六、地产集团盘活土地资源
创建地产集团
在“八大投”中，地产集团是比较特殊的一个。它主要承担土地储备职能，但又与一般的土地储备中心不同，具有其自身的特色。
我刚来重庆不久，市委主要领导就对我说：“重庆的土地管理没有到位，这件事你抓一抓。”
当时，重庆90%以上的土地是协议转让的，有时一次就转让上万亩。土地出让规模不小，但由于没有经过招拍挂，资产价值难以体现。2001年，全市土地出让金收入仅3亿元，对城市建设的支持力度很弱，而城投公司修路架桥一年还要借10亿元。大量土地囤积在私人手里，政府不仅享受不到土地增值收益，在盖宿舍、修人大与政协的办公楼时，还要向开发商买地。而且，五六年前开发商向当地政府出价每亩六七万元买到的地，现在政府想要买回来，出价到每亩七八十万元，开发商都不肯卖。这种奇怪的现象当然要改变。
当时，国家已经有明确精神，土地一级市场要掌握在政府手里，要求地方政府建立土地储备制度。结合落实中央精神和市委主要领导指示，我开始筹备组建地产集团，作为市政府土地储备的功能性平台。这样做有三个好处：一是贯彻落实中央精神和市委要求；二是使政府把在城镇化进程中增值潜力巨大的土地掌握在自己手中，这有利于保障未来发展用地需求和增加政府财源；三是可以防止各类腐败现象发生。
地产集团三大功能
在市委、市政府主要领导的支持下，2002年底，重庆市政府开始“炮制”地产集团。
2003年2月初的一个周末，在五洲大酒店，刚刚卸任的市国土房管局局长坐在了我对面。该同志熟悉业务，实践经验丰富，我和书记、市长商量以后，任命他为即将成立的地产集团董事长。
2月28日，地产集团挂牌成立。国土房管局下属的土地储备中心和土地整理中心并入地产集团，出于预防腐败的考虑，土地交易中心还留在国土房管局。
地产集团主要承担三项功能。一是开展土地储备。二是进行土地整理，就是通常所说的耕地占补平衡。从成立到2010年底，它复垦了约10万亩耕地。三是发挥融资功能，承担城市基础设施和一些公益性社会文化设施的投资建设责任。
作为一种有意识的制度安排，重庆市地产集团没有房地产开发功能，目的是防止国有投资集团炒房、炒地皮，与民争利。
启动资金从何而来
实现地产集团的三大功能，关键是要靠盘活土地，管好、用好土地增值收益。其中，通过储备地向银行抵押贷款，拿到征地动迁的启动资金是基本前提。
以前，银行对土地储备整治管理比较宽松，凭一张政府批文就能向银行融资。地产集团成立半年后，即2003年6月，中国人民银行出台《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，规定银行贷款必须有抵押物，原来的政府批文不管用了。
地产集团开展土地储备，必须向银行贷款，可现在仅有政府的土地储备批文，批文不能作为抵押物了，怎么办？我们设计了一个土地储备证，提供给地产集团，用作抵押物向银行贷款，过渡了一年。在这一年里，重庆加快土地整治，储备了2万多亩土地，并办齐了土地使用权证。此后，每年有进有出，实现了良性循环，地产集团始终保持手上有2万多亩土地权证，从根本上解决了银行抵押的问题。
这一招，全国很少有人干，一般都是零打碎敲，整治一小块卖一小块。而我们则是整体规划、成片整治、周转配资，通过这样的制度创新，重庆的土地储备达到了足以调节土地市场的规模，进而可以对房地产市场调控发挥作用。
收到了三重功效
借助地产集团这个平台，重庆逐步建立完善了土地储备制度，并发挥出三个独特作用。
一是调控土地市场。通过“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的制度安排，重庆市政府掌握了主城近一半的可建设用地。在某地区地价过快上涨时，政府就可以多拿出几块土地进行拍卖，从而平抑地价。政府通过调整供地规模和节奏，稳定土地市场。由于地价连着房价，这一举措成了重庆房地产市场调控的“撒手锏”。
二是规范土地出让，防止腐败。土地批租环节极易发生腐败。原来，重庆的土地审批方式是市国土房管局批指标，拥有土地所有权或管理权的区县、乡镇以及企业，都有权卖地。它们和开发商私下谈好了价格，就向国土房管局报批。国土房管局如果不批，就会被指责“官僚主义”；如果批了，则往往掉入陷阱，造成国有资产流失。成立地产集团后，土地储备做到了“三权分离”：土地出让权集中到地产集团，区县政府、一般国企、基层单位无权卖地，还要配合地产集团征地动迁，它们没了决策权，房地产商不能寻租，就无法滋生腐败；国土房管局只是宏观管理，不能全权处置具体地块，也不能腐败；地产集团虽然掌握土地，但土地出让收入要与市、区县两级政府分成，区县会监督，国土房管局会管理，它也不敢腐败。通过这样的制度设计，重庆土地出让环节干净了很多。
三是充当为民办事的战略后备军。建立和规范土地储备，可以有效弥补基础设施和公共设施建设资金缺口。首先，借助储备土地的信用功能，可以向银行融资，“以时间换空间”，推动经济社会发展。其次，土地储备的重点就是提前量，资产价值会随着基础设施建设和完善，随着城市发展而大幅提升，这笔巨大的财富增值控制在政府手中，政府就可将其用于修建老百姓急需的基础设施和公共设施。