第二节 国内外文献综述

一、关于目标价格补贴定义及其政策目标研究

要准确理解目标价格补贴，首先要了解什么是目标价格。然而，究竟什么是目标价格，学术界还存在一定的争议。美国历次的农业法案中关于“目标价格”的定义是指用来计算生产者得到的差价补贴或反周期补贴的工具。目前，国内还没有形成明确统一的粮食目标价格概念。其主要有三种观点：第一种观点认为目标价格是一种上限价格，是农产品价格变动的上限，当实际市场价格大于目标价格时，政府就会对市场进行干预[4][5]；第二种观点则与之相对，认为目标价格是一种下限价格，当实际市场价格小于目标价格时，政府按照两者的差价向农民提供差额补贴[6]；第三种观点认为目标价格既不是上限价格也不是下限价格，而是一种具有多种职能目标的政策性参考价格[7][8][9][10]。如孔祥平[11]和许伟认为，粮食目标价格是国家或某一地区为稳定生产、保障粮食安全，综合一定时期内种粮成本和种粮农民合理收益等因素的一种政策性参考价格。对于目标价格补贴，目前还没有一个明确的定义。我们认为，目标价格补贴是指依据目标价格计算得到的给予生产者的各种补贴。

任何一项农业政策都应有其明确的政策目标，粮食目标价格补贴制度也不例外。美国的粮食目标价格补贴制度虽然时间跨度大，每个特定历史阶段的政策目标也在通过历次的农业法案不断进行调整，但是主要的政策目标仍然集中于增加农民收入、减少农产品剩余、稳定粮价等[12]。国内学者围绕我国实施粮食目标价格补贴制度的目标进行了大量研究，比较一致的观点是保障粮食安全、促进农民增收、稳定粮价[13][14][15]。但伍世安[16]等则认为，实施目标价格补贴政策的目标还应包括均衡城乡居民收入、协调现期货价格、衔接国内外粮价等。

二、关于目标价格构成与确定研究

美国1973年农业法案确立的目标价格定价原则为“生产成本+基本收益”。虽然以后历次的农业法案会基于生产价格指数、利息、税收以及工资率等进行适当的调整，但是基本的定价原则还是延续了下来。美国农业部首先会依据农业统计服务局在全国收集的粮食销售价格、投入价格以及收益等数据初步确定粮食目标价格，其次由国会讨论产生最后的目标价格，并写入农业法案[17]。美国的粮食目标价格一般较低，仅略高于全国营销贷款率。国内学者在目标价格的定价原则上基本达成了一致，认为应当采取“生产成本+基本收益”。但是有关生产成本的理解还存在分歧，一种观点认为生产成本包括物质与服务费用，人工成本以及土地成本三大方面[18][19]。另一种观点则认为生产成本的内涵应该更加丰富，如在生产过程中对环境的损害而产生的环境成本也应计算在内[20]。在农产品目标价格测算方面，国内学者针对稻谷、玉米、小麦、大豆等粮食品种进行了具体测算[21][22][23][24][25]，其中生产成本和合理收益多采用前5年的平均值进行调整得出。而伍世安[26]等（2012）则基于保障粮食安全、均衡城乡居民收入、协调现货期货价格、衔接国际国内价格、控制物价总体水平等五个政策目标分别进行了测算，然后按照一定的权重进行了价格合成。

对于“生产成本+合理收益”的定价原则，有学者持不同意见。黄季焜等[27]（2015）认为，目标价格的政策目标应以抵御市场风险为主，促进农民增收为辅。因此，目标价格应依据其长期价格变动趋势而定。而Noel（1989）则从经济效率观点出发，提出给定农产品目标价格应设定在均衡价格水平，或是将各种农产品目标价格设定为高于市场价格相同比例的水平[28]。

三、关于目标价格补贴计算方法及操作方式研究

美国粮食目标价格补贴的计算方法在不同的历史时期略有不同。2002—2013年的目标价格补贴主要指反周期支付，其计算公式与差价补贴相比，增加了直接支付部分，具体为：反周期支付=反周期支付率×反周期补贴单产×反周期补贴面积，其中反周期支付率=目标价格-有效价格，有效价格=直接支付率+max（该农产品市场平均价格，营销贷款率）。上述公式中的补贴单产与补贴面积，在不同的历史时期有不同规定，但大多以历史的面积和产量为基础确定，基本上是一种脱钩支付。

