第一节 邻避的缘起

2011年3月11日,日本东北部太平洋海域发生里氏9.0级地震,导致福岛两座核电站反应堆发生故障,并最终爆炸。日本经济产业省原子能安全和保安院3月12日宣布,受地震影响,福岛第一核电站的放射性物质泄漏到外部。核电设施的风险问题再一次展现在人们面前。世界各国或地区在推进核设施时或多或少地受到了福岛核事故的影响。2014年3月9日,3500多名法国、德国及瑞士反核民众在法国费森海姆核电站外集会,要求关闭核电站。2016年2月19日,美国纽约民众组织游行,抗议位于纽约州哈德逊河畔的印第安角(Indian Point)核电站。

加拿大管道公司在2010年6月铺设了横跨美国中西部农业区的“拱心石”输油管道,计划每日从加拿大向美国输送石油。该公司还计划将该条管道从加拿大艾伯塔省往东南延伸至美国得克萨斯州,该延伸项目被称为“拱心石”XL输油管道项目,投资70亿美元,预计管道全长约2700公里,每年输油量将达70万桶。由于该延伸项目是用来运输提炼难度很高且容易造成环境污染的油砂石油,加之在同年5月“拱心石”输油管道发生过两次重大泄漏事故,该延伸项目遭到了环保团体、农牧业组织的强烈反对。为了以最短的距离增大原油运输量,“拱心石”XL输油管道项目原计划穿越美国内布拉斯加州的原住民保留区,但遭到了原住民的强烈反对。许多民间环保组织时常跑到白宫前抗议,许多社会名流也通过自身影响力来筹款补贴游说,阻止项目建设。时任美国总统奥巴马几经犹豫,最终于2015年11月正式否决了“拱心石”XL输油管道项目。1

事实上,从20世纪70年代以来,有关邻避问题的抗议活动一直是各国普遍面临的重大政治问题。这些抗议活动的目标往往是建立在社区周边的对环境及民众健康有害的大型公共基础设施。这些抗议活动会出现,有一个关键年份不得不提,即1970年,正如马兹曼尼安(D. Mazmanian)和莫雷尔(D. Morell)所说,“那一年迎来了环境运动作为美国推进社会和政治发展的重要方式”2。同时,庆祝第一个“世界地球日”、美国时任总统尼克松签署《国家环境政策法案》(NEPA)、设立美国国家环保局等标志性事件均发生在这一年。1970年之后,关于主要基础设施项目、工业设施和废物管理的决策开始发生重大变化。

从20世纪80年代开始,英、美等西方国家的公共管理也进入新的时期,新公共管理运动进入白热化,无论是撒切尔政府改革还是克林顿政府改革,新自由主义在资本发展的历史上重新占据主导地位,私有化、市场化等成为设施选址的优先规则。私营公司可以自由地决定何时、如何以及在何地建设大型设施,它们优先考虑的是经济因素。

70年代末,社会科学家开始对环境问题的研究产生了浓厚的兴趣。很快,研究者认为有必要为这种新的社会现象提供适当的概念及理论框架。研究者们创造了“邻避”(NIMBY)这个术语,来描述民众和当地社区对实际建造或者计划建造的危害环境安全的基础设施或设施选址的反应。这恰恰符合政治学、社会学等研究者们的兴趣。当时广泛传播的另一个概念是 “LULUs”(Locally Unwanted Land Uses)。有时, “NIMBY” 甚至会演变成 “BANANA” (Building Absolutely Nothing Anywhere Near Anyone)。

在文献研究中,“NIMBY”首先是由迪尔(M. J. Dear)和泰勒(S. M. Taylor)在《不在我们的街道》3中介绍的。迪尔在他有影响力的论文中,将“NIMBY”界定为“面对不受欢迎的设施,社区团体采用的保护主义态度或反对策略……居民通常承认这些设施是必要的,但不能靠近他们的家园”4。最早的学术讨论主要关注政府及项目者如何克服这些开发和建设障碍的实际对策建议,5如经济补偿、信息公开、民主程序等。这些早期的研究主要从技术专家的视角来看待“NIMBY”,并将其作为对有效规划的一个约束条件。6 在90年代,“NIMBY”被理解为一种种族和阶级分离的工具,用于将相关设施建造在相对落后或权力稀少的区域,有时这被称为“环境种族主义”。7近来,“NIMBY”被西方舆论及一些研究者视为可持续发展和绿色基础设施建设的障碍。关于核电站、风力发电厂和废物管理设施选址的研究发现,这些项目仍然面临着较大的反对,但并非所有的项目设施都像早期研究一样被视为污名化的设施。8

1 《加拿大管道公司计划更改“拱心石”XL输油管道线路》,https://www.163.com/money/article/7ITB07HT00253B0H.html, 2021年3月20日访问;《奥巴马否决美加输油管道项目:“拱心石”没法帮美国降油价》,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1393915, 2021年3月20日访问。

2 D. Mazmanian and D. Morell, The “NIMBY” Syndrome: Facility Siting and the Failure of Democratic Discourse, in N. J. Vig and M. E. Kraft (eds.), Environmental Policy in the 1990s, CQ Press, 1990, p. 127.

3 M. J. Dear and S. M. Taylor, Not on Our Street, Pion Limited, 1982.

4 M. J. Dear, Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome, Journal of the American Planning Association, Vol. 58, No. 3, 1992, pp. 288-300.

5 W. Freudenberg and S. Pastor, NIMBYs and LULUs: Stalking the Syndromes, Journal of Social Issues, Vol. 48, No. 4, 1992, pp. 39-61; H. Inhaber, Of LULUs, NIMBYs and NIMTOOs, Public Interest, Vol. 107, No. 52, 1992, pp.52-64; M. N. Wexler, A Sociological Framing of the NIMBY (Not-in-My-Backyard) Syndrome, International Review of Modern Sociology, Vol. 26, No. 1, 1996, pp. 91-110.

6 T. Mannarini and M. Roccato, Uses of the Term NIMBY in the Italian Press, 1992-2008, Environmental Politics, Vol. 20, No. 6, 2011, pp. 807-825.

7 James T. Hamilton, Testing for Environmental Racism:Prejudice, Profits, Political Power? Journal of Policy Analysis and Management, Vol. 14, No. 1, 1995, pp. 107-132.

8 D. Bell, T. Gray, C. Haggett, and J. Swaffield, Re-Visiting the “Social Gap”:Public Opinion and Relations of Power in the Local Politics of Wind Energy, Environmental Politics, Vol. 22, No. 1, 2013, pp. 115-135; I. Botetzagias and J. Karamichas, Grassroots Mobilisations Against Waste Disposal Sites in Greece, Environmental Politics, Vol. 18, No. 6, 2009, pp. 939-959.