第二篇　司法难点综议

浅析如何科学设置业绩考评指标破解“小院考核”难题

大同铁路运输检察院　赵莉燕　李喜君　贺　伟

2020年4月，最高人民检察院对检察官业绩考评工作作出具体部署，要求构建以办案质量、效率和效果为核心的考评管理体系。目前，检察官业绩考评工作已全面推开，最高检《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》（以下简称《规定》）对检察官业绩考评的重要意义、指导原则、基本内容、方法程序和结果运用等方面都作出了明确规定。最高人民检察院原检察长张军多次强调，要认真思考如何建立科学的检察官业绩考评机制，检察机关尤其是基层检察机关如何摆脱“等、靠、抄、拖”，落实最高检的部署要求，推进本院的业绩考评工作，真正把业绩考评作为引导和激励检察官依法履职、推动司法办案工作的“风向标”和“指挥棒”，笔者认为应着重解决考评指标的科学制定与结果运用，而科学合理的考评指标对业绩考评工作起着举足轻重的作用，本文将从基层检察院考评指标设置与计分规则、存在的问题、科学设置考评指标的原则、科学设置考评指标的路径等方面探索建立科学、合理、质效一体的业绩考评指标体系，破解“小院考核”难题。

一　业绩考评指标设置与计分规则

《规定》明确规定了纳入考评的通用业务类型，及各业务条线纳入考评的业务类型，并分类设置了具体的考评指标。考评指标聚焦办理业务的质量、效率和效果，从三个维度对检察官业绩进行综合评价，明确了79类业务，160项质量指标，106项效率指标，46项效果指标。各院可以根据实际办案需要对各项指标进行动态增加或修改，以山西检察机关为例，考评采取量化打分的方式，依照相应的计分规则综合计算后，形成业绩考评得分。评分实行百分制，其中质量得分权重为40%、效率得分权重为30%、效果得分权重为30%。

质量得分将该项权重最高得分40分的70%（28分）设定为基础分值，根据各项指标所对应的计分规则和加分、减分情况，按照检察官办理的案件和业务逐件累计计分，得分超过（低于）基础分值以上（下）的按比例折算最终得分，计算公式为：个人质量得分=基础分(28)+［个人累计得分分值÷累计得分最高者分值］×12。

效率得分根据考评周期内检察官办结案件类型、文书分值、文书数量和个人贡献度等因素，按照不同案件类型系数、文书分值，经过综合计算后得出的分值，个人最终业务效率得分=（业务效率累计得分÷业务效率最高者分值）×30。

效果得分将该项权重最高得分30分的70%（21分）设定为基础分值，根据各项效果指标所对应的计分规则和加分、减分情况，按照检察官办理的案件和业务逐件累计计分，得分超过（低于）基础分值以上（下）的按比例折算最终得分，计算公式为：个人效果得分=基础分(21)+［个人累计得分分值÷累计得分最高者分值］×9。

个人的最终得分为个人质量、效率、效果的得分总和。目前，各地对不同业务横向比较的方法主要有两种：一是“同业比较法”，让同种业务（即条线）在一定范围内比较，此种方法适用人数较多、业务分工比较明确的大院。二是“折分法”，即对不同业务门类的案件通过折分，计算出每位员额的得分，然后进行比较，此种方法适用人数较少、业务分工难以分清的小院。

二　基层检察院业绩考评指标设置存在的问题

1.指标规划照搬照抄，与本院实际结合不够。高检、省院对业绩考评指标的设置及计分规则都作了明确的规定，各院根据本院检察官业务工作实际，围绕质量、效率、效果等考评内容，具体设置考评项目指标和计分分值。部分基层检察院为了加快工作进度，对上级院的指标及计分规则未做任何修改直接沿用，导致考核得分有时畸高畸低，差距过大，影响工作的积极性。主要原因是上级院的指标设置及计分规则大多采用同业比较法，不适合基层院。比如，基层院刑事案件数量占比较大，质量、效率、效果考评指标占业绩考评指标的半数以上，而民事、行政案件数量相对较少，指标数量亦相对较少，如果沿用上级单位的考评指标，对指标类型和计分规则不予相应修改，会出现刑事检察部门的检察官得分畸高，而民事行政部门的检察官得分畸低，考评结果不能使干与不干、干多干少、干好干差、是不是主动服务大局、是不是注重办案“三个效果”有机统一区别开来，不能真正发挥好考评工作的“风向标”“指挥棒”的作用。