中国目标价格补贴的计算公式为：目标价格补贴=（目标价格-采价期内的平均市场价格）×农产品数量。目前，最大的争议主要集中于该公式中的“农产品数量”到底是农民的实际农产品销售量，还是农产品总产量。一种观点认为，按照农产品实际销售量来计算目标价格补贴不仅可以有效提高农民的种粮积极性，卖的粮食越多得到的补贴越多，还可以有效避免一些弄虚作假、套取国家补贴的行为[29][30]。另一种观点则认为，按照农产品的总产量来计算目标价格补贴要更加准确，因为政府公布的目标价格是以农产品总产量的生产成本和收益进行计算的，如果按照实际销售量进行计算就会造成农民应有的生产成本与收益受损，并且在具体执行的过程中十分困难，缺乏可操作性[31][32]。我国试点阶段的目标价格补贴政策仍然是一种与当期种植面积和产量完全挂钩的补贴政策[33]。但是这种完全挂钩的补贴方式，存在着补贴信息统计难的问题，已经影响到了我国目标价格补贴政策的实施与推广，迫切需要向脱钩补贴转变[34][35]。

对于中国粮食、棉花的目标价格补贴操作问题，学者普遍认为操作成本太高，统计农户的种植面积难，并容易产生腐败现象，甚至影响了政府的日常运营，同时存在市场监测价格偏高等问题[36][37][38][39][40][41]。

四、关于目标价格补贴效应研究

国外学者围绕各个历史时期的目标价格补贴政策对生产者、消费者、纳税人以及政府产生的影响进行了深入研究。目标价格补贴政策的效应主要包括产量效应、成本效应、福利效应等方面。

（一）关于目标价格补贴的产量效应研究

目标价格补贴政策最核心的问题就是分析其对农作物产量的影响。早期关于目标价格补贴政策的研究，主要通过分析农业生产者的预期销售价格，进而研究其对种植决策以及产量的影响。Paul（1978）将农产品市场划分为“疲软市场”“一般市场”以及“坚挺市场”，考察在不同市场情况下，目标价格对农业生产者预期价格及种植决策的影响[42]。研究发现，在“疲软市场”上，农业生产者的预期销售价格更接近目标价格；然而在“坚挺市场”上，农业生产者的预期销售价格更接近上一期的市场价格，甚至当市场价格非常高时，目标价格等支持价格对农业生产者的种植决策基本没有影响。

近期的研究成果指出，目标价格补贴政策的产量效应还可以分为财富效应、保险效应以及挂钩效应[43][44][45]。①财富效应是指由补贴所带来的农业生产者收入的增加，或者补贴通过资本化入农地价值来提高总的生产者财富，进而影响生产者规避风险的态度及其由于信贷约束减少而增加农业投资，从而对农户的种植决策和产量产生影响。对于持续的风险厌恶生产者，目标价格补贴政策所带来的财富效应不会改变其种植决策；对于风险厌恶递减的生产者，财富效应的增加会促使其扩大种植面积，导致产出增加；而对于风险厌恶递增的生产者，财富效应的增加反而导致其种植面积减少，从而减少产出[46]。②保险效应是指目标价格补贴政策所带来的减少收入波动的功能，从而对农户生产决策产生影响。目标价格补贴政策的保险效应对风险中立者和风险偏好者影响不大，但对于风险厌恶者有较大影响。Westcott等（2003）针对美国2002年农业法案中的反周期补贴进行了研究，研究表明反周期补贴不会直接影响农民的生产决策，但由于反周期补贴与当期的市场价格相联系，可能会通过间接的保险效应而影响产量。反周期补贴的保险效应会使收益风险降低，从而促使一部分农业生产者转而种植高风险、高收益的农作物。研究还发现以历史面积和产量数据为基础计算的反周期补贴，并不能完全抵销由市场价格下降而带来的收入损失。Westcott（2005）在进一步研究中发现，反周期补贴由于其巨大的保险效应为农业生产者提供了一种新的保险工具，会直接影响到农业生产者使用其他风险管理工具的策略。但随着农场规模的扩大，收入水平的增加，抵御风险的能力增强，农户对风险的厌恶程度会降低[47]。因此反周期补贴对那些规模较大的农场影响较小，但对于中小规模的农场十分重要。③挂钩效应是指目标价格补贴与农户的生产量或价格挂钩，从而对农民生产决策产生影响。如营销贷款直接与农户产量和市场价格挂钩，反周期补贴与市场价格有关，与农产品生产部分挂钩，因此它们对农户当期的生产决策有影响。营销贷款率相当于农户的边际收益，直接影响农户的生产决策。David通过对美国爱达荷州的玉米产量进行分析，认为目标价格补贴是一种部分脱钩的收入支持政策，主要是为了抵御农业生产者的种植风险，保险效应非常大，而财富效应较小，虽然对产量有一定的影响但是几乎可以忽略不计。总体来看，只要目标价格超过市场价格，产量效应就不可避免。在没有产量限制的条件下，生产者会持续增加供给，从而超过需求。然而目标价格与市场价格的差距越小，这种效应就越小。目标价格比市场价格高会产生资源调整问题，因为这会鼓励生产者多生产目标价格高于市场价格比例大的农产品，而减少目标价格高于市场价格比例小的农产品的生产。

