五、项目法人制要求给城投的设立提供了政策依据

改革开放以来，为了开展政府投资项目建设，各地一般设立临时机构或指挥部进行管理。随着社会主义市场经济体制的确立，传统的项目组织实施方式已然不适应市场经济体制的需要。况且，这种方式存在着质量、安全、效率等多方面问题，也容易滋生腐败。为此，改由专业性的机构对政府投资项目进行管理，建立投资责任约束机制，显得尤为必要。

1992年，党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。中国改革开放的步伐由此进一步加快。随后，1993年11月召开的党的十四届三中全会上通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对深化投资体制改革提出了诸多要求，提出“逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任”“竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏”，奠定了法人主体参与政府投资项目的基础。

1996年1月20日，国家计委正式发布《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设〔1996〕673号），明确提出“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人”“实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责”，并对项目法人的设立、职责、任职条件、考核和奖惩等都做了明确规定。同年8月23日，国务院发布了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号），规定“从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目试行资本金制度，投资的项目必须首先落实资本金才能进行建设”，“除项目法人从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金”。

项目法人责任制和项目资本金制度的确定，给地方政府开展政府投资项目的融资、投资、建设和管理等带来强烈的信号。一旦地方政府想谋求基础设施建设和地方发展，就得加大政府项目投资，城投公司自然而然地成为地方政府的项目法人主体。可见，项目法人责任制给城投公司的出现提供了政策依据。