受到一些限制，但其地位依然未变。因为皇帝预政是有弹性的，精力充沛或有兴趣时他可以事事过问，精力不济或兴趣转移时也可以完全甩手不管，恢复无为之治。而宰相不行，他们等于全国的大管家，在任何情况下都得对政治、经济、军事等方面发生的问题在呈报皇帝审批前做出反应，出主意，想办法，推荐官吏去执行，并且要对后果承担主要责任。
《汉书·薛宣传》：为丞相六年，汉成帝以“变异数见，岁比不登……盗贼并兴，群职旷废……”为理由，归咎他统治“不良”，将他罢免。《汉书·孔光传》：先为御史大夫，后拜丞相，汉哀帝以十一年中“卒无忠言嘉谋”，“百姓饥馑……而百官群职旷废……盗贼并起……”为理由，同样归咎他统治“不良”，将他罢免。《汉书·成帝纪》：建始四年，“河决东郡金堤……御史大夫尹忠，以河决不忧职，自杀”。66值得注意的是，在罢丞相诏中都提到“百官群职旷废”。罢孔光诏还具体说：统治发生危机“朕……数以问君，君无怵惕忧惧之意，对毋能为，是以群卿大夫咸惰哉莫以为意，咎由君焉”；后来丞相王嘉下狱，龚胜也劾他，“备宰相，诸事并废，咎由嘉生”。67这些话都等于说，百官是否尽职，万机是否处理，关键在三公，特别是丞相。从而也证明他们在封建统治机构中的极端重要性。皇帝之所以要把丞相称为“朕之股肱”，68“丞相进见，圣主御坐为起，在舆为下”，“丞相有疾，皇帝法驾亲至问疾……即薨……车驾往弔”，69礼仪如此隆重，道理就在这里。
正因如此，三公都必须挑才干杰出，经过考验，统治经验丰富的官吏充任。如《汉书·韩安国传》：有才干，汉武帝“以为国器”，先由大司农升御史大夫，后又“欲用安国为丞相”。《汉书·循吏黄霸传》：为郡太守，“治为天下第一”，汉宣帝后下诏褒奖，称他为“股肱”，先后用为御史大夫、丞相。《汉书·朱博传》：“故事，选郡国守相高第为中二千石（九卿），选中二千石为御史大夫，任职者为丞相。”总之，职权、责任、地位、人选四者全都基本一致，这便是西汉成帝以前，特别是武帝以前三公制度的一个重要特点。
最后，还必须看到西汉三公制度（也可以说是整个封建社会宰相制度）的另一特点，这就是无论政策、措施或用人，三公只有建议权，而无决定权。决定权在皇帝。而皇帝则由皇位继承制度决定，贤与不贤，选择性甚小。因而不可避免地会产生以下问题：如何保证皇帝行使决定权有利于而不至有损于整个封建统治，从而使三公制度最大限度地发挥作用。这里包含两种情况，一种是如何使三公正确的建议不至于被否决，另一种是三公建议不当或有损整个封建统治时，如何通过皇帝行使决定权予以弥补。西汉初年，无为而治，照章办事，这个问题并不突出。汉武帝以后，随着社会经济的恢复与发展，内外政策发生剧变，统治事务日益繁杂，而宰相的才干却往往较差，这个问题便提到议事日程上了。后面讲到的领尚书事、中朝官以至三公鼎立制度，正是为了解决这些矛盾逐步建立的。