在实证分析方面，学者们主要是通过建立供给反应模型进行分析的。农业生产者的供给反应一般会受到预期市场价格、投入成本、农业技术水平、自然灾害、农业政策等多重因素的影响。Farhad等（2000）将目标价格、营销贷款率等合为供给诱导价格，实证研究了其对美国五个水稻种植州的种植面积影响。研究结果表明，短期内农业生产者对目标价格的变化不太敏感，并不会显著影响水稻的种植面积，但从长期来看，目标价格对水稻种植面积的影响是显著的[48]。在同一目标价格水平下，不同地区的面积供给反应存在差异，这表明资源禀赋的差异会影响目标价格补贴政策的实施效果。Michael和Salassi（1995）基于将目标价格与农业生产成本相结合的视角，将预期价格、市场价格、贷款率、目标价格合为供给诱导价格，研究了美国的水稻种植面积供给反应。结果表明，短期价格和生产成本都是缺乏弹性的，但生产成本弹性大于价格弹性。估计长期价格弹性，在美国国家层面上随着价格变化无弹性，但是生产成本有弹性[49]。可见，实施目标价格政策时，要提高产量效应，必须注重降低生产成本。

（二）关于目标价格补贴的成本效应研究

目标价格是由农产品的平均生产成本决定，但是目标价格补贴会对农产品的生产成本产生影响，即目标价格补贴具有成本效应。这是因为，用生产成本作为确定目标价格的标准有很多缺点，其主要缺点是内在的测量问题。没有简单有意义的方法来决定合适的生产成本，以产生足够影响生产决策的信号。任何高于市场价格的价格都会自我实现，因为生产成本将提高到目标价格为止[50][51]。用于生产的要素是引致需求，要素的价格取决于产品的价格。在一定程度上，产品价格通过监管程序设置为高于均衡价格水平，因此要素价格必然会相应提高。另外，超过均衡价格的价格水平会影响实际使用的生产要素的数量和生产率。肥料和杀虫剂的使用数量与单位产出的边际成本，是用于生产这种农产品的价格的函数。最终，在其他条件不变的情况下，农产品的平均总生产成本会达到目标价格。这种结果没有发生的原因在于，其他条件特别是农业政策并没有保持不变。

（三）关于目标价格补贴福利效应研究

传统的福利分析假设一般建立在完全竞争市场条件下，分析政策实施前后市场主体的福利变化情况。在完全竞争市场条件下，目标价格使消费者愿意接受的需求价格大于真实的需求价格，这样会使生产者福利增加而消费者和纳税人的福利受损，并且会使消费者和纳税人的支出成本超过转移到农业生产者手中的收入，导致社会福利的净损失[52][53][54]。Erik等（1986）对传统的完全竞争市场条件下的目标价格补贴政策福利分析提出了质疑，他们认为在完全竞争市场条件的假设下会造成对生产者福利水平的高估，并且要将目标价格补贴政策与已经存在的价格支持政策结合起来进行分析，否则会产生错误的结论[55]。Robert（1990）在非完全竞争市场条件假设下研究了目标价格补贴政策的福利效应，研究发现在非完全竞争市场条件下，市场主体的福利情况与目标价格水平的高低有直接关系，当目标价格较低时，消费者福利增加，生产者福利受损；当目标价格较高时，消费者福利受损，而生产者福利增加；但通过随机补偿能够实现帕累托改进，使得消费者和生产者福利都有所增加[56]。Carlo等针对存在市场垄断行为下的目标价格补贴福利情况进行了研究[57]。研究发现，传统的非完全竞争市场条件下对目标价格补贴政策的分析很可能是错误的，在存在市场垄断的情况下，目标价格补贴政策会增加纳税者的负担，导致政府行政成本支出加大，社会整体净福利水平下降。研究还发现，在非完全竞争市场条件下，目标价格补贴政策不一定比营销贷款率等支持价格更有效率，大型粮食购销企业很可能会截取本应该转移给农民的收入，使得政策执行走样，但是通过优化价格支持措施可以有效改善福利。Andrew等（2006）还就目标价格补贴对全球经济福利的影响进行了研究[58]。研究表明，目标价格补贴是一种部分脱钩的补贴政策，其与传统的价格支持政策相比，对生产和贸易的扭曲较小，使国内农产品价格更加趋近于世界农产品市场价格，因此对全球经济福利的影响不大。

