第一部分 综述

第一章 绪论

第一节 研究背景与意义

一、研究背景

粮食补贴政策事关国家粮食安全、农民收入和国际贸易摩擦大局。长期以来，中国的粮食补贴政策较好地实现了各种政策目标，在粮食安全方面取得的成就获得了世界赞誉。粮食目标价格补贴制度是我国适应粮食国际化市场化背景而进行的粮食补贴制度改革的产物，其经历了从大豆目标价格补贴政策试点到粮食生产者补贴制度的演变，而且在不断变革。因此，粮食目标价格补贴制度是近年来理论界和政府关注的热点。

2008年爆发的全球粮食危机，促使我国开始重视国际市场对国内市场的冲击，国家发展改革委发布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》提出要探索研究建立适合中国国情的粮食目标价格补贴制度。自2014年起，我国为应对粮食生产量、进口量和库存量三量齐增的难题，对我国的大豆临时收储政策进行市场化改革，首次在东北三省和内蒙古自治区试点大豆目标价格补贴政策，以期取得成熟经验后，向谷物推广。但是，大豆目标价格补贴政策试点似乎没有取得理想的效果，不仅在政策实施中存在着补贴面积测量难、价差较大等问题，而且理论界对目标价格补贴的理论研究产生了争议，甚至产生了目标价格补贴存废之争[1]。最典型的就是国务院发展研究中心的程国强、中国农业大学的柯炳生提出了目标价格补贴的升级版，即对任何农产品或粮食都提供相同的补贴，不再对特定的农产品实施补贴。这实质上是要废除针对特定农产品的补贴，包括大豆目标价格补贴政策[2]。

从我国政策改革来看，我国的粮食目标价格补贴政策不断演化。2016年，我国提出农业供给侧结构性改革，对玉米实行了“生产者补贴+市场化收购”的生产者补贴制度，该制度在形式上与大豆目标价格补贴政策不同。玉米生产者补贴制度一经实施，就取得了较为满意的政策效果，改革的当年年底，玉米价格就具有了国际竞争力。因此，自2017年起，我国放弃了大豆目标价格补贴政策，改为实施大豆生产者补贴制度。而且，我国自2018年起对稻谷的最低收购价制度进行改革，并实施稻谷生产者补贴制度。

作为我国粮食市场化改革的粮食补贴政策，日益受到国际市场的挑战。2016年9月，美国向WTO起诉中国对稻谷、小麦、玉米三种谷物仅以市场价格支持（MPS）单一形式的补贴就超过了对WTO承诺的微量允许补贴的上限（DS511案）。2019年，WTO发布了针对该案的专家组报告，报告虽然在某些方面支持了中国的诉求，专家组以中国玉米价格支持政策已改革为由驳回了美国对中国玉米价格支持政策的诉求，但是明确了MPS的测算方法，从而裁定中国要进一步改革国内支持政策，这就为美国农民创造了更为有利的进入中国这一全球最大农产品市场的竞争机会[3]。我国最终接受了专家组报告的裁决结果，在2019年中央一号文件中，提出要建立适应WTO规则的农业支持保护政策。中美两国商定，在2020年3月底完成支持价格政策改革。2020年1月16日签署的《中美第一阶段经贸协议》，再次确认我国要报告专家组报告对农业国内支持政策进行改革。具体到政策改革，2020年我国首次公布了稻谷、小麦的限量收购政策，这给农民收入、国家粮食安全又带来了新的挑战。因此，为适应粮食市场化和国际化的要求，我国粮食补贴政策还要不断进行改革，难度不断加大。

二、研究意义

（一）理论意义

国际化市场化背景下的粮食补贴政策改革必须加强理论研究，以指导当前中国的政策实践。中国的粮食补贴政策已经不仅是一个国内问题，还是一个贸易问题，开始受到实质性的国际约束。因为农业国内支持政策属于《WTO农业协议》的重要内容，是贸易政策的重要组成部分，所以理论界对粮食目标价格补贴等政策进行了孜孜不倦的理论研究，以指导中国的政策实践。虽然市场经济条件下的粮食目标价格补贴制度在发达国家有悠久的历史，但是在我国是新生事物。这就要求我们借鉴国际经验，立足中国国情及市场开放度高的实际，从理论上对粮食目标价格补贴制度进行深入系统的研究。例如，粮食目标价格补贴制度的内涵和本质是什么？为什么中国早先提出要探讨实施的粮食目标价格补贴制度，在大豆中试点后却被粮食生产者补贴制度所替代？通过研究就会发现，从本质上来说，目标价格补贴与生产者补贴甚至直接补贴都从属于目标价格补贴的范畴，只不过这些制度所适应的内外部环境及具体的政策实践有所差异。当前亟待研究的重要问题有：面临国际补贴约束及高度开放的市场条件，中国粮食生产者补贴机制应如何设计，以达到补贴不超限、粮食安全有保障、农民收入有提高等政策目标。

（二）现实意义

1.有助于正确评价粮食目标价格制度和生产者补贴制度效应

曾经被寄予厚望的大豆目标价格补贴政策试点经历了从饱受争议到最终退出的结局，而粮食生产者补贴制度由于在玉米品种实施中取得了良好成效而迅速扩展到大豆和稻谷，但是美国诉中国农业国内支持案要求粮食生产者补贴制度再次改革。这里提出的问题就是，必须客观地评价粮食目标价格补贴效应与生产者补贴效应，不能因为在某个品种试点成效不明显就简单地否认该制度，也不能因为在某个品种试点成效明显就简单地肯定该制度，必须考虑粮食品种、贸易政策等方面的差异。当前关于粮食目标价格补贴制度的效应评价，主要考察大豆目标价格补贴政策试点的表面成效而忽视了大豆的特殊性，并不能客观评价目标价格补贴制度的本质特征，评价的客观性有待加强。而关于生产者补贴制度效应的评价，作为一个新出现的问题，除本书的相关研究成果外，其他相关研究成果很少。

2.可为构建适应WTO规则，实现国家政策目标的粮食补贴政策提供依据

2019年中央一号文件提出要按照适应WTO规则的原则，抓紧研究制定完善农业支持保护政策的意见，而美国诉中国农业国内支持案的专家组报告又要求中国改革农业国内支持政策，因此中国的粮食补贴和支持政策必然要不断变革。尤为重要的是，2020年我国首次对作为口粮作物的稻谷、小麦实施限量收购政策，这将对农民提高收入和实现口粮绝对安全的粮食安全战略提出新的挑战。这必然要求我们加强粮食补贴政策的研究，达到既遵守WTO规则，减缓中美贸易摩擦，又保障国家粮食安全和提高农民收入的目的。因此，本书研究的前瞻性是不言而喻的。