二、探索发展阶段（20世纪90年代初—2008年）

上海城投的出现可以说为上海市的快速发展找到了一把新钥匙，同样也为其他城市的发展打了样。在这之后，重庆、武汉、长沙、合肥、苏州等多个城市相继成立了专门从事城市基础设施建设的平台公司。他们充分利用地方政府的支持、土地资源的运作、金融机构的参与，为地方筹集了大量的发展资金。这些城市陆续成立的以投融资职能为主的平台公司，成为我国第一代城投公司。

其中，重庆市的城投运作和几轮调整成为当时城投发展的典型代表。1993年，重庆市城市建设投资公司成立，成立时注册资本1000万元，重庆市的城市建设发展进入城投模式。此后，虽然市政府多次对重庆城投的职能进行了调整，但核心的资金筹措职能一直没变。从1994年到2000年6月，重庆城投公司通过多渠道筹集资金60亿元人民币，为重庆市提高城市功能、改善投资环境、增强城市的吸引力和辐射力做出了积极的贡献。2002年以前，重庆市的基础设施建设任务主要以重庆城投为主。从2002年起，自上海市调任重庆市的黄奇帆市长，开始对投融资体制和市属国企进行大刀阔斧的改革，逐步组建了城投、地产、高发司、开投、高投、水投、水务、能投八大平台公司，这就是城投行业著名的“重庆八大投”。围绕着八大城投平台，重庆市通过国债注入、土地储备收益权注入、规费注入、存量资产注入、税收返还等“五大注资”方式为其增信，不断增强其投融资能力。此后，“重庆八大投”成为资本市场的香饽饽，获得了多家金融机构的大力支持，为重庆市的发展拓宽了更加广阔的资金渠道。有数据显示，2001年至2006年，重庆市的GDP年均增长11%，基础设施投资的增长速度更是达到了200%。如此功绩，“重庆八大投”功不可没。

然而，正当我国经济蓬勃兴旺并逐步步入市场经济时代之时，一场席卷东亚、东南亚的金融风暴悄然袭来。货币贬值、股市下跌、企业倒闭、工人失业等，1997年的亚洲金融危机给亚洲多国带来重创。在金融危机的影响下，我国的经济形势也面临着前所未有的严峻挑战。1998年初，时任总理朱镕基在九届全国人大第一次会议记者招待会上提出当年经济增长的目标为8%。而年中统计数据显示，上半年的经济增长率仅为7%，与全年8%的增长目标有明显差距。同时，经济运行的质量和效益持续下降，企业亏损、失业人口激增等问题伴随而来。在此背景下，中央政府审时度势，及时、果断地扭转了宏观政策基调，将适度从紧的财政货币政策调整为稳健的货币政策、积极的财政政策，并推出一系列组合拳刺激经济增长。在积极的财政政策指引下，政府支出压力倍增，尤其是地方政府。为了拓宽地方的财政资金来源，加力基础设施建设，拉动经济增长，多地开始探索成立城投公司筹集资金和谋求发展。

在这期间，亟须改革转型的国家开发银行积极参与到地方基础设施建设中来，极大地推动了各地城投公司的广泛普及。在国家开发银行的建议下，芜湖市政府于1998年2月成立了芜湖市建设投资有限公司（简称“芜湖建投”），作为承接银行贷款的主体。芜湖建投成立后，首先是由芜湖市政府向芜湖建投注入了大量优质资产，如储备土地和高速公路等；其次，芜湖建投将财务质量差的项目跟财务质量好的项目捆绑在一起，打包向国家开发银行申请贷款，打包还本付息。将各类项目打包，并由现金流好的项目弥补现金流差的项目，同时财政局设立“偿债准备金”，这就是当时被多地争相模仿和金融机构青睐的“打捆贷款”模式，也是国家开发银行和芜湖市政府共同探索出来的经典“芜湖模式”。芜湖市这种创新的投融资模式一经落地，便吸引了全国各地的目光，上海、天津、苏州等一线城市也进行效仿并得到了国家开发银行的贷款。此后，国家开发银行成为各地的“座上宾”，一批新城投也在多个地市、县区和开发区成立。如果说以项目“打捆贷款”是“芜湖模式”的1.0版本，那么2002年新推出的“土地出让收入抵押贷款”模式则是“芜湖模式”的2.0版本，这个模式彻底激活了地方的土地资源，前面提到的“重庆八大投”同样也是得益于“土地出让收入抵押贷款”模式的出现。在国家开发银行的相关行史中写到，“芜湖模式被广泛应用于全国各地”，推动了我国的城市化进程。可见，正是因为国家开发银行探索的开发性金融支持，使得城投公司由单点式向全国多点式，甚至部分地区成片式出现。

经济快速发展的需要，城镇化进程的加快，土地资源的释放，以及国家开发银行等金融机构的支持……城投公司逐渐有了自己发展的范式，并从探索尝试走向稳步发展之路。这种发展态势一直持续到2008年全球金融危机爆发之前。据统计，2008年末各地城投公司数量达3000多家，成为一支推动我国城镇化进程和社会经济发展的非常重要的强大力量。但是，这一阶段的城投公司才算是刚刚起步，多数被当作地方政府的“钱袋子”，行政色彩浓厚。所以，当时的城投公司不考虑还款、不考虑市场化运作，同时也缺乏专业人才、激励机制等。可以看出，当时的城投公司多数以政府融资平台的角色呈现，存在着诸多问题。