2.基层院“一人多岗”情况较为普遍，考核出现“部门内无人比，跨部门没法比”的情况。检察工作有其自身特殊的特点，各业务条线的工作内容存在较大差别，刑事检察、民事、行政检察、执行检察、控告申诉检察等条线，从办案的方式、方法、要求等方面都有明显的区别。刑事案件办理多体现在“审查”中，民事、行政等案件办理更多体现在调查、监督中，执行检察多体现在检察监督中，控告申诉检察办理多体现在化解矛盾纠纷……各业务条线的办案情况不同，案件数量及各部门员额检察官配备的比例亦不同，多数基层检察院一个部门（条线）或多个部门（条线）只配备一名员额检察官，“一人多岗”情况较为普遍，考核出现部门内无人比，跨部门没法比的情况。

3.权重系数设置不合理，简单案件与重大、疑难、复杂案件分值无差别或差别不明显，导致考评结果出现偏差。检察官业绩考评的核心是建立以办案质量、效率和效果为核心的考评管理体系，考评理念由最初的以办案数量为主向提高办案质量、效率、效果转变。基层检察院普遍未对办理简单案件与疑难负责案件进行区分，对条线内所有案件采取相同的指标设置和权重系数，直接导致一个简单案件和一个重大、疑难、复杂案件在办案质量和效果得分相同，在同一时间段内，出现办理简单案件的员额检察官办案数量相对较多，考核得分高，而办理重大、疑难、复杂案件的员额检察官办案数量少，考核得分低的情况，考核结果与考评初衷违背，直接影响办理重大、疑难、复杂案件承办人的办案积极性。

4.指标过多过细过于繁杂，存在动态调整不及时，考评主观随意性大等问题。指标要有一个由简到繁、由少到多的量变过程；量变到一定程度再由繁到简、由多到少，使业绩考评融入检察官的内心，变成自觉行为，到最后达到“随心所欲不逾矩”的境界。目前，基层检察院考评指标在高检、省院的基础上进行修改完善，指标过多过细过于繁杂，检察官对考评指标无从把握，出现“你定你的、我干我的”等现象。根据新的办案理念和要求，考评指标是一个动态调整的过程，基层院普遍对指标调整不及时，导致考评结果与办案要求出现偏差，且很多考评指标数据不能从统一业务系统中提取，由于个人申报，主观随意性较大，加之把关审核不严格，一定程度上影响考评结果公正。

三　科学设置考评指标应坚持的原则

1.科学设置考评指标必须突出更好地履行法律监督职能。做好当前和今后一段时期检察工作的纲领性文件。具体到业绩考评指标设置就是要把加强新时期检察机关法律监督工作的路线图、任务表细化到具体的业务指标，比如，提出加强刑事立案、侦查活动和审判活动监督，完善刑事执行和监管执法监督，精准开展民事诉讼监督，全面深化行政检察监督等各项监督工作，这就要求我们要加大立案、侦查活动、审判活动监督和行政争议实质性化解等指标的分值，设置对审判工作自由裁量权行使的监督、监督行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件等指标，积极引导检察官在“办案中监督、在监督中办案”，全面提升法律监督质量和效果。

2.科学设置考评指标必须突出对办案质量和“三个效果”的追求。建立以“案—件比”为核心的案件质量评价指标体系，就是要引导检察官把办案工作做到极致、做到最好。“案—件比”是一个偏中性的效率指标，对避免办案程序空转，提高办案效率起到积极作用，“案—件比”控制在一定范围内（高检规定全国基层院刑事检察“案—件比”通报制设为1:1.25），就要考虑进一步提高办案质量，如加大促成当事人双方和解、开展追赃挽损、确定刑量刑建议提出和采纳等正面指标的分值，同时增加捕后不诉、捕后轻缓刑、不诉复议复核等负面评价指标的分值，从正负两方面全面提升办案质量。考评指标的设定，要引导检察官办案突出“三个效果”，特别是考评指标中更加突出公益诉讼、认罪认罚从宽制度适用、刑事申诉息诉、社会治理类检察建议的提出与采纳的权重，进一步提升检察机关社会影响力，发挥检察机关在国家治理体系中的职能作用，引领检察官切实办好“四大检察”“十项业务”案件。总之，业绩考评指标设定是“三个效果”的量化，在一定意义上说，检察官追求业绩考评指标得分的最大化、最优化，就意味着“三个效果”的提升。

