三、市场经营行为失范

目前，我国旅游市场问题的重灾区就是各类经营者对旅游者权益的肆意侵害。在比较混乱的市场环境下，违法经营不仅包括具有合法身份的旅游经营者实施的违法行为，同时还包括在规模不小的外部市场上不法经营者的非法经营行为：不法业者一方面通过不正当竞争侵袭着合法经营者的市场份额，破坏了良性的市场格局；另一方面对旅游者权益的侵害使得旅游市场的失范更加严重。

（一）无资质的非法经营

1.无证经营

在中国旅游市场上，无证经营行为即旅游市场的“黑市交易”大量存在。无证经营具有一定的隐蔽性，它既逃避税收又使各类侵犯旅游者权益的行为脱离正常监管。当下中国旅游市场上无证经营行为大量产生，有其主观原因和客观原因。

就客观原因来讲，对于那些利润率偏低人们根本不愿意从事的行业，也就谈不上无证经营，无证经营的产生恰恰在于这一行业有丰厚的利润回报，在强烈的逐利动机驱使下人们甘冒风险。在《资本论》中，马克思曾引用托·约·登宁的话：“如果有10%的利润，资本就会保证到处被使用；有20%的利润，资本就能活跃起来；有50%的利润，资本就会铤而走险；为了100%的利润，资本就敢践踏一切人间法律；有300%以上的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至去冒绞首的危险。”[17]旅游行业恰是如此，它虽不能被称为暴利行业，但是如果经营者会“花心思”的话，获得高额的利润也并非十分困难，如有报道显示在日本接待中国游客的中国籍“黑导游”，一个月下来，“从游客的购物回扣和巧立名目收取游客各种费用的收入，就可以达到100万日元（约8万元人民币）”[18]。

就主观原因来讲，如果市场监管不力则无证经营行为也会愈演愈烈。按照理性经济人的假设，在权衡利润和风险的情况下，如以较小的风险能够换来较丰厚的利润，哪怕行为不符合规范，我们也不能认为人的选择都是非理性的。实际上，旅游行业就处于这样的状态，目前中国旅游市场无证经营行为的分布有这样几个特点：（1）特定地域。一般来讲，无证经营的行为大量发生的地域都是旅游资源丰富、旅游业比较发达的地区，如北京、上海、广州、青岛、杭州、厦门等主要旅游城市。在主要旅游城市的重要地段和主要景点周围，经常遍布着各种散发小广告、诱使游客参加超低价旅游团的揽客人员。例如，在北京的重要交通枢纽和主要地铁站点外，至今仍存在大量散发虚假广告的行为，一些人假冒他人商业名称，虚构合法经营者身份引诱不明真相的旅游者参加旅游活动，在活动中实施欺诈、强制购物等严重损害旅游者利益的行为。（2）特定区域。在很多旅游城市，都有可作为当地名片的明星景区，而这些区域也是无证经营行为泛滥的重灾区。此前，笔者曾走访过国内若干个著名景区，都遭遇不同形式的“特色服务”：在山东曲阜的孔林，自称是景区导游的人会主动为你提供有偿讲解服务；在河北秦皇岛的老龙头景区，身穿志愿者服装的人帮你主动购票，销售的是针对秦皇岛市民的假日免费票；在云南大理景区，身穿民族服装的姑娘拉着游客有偿照相……此外，在很多地方还存在诱使旅游者参与互动娱乐活动的情况，如通过抛绣球、“成亲”等形式向旅游者索要高额费用。（3）特定产品。无证经营是没有经过行政许可从事的经营活动，相关的“旅游服务”游离于市场监督管理和旅游行业管理主管部门的日常监管之外。其中，最为典型的无证经营行为莫过于“非法一日游”，它是各级文化旅游行政主管部门打击的重点。对此也存在监管上的困难，如即使在首都北京，市文化旅游行政主管部门多年来一直致力于打击非法一日游，但是迄今这种行为不仅没有销声匿迹，一度还很猖獗。在浙江杭州，早在2000年12月24日杭州市人民政府就制定了《杭州市“一日游”管理办法》，对“一日游”进行了定义，对政府的管理职能、发展规划、审核条件、违规处罚等都做了相应的规定。由于较早将“一日游”活动纳入法制轨道，杭州市也是成为全国“一日游”市场秩序比较好的城市之一。但是即便如此，原浙江省旅游局的有关领导也承认，“非法一日游”的情况很难治理，省旅游局的办公楼就在西湖边上，自己每天上班的时候都会看到“野导”在西湖边上拉客，旅游部门付出很大的努力却难以杜绝类似行为的发生。（4）特定依托。近年来，在我国东北地区，一些保险公司、保健品销售公司及其工作人员，以组织旅游为由引诱一些中老年人购买其保险产品或保健品的情况屡屡发生，旅游活动的组织者往往并不具备营业资质，旅游活动期间常常出现欺诈消费的行为。由于这种非法组织旅游活动以更为隐蔽的形式出现，对此还更缺乏有效的监管。（5）特定媒介。在信息化时代，网络成为信息传递的主渠道，在我国很多地方利用各种团购网站、“微信群”等形式招徕游客组织旅游活动的情况时有发生，由于通过网络自发组织旅游活动媒介形式多样，相关的财务信息也没有明确凭据，这使得监管部门很难获取定案证据，在处理上也缺乏明确的法律依据，对此类组织旅游活动难以进行有效监管。