国内关于粮食目标价格补贴效应的研究如下：①价格效应。方燕、李磊（2016）建立GARCH模型研究发现，大豆目标价格政策的实施有效减少了大豆价格波动的集簇性、不对称性，有利于大豆价格回归市场定价；徐建玲、钱馨蕾（2017）运用GARCH模型和VAR模型研究发现，目标价格补贴政策实施后大豆期货市场更加有效，期货价格和现货价格联系更加紧密，通过期货价格能预测未来现货价格；朱宁、刘慧、秦富（2015）研究发现，目标价格补贴政策降低了我国大豆产品价格波动幅度和市场风险程度，有利于稳定大豆产品价格。②产量效应。胡迪、杨向阳、王舒娟（2019）则建立包括市场价格和目标价格在内的预期价格生产决策模型，当市场价格低于目标价格时，预期价格就是目标价格，而且农户是否对政策熟悉直接影响到农户生产决策及最终的粮食产量[59]。还有学者建立包括国内市场和国际市场的局部均衡模型，指出目标价格补贴的实施有利于增加大豆产量[60][61]；贺超飞、于冷（2018）则通过建立双重差分模型研究发现，临时收储政策改为目标价格补贴政策的首年，大豆种植面积显著提高，次年显著减少[62]，可见，大豆目标价格补贴政策的产量效应有波动。此外，还有学者研究了粮食目标价格政策的收入效应[63]。

五、关于目标价格补贴政策的国际约束研究

WTO农业协议将国内农业支持区分为“黄箱”“绿箱”以及“蓝箱”政策。中国在入世协定中承诺将综合支持量保持为0，而仅协商保留8.5%的微量允许。目标价格补贴属于国内农业支持政策中的“黄箱”补贴部分，相比于最低收购价等价格支持政策其补贴力度更大，因此实施目标价格补贴政策不得不考虑国际规则的约束，否则极易超限违规，引起贸易摩擦与争端。

在21世纪初，我国的农业支持水平还相对较低。李先德、宗义湘（2005）运用OECD的方法对我国1994—2003年的农业支持水平进行了实证分析[64]，研究结果表明，我国农业生产者支持水平从2000年起才开始由负向正转变，农业支持水平较低。Gale等（2005）对中国2004年补贴支付水平进行了测算，结果表明当时我国每吨粮食补贴为2～5美元，不到当年粮食总产值的2%[65]。但是自2004年以来，我国政府年年提高农产品支持价格，扩大补贴范围，农业支持水平有了显著提高。经合组织[66]（2011）和黄季焜等（2011）[67]的测算结果显示，中国农业支持绝对总量已接近发达国家平均水平，但相对水平仍然较低。程国强（2011）运用OECD 的生产者支持估计（Producer Support Estimate，PSE）方法实证测算了我国的农业支持水平[68]。结果显示，早在2007—2009年，中国农业平均支持总量就已达到了6204亿元，其绝对水平仅次于欧盟、美国，但已高于韩国和日本。美国农业部2013年的报告[69]则进一步指出，2008—2013年，中国的油菜支持价格提高了30%，小麦的支持价格提高了63%，玉米的支持价格提高了66%～69%，不同品种的大米支持价格提高了92%～105%。中国每年提高粮食支持价格的政策，不仅使中国的国内支持总量日益接近8.5%的临界值，还直接导致中国国内粮价高于国际市场。因此，我国的“黄箱”补贴空间已经十分有限，不少国内专家学者曾指出建立目标价格补贴政策必须考虑WTO农业协议的约束[70][71][72][73]。大豆和棉花目标价格补贴政策试点以来，特定目标价格补贴已经接近上限，但是非特定农产品目标价格补贴还未达“黄箱”补贴上限。因此，程国强（2015）[74]、柯柄生（2015）[75]提出要实施目标价格补贴升级版，即不针对特定农产品实行目标价格补贴，而是按耕地面积对农户种植的所有农产品进行等量补贴。但是至于怎样实施，还没有一个可信服的操作方案。2018年底，我国向WTO通报的农业国内支持政策显示，我国以目标价格补贴为主的大豆补贴在2014—2016年超限。总之，对我国目标价格补贴实施约束的问题，大多只是停留在定性分析层面，还需要根据我国目标价格补贴的政策实施空间，进一步深入研究。