3.科学设置考评指标必须突出当前及今后一段时间的主要工作任务。业绩考评是司法办案工作的“风向标”和“指挥棒”，各级检察机关制定的工作要点可以通过设置相应的考评指标，引导检察官在办案中更加突出重点，保证重点工作高质量完成。比如，太原铁检机关2022年提出的要努力做到“两个全面”“三个着力”，即全面加强党的政治建设、全面深化跨区划检察院改革，着力打造综改区检察院金字招牌、着力打造公益诉讼铁检品牌、着力构建工作矩阵工作抓手。对于打造公益诉讼品牌，各院可以设置科学合理的考评指标，重点围绕高检、省院的专项活动，被分院、省院、高检采用的典型案例、探索“新领域”案件、办理有影响力的跨区划公益诉讼案件等内容设置并细化考评指标，引导检察官办案突出重点，提高办案质效，打造具有铁检特色的公益诉讼品牌。

四　科学设置考评指标的路径

1.精准测算，合理调整各条线（部门）指标权重得分。由于“四大检察”“十项业务”办案类型不一，办案强度不一，办案所需要付出的劳动也不一样，因此在各项业务之间要进行比较需要进行科学的测算。首先对近两年各条线的员额检察官办案质量、效率、效果原始分进行统计，测算出各条线员额检察官的平均得分，再计算出全体员额检察官的平均得分，最后根据条线平均分/全体员额平均分得出各条线指标权重得分，这样可以科学得出各条线办案的权重得分，根据各条线的权重得分适当调整各业务指标原始分值，达到各条线检察官办案得分均衡，避免差距过大，考评结果出现偏差。如：刑事条线平均得分85分，民事行政条线平均得分70分，公益诉讼条线平均得分75分，案管控申条线平均得分75分，全体员额检察官的平均得分76.25分，刑事条线权重得分为85/76.25=1.11，民事行政条线权重得分为70/76.25=0.92，公益诉讼条线权重得分为75/76.25=0.98，案管控申条线权重得分为75/76.25=0.98，由此，可以按比例提高民事行政条线各业务指标的分值，达到原始得分均衡的目的。

2.引入办案难度系数，改变办理简单与重大、疑难、复杂案件同一评价标准，鼓励干警办理重大、疑难、复杂、新类型案件。具体操作是将办理重大、疑难、复杂、新类型案件办案单元的各项指标分值乘以办案难度系数，比如普通案件的难度系统设为1，复杂、疑难、新类型案件的难度系统设为2，那么办理重大、疑难、复杂、新类型案件的考核得分就是简单案件的2倍。为避免各条线不客观区分简单与复杂案件，建议对于重大、疑难、复杂、新类型案件由案管统一受案并向重大、疑难、复杂办案组分案。

3.将业绩考评“上提一级”，引入纵向条线得分，做到横向纵向全面比较，破解小院考核难题。将基层院各条线员额检察官纳入市级院条线考核，引入纵向条线得分，解决基层院部门内无人比的困境。根据公式：各员额的得分=横向原始得分×0.5+纵向条线得分×0.5，得出每名员额检察官最终考核得分，这样可以通过横向全院考核与纵向系统内条线考核相结合的方式全面考核检察官办案质效。如市县两级院刑事检察条线共有20名检察官，最高得分为90分，A检察官得分为78分，则纵向条线得分为：78×78/90×0.5=33.8，该检察官的最终得分为：78×0.5+78×78/90×0.5=72.8。

4.指标调整和专项工作、重点工作相结合，做到定期研判、动态调整，科学设置导向作用明显的考评指标。业绩考评的指标是一个动态不断调整不断优化的过程，指标设置的目的是提高办案质效、补短板强弱项、突出重点工作。因此，在设置各项指标时要紧紧围绕重点，如在涉案企业合规改革、少补涉诉慎押、公益诉讼专项活动等领域，细化各项考评指标，对于薄弱工作要加大考评分值，引导办案人员固强补弱，提升整体工作水平。政治部、案管、各业务部门要定期研判业绩考评工作，从重点工作的推进、核心指标的排名、各员额检察官考评得分与实际办案质效等方面全面研判评估，提出改进考核指标设置的建议意见供考评委员会采纳，以达到考评结果科学、合理、真实。

检察官业绩考评体系的建立是新时期检察机关完善高质量发展驱动的有效措施，是检察改革的重要组成部分。绩效考评的最终目的是提高办案质量、效率、效果，让每一位检察官在实践中提升办案能力，通过设置科学合理的考评指标，促进检察官更高质量地履行法律监督职责，检察官不但要参与考评指标制定，还要在考评中不断提出修正意见和建议，在帮助完善绩效考评体系的同时，提升自己的办案能力。