对于无证经营的行为，我国《旅游法》第九十五条规定：未经许可经营旅行社业务的，由旅游主管部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处一万元以上十万元以下罚款；违法所得十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；对有关责任人员，处二千元以上二万元以下罚款。尽管《旅游法》规定，对于非法经营行为由旅游主管部门或者市场监督管理部门进行处罚，但是旅游主管部门只能对纳入其监管范围内的旅游企业实施的违法行为进行处罚，对于无证经营者却很难进行执法。对于市场监督管理部门来讲，其监管的范围非常广泛，对旅游市场的监管可能会出现因力量分散无暇顾及的情况。同时，《旅游法》就同性质的行为设计了两类执法主体，立法者的本意是认为这样可以加大惩处力度，但是在具体操作环节，可能会出现两类主体都倚靠对方而放弃执法的情况，这反倒削弱了执法力度。因此，如何界定不同执法主体的具体执法权限、建立协同执法的机制，是我们需要解决的问题。

2.越位经营

从商法的角度来看，商事主体的经营范围是其商事能力的界限，企业如果超越经营范围经营就属于违法。我国旅游立法也分不同情况对旅游企业的经营资质进行了界定，如旅行社的出境游资质、作为分支机构的网点和门市部的资质等，界定的意义在于通过行业监管保障企业在其权利能力和行为能力范围内进行经营，以保障交易安全、维护交易秩序。对于超范围经营的法律责任，有关立法也做了较为明确的规定，我国《旅行社条例》第四十六条规定：对于未取得相应的旅行社业务经营许可，经营国内旅游业务、入境旅游业务、出境旅游业务的，分社的经营范围超出设立分社的旅行社的经营范围的，旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的活动的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处10万元以上50万元以下的罚款。《旅行社条例实施细则》第十八条规定：旅行社分社及旅行社服务网点，不具有法人资格，以设立分社、服务网点的旅行社的名义从事《条例》规定的经营活动，其经营活动的责任和后果，由设立社承担。

虽然如此，但是实践中旅游经营者超范围经营的情况早已屡见不鲜。例如，2013年原国家旅游局旅办发〔2013〕207号《国家旅游局办公室关于典型案例的通报》发布的“上海华夏国际旅行社虹桥营业部超范围经营被处罚案”的案例：上海华夏国际旅行社虹桥营业部于2013年10月22日在新民晚报刊登“韩国好客山东-A车、客轮串线游日照、韩国首尔豪华客轮6日游1980元/人”广告。经原国家旅游局暗访组会同原上海市旅游局、上海市文化执法总队于10月24日对该营业部进行了突击检查，现场发现了6份已签订的旅游合同和要求游客签字表示自愿前往韩国当地5家购物场所的补充合同。据调查，该营业部在未取得总部授权的情况下以上海华夏国际旅行社有限公司名义与山东海峡国际旅行社有限公司签订委托接待协议。上海华夏国际旅行社虹桥营业部从事招徕咨询以外的活动，违反《旅行社条例》第十一条第二款，根据《旅行社条例实施细则》第十八条和《旅行社条例》第四十六条的规定，上海市文化执法总队对其处以责令改正，罚款十万元。在利益的驱动下，旅游企业类似的“出格”行为并非个案。