六、关于粮食目标价格补贴政策的完善及演变研究

对于我国试点3年后改为生产者补贴制度的大豆目标价格补贴政策，学者们始终关注大豆目标价格补贴政策存在的问题，并总结和借鉴国外农产品目标价格政策的经验，提出了相关的改革建议，如要建立半挂钩的补贴机制、建立配套措施等[76][77][78][79][80][81][82][83]。还有学者总结了粮食目标价格补贴政策的理论困境[84][85][86]，大豆目标价格政策行不通的原因[87]，探讨了玉米目标价格补贴政策实施的可行性或被舍弃的原因[88][89]。

对于目标价格补贴演变后的粮食生产者补贴制度，学者们探讨了玉米生产者补贴政策的成效，对临时收储制度、目标价格补贴与粮食生产者补贴的异同点进行了比较[90][91]，还对中外粮食生产者补贴制度进行了比较[92][93]。

七、国内外研究评价

通过前述分析发现，国内外对粮食目标价格补贴制度的相关研究取得了丰硕的成果，有利于指导中国粮食补贴的理论研究与政策实践。国外无论是对农产品目标价格补贴制度实践还是理论研究都较为成熟和完善，我国则起步较晚，相对滞后。我国对粮食目标价格补贴制度的研究，始于2008年全球粮食危机以及国外粮食进口对国内市场冲击背景下国家出台的《国家中长期粮食安全规划纲要（2008—2020年）》。国内学者目前的研究大多集中于目标价格补贴的定义、政策目标、水平测算、操作方式、国际经验、试点存在问题及完善建议等方面，研究零散，还需要根据国内外形势的变化与政策实践，加深理论和政策研究。

（1）对目标价格的本质、内涵、国际经验等还需要深入研究，这是粮食目标价格制度研究的起点。当前的研究理论界没有达成一致观点，还不适应国内实践的变化，因此出现了目标价格补贴试点前呼声高，试点后昙花一现的尴尬现象。

（2）科学评价大豆目标价格补贴政策效应。就当前来看，对目标价格补贴政策实践中存在问题的浅层调查研究较多，科学评价大豆目标价格补贴政策效应的成果较少，这也是导致大豆目标价格补贴政策产生争议的重要原因之一。对于效应的评价，主要是产量效应的评价，并没有立足大豆市场高度开放、大豆在国家粮食安全中的地位、生产与加工的关联等因素，对其进行全面科学的评价。

（3）粮食补贴政策的国际约束条件是亟待研究的重要问题。很多学者虽然认识到我国粮食面临的“黄箱”补贴约束问题，但是“黄箱”补贴的测算本身就是有争议的问题，而且我国粮食市场开放及进口对“黄箱”补贴影响很大。毫无疑问，美国向WTO起诉中国粮食国内支持案的专家组报告，对我国粮食补贴造成了进一步的约束，我国必须于2020年3月完成对粮食市场价格支持制度的改革，因此迫切需要加强理论和对策研究。

（4）大豆目标价格补贴政策试点后我国又实施了粮食生产者补贴制度，相关理论研究有待深化。从表面来看，我国粮食目标价格补贴制度已经终结，改为实施粮食生产者补贴制度了，理论研究和政策热点应该转向粮食生产者补贴制度。就当前来看，粮食生产者补贴制度的理论研究成果还不多，关于效应的分析更少，在中美贸易摩擦及粮食补贴的国际约束下，如果不加强理论研究，贸然的补贴政策改革将引发粮食安全或贸易摩擦等问题。这要求我们加强粮食生产者补贴制度效应、机制构建及支撑条件的研究。但是，粮食生产者补贴制度与目标价格补贴有什么关联呢？从字面上看，目标价格补贴也是对生产者的补贴，所以必须探讨这两种制度的本质关联，并在此基础上，运用粮食目标价格补贴制度试点的经验来完善我国粮食生产者补贴制度。