（二）有资质的违法经营

1.双方商行为——市场恶性竞争

（1）不合理低价游

我国《旅游法》第三十五条第一款规定：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。”其中“以不合理的低价组织旅游活动”就是我们此前常说的“零负团费”。“零负团费”是我国旅游市场经营中一种颇具中国特色的怪现象，其积习已久。所谓“零负团费”，指的是在旅游经营活动中，旅行社向旅游者收取的旅游服务费用价格等于或低于组织旅游的运营成本费用。为了进一步明确《旅游法》的规定，原国家旅游局发布了旅发〔2013〕362号《关于严格执行旅游法第三十五条有关规定的通知》对此进行了解释：“旅行社以低于接待和服务费用的价格或者行业公认的合理价格提供旅游服务，且无正当理由和充分证据证明的，应认定为‘以不合理的低价组织旅游活动’。”在当下的中国旅游市场，这一违背市场规律的做法已经逐渐发展成为一种“常态”的经营模式。

从形式上看，“零负团费”首先反映的是旅行社的定价机制问题，对此我们可以从经济法的角度来进行分析。在市场经济条件下，旅行社是独立的市场经营者，其市场行为应该拥有很大的自主权。按照营业自由的商法原则和我国《价格法》第十八条的规定，除非与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业、公益性服务价格在必要时实行政府指导价或者政府定价外，其余的商品或服务实行市场调节价，由经营者依照自主制定。可见，按照《价格法》的规定，旅行社在旅游经营活动中收取的团费的价格并不属于政府指导价或者政府定价的服务价格，而属于该法第十一条规定的经营者有权自主制定的市场调节价格。这样来讲，从《价格法》的角度来看“零负团费”本身并不具有违法性。不过，按照《价格法》第十四条第四项的规定，经营者“利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易”的行为属于不正当价格行为。对此，原国家计委在2008年8月还发布了《关于认真贯彻〈价格法〉严格规范市场价格竞争秩序的通知》，该通知第一条第二项规定：“严格禁止低价倾销。低价倾销行为主要是一些企业为排挤竞争对手，以降价促销为名，用低于成本的价格销售，挤占市场份额。低价倾销行为会导致市场价格信号失真，扰乱正常的市场竞争秩序，阻碍企业之间开展公平竞争，造成国有资产的流失和国家税收的减少，误导社会投资和消费趋向，影响扩大内需政策的实施效果，违反了《价格法》的基本精神，应当予以禁止和规范。”基于上述认识，根据产生的原因和表现形式，旅行社的“零负团费”行为具体包括以下几种情形：

第一，正常促销低价模式。市场经济广泛的自由度决定了经营者的经营方式多种多样，促销手段也往往花样翻新，如各个商场在年终的商品打折季，淘宝网、京东商城等电商在店庆日和“双十一”等特定日子进行的打折促销活动。从理论上看，旅行社的经营活动与此并无本质不同，如有的旅行社为了做广告推出数量有限的“1元钱游香港”“1元钱游台湾”的活动，就是为了达到广告效应而推出的“零负团费”活动。另外，由于旅游活动的季节性明显，很多旅行社往往会在旅游淡季进行一系列的促销活动，推出部分“零负团费”产品。以海南旅游为例，本线路就具有明显的季节性，春节期间是不折不扣的旺季，而暑期对海南旅游则是典型的淡季，这样在旺季报价4500元的线路，在淡季可能只要2300元。旅行社基于促销的考虑，偶尔零散地推出特价的产品，类似于一种广告投资，如果基于这样的出发点，“零负团费”跟旅游服务质量的降低之间就不存在必然联系。

第二，扭曲成本低价模式。在现实中，更多的旅行社采用“零负团费”的方式推出旅游产品，实际上是为了引诱旅游者参加自己的组团活动，从而为自己获取利益提供可能性。在这一可能性下，就会衍生出各种进一步的可能性，如欺骗消费、收取回扣、强制购物、改变行程、降低服务标准等。从这个角度来看，旅游市场监管者大都将“零负团费”视为万恶之源，希望能够通过从杜绝“零负团费”入手规范旅游服务中的各种不规范行为。在这一模式下，旅行社推出的众多旅游产品具有普遍、明显低价的特点，当然“零负团费”也是明示的，让人一目了然。旅行社推出低价产品的初衷也是能以此取得额外的预期收益，也就是说通过“零负团费”能够获得客源，然后通过后续的不规范行为获取利润。

第三，降低成本低价模式。在旅游市场经营活动中，不同经营者的经营能力和经营方式存在很大的差异，同样的旅游线路不同旅行社的运营成本也各不相同，究竟什么算是不合理低价有时确实难以确定，因此很多人质疑《旅游法》第三十五条关于“不合理的低价”的规定的可执行性。不过，《旅游法》没有沿用《旅行社条例》中的“低于旅游成本的报价”的提法，否则成本的计算更是一个难题。实践中，有个别旅行社的团队游报价看上去的确像“不合理的低价”，但是如果我们深入地分析其市场运作中的各个环节独特的方法，就会发现不合理低价的底线并不容易确定。例如，此前北京旅游界出现的“海涛假期”经营模式，使我们对旅游企业的定价机制问题有了重新的认识，其主要做法体现在以下两个方面：一是以极低的价格吸引客源，在达到聚拢大量游客资源的效果后，便开始和酒店、航空公司、车队等履行辅助人谈判，从对方那里获得更低的报价；二是海涛国际旅行社买下了日本祥和国际旅行社、日本祥和汽车公司和当地一个酒店，在日本游线路上实现从境内组团到境外接待全程由自己把控等。[19]虽然后来该企业面临资金链断裂的窘境，也存在一定的违规行为，但是它的一些经营理念仍有进一步探讨的价值。

通过上述分析可以看出，对“不合理低价”问题需要科学的界定，我们绝不能简单地因“低价”就认定行为违法并加以否定，这其中存在各种深层次的原因，需要我们在厘清其内在机理的基础上做出客观评价。

（2）虚假宣传

在旅游市场经营活动中，通过各类媒体发布广告本是旅行社招徕游客的重要手段，但是在我国的旅游市场上，旅行社进行虚假宣传的情况大量存在。通过虚假宣传，旅行社一方面可以通过各种“优惠条件”吸引消费者，扩大市场份额，排挤竞争对手；另一方面可以引诱旅游者与自己订立合同以谋取不正当利益。我们通过调研，发现旅游企业的虚假宣传主要包括以下几种形式：

第一，虚假宣传经营资质。a.虚构经营资质，即谎称自己具有某方面旅游业从业资格。例如，在北京曾有一家名为“北京市金水桥旅行社”的单位利用外地游客对北京旅游经营的接待资质不熟悉的情况，在位于人民大会堂南侧的办公场所门前，用大喇叭打广告宣传自己的长城“一日游”产品，言称自己是北京市唯一的国营“一日游”单位。在游览完返程的路上，他们会经停一个购物点，但也对游客宣传这个购物点是“北京市旅游局”规定必须去的，不过不会强制购物。[20]但实际上，北京市并不存在什么唯一的国营“一日游”单位，原北京市旅游委更不可能指定任何购物场所。实践中，很多旅行社就是采用类似的做法，虚构或片面夸大自己具有某些看似诱人的条件，使游客上当受骗。b.虚构经营范围，即虽具有从业资格，但进行超越经营范围的宣传。在原国家旅游局2011年公布的十大恶性旅游案例中，有两件都是旅行社虚构自己的经营范围，如深圳市旅游企业违规经营赴台旅游案：深圳市的两家旅行社和某会议会展策划有限公司，未取得出境旅游业务经营许可，也不具备经营赴台湾旅游业务的资质，却分别以未经合法注册的“××商旅台湾游全国集散中心”“台湾两岸情假期”和“台旅假日”名义发布虚假宣传广告进行旅游招徕业务，并以“商务考察”为名，用游客个人因私护照为其办理赴台手续，违规组织旅游者赴台旅游活动。深圳市文体旅游局依据《旅行社条例》第四十六条的规定，对上述违规企业处以责令立即改正，并分别处人民币20万元、10万元和没收违法所得人民币7500元，并处罚款10万元的行政处罚。[21]

第二，虚假宣传线路特征。a.虚假宣传报价。例如，重庆某旅行社有限公司秀山门市部于2012年10月25日与重庆亿商广告有限公司秀山分公司签订《广告发布协议》，约定在某广告期刊刊登虚假文字内容进行广告宣传。2013年，重庆某旅行社有限公司秀山门市部在某广告期刊刊登“昆明大理丽江双飞6日830元”的广告，但后来实际收取价格与广告宣传不符。有关主管部门认为，当事人的行为涉嫌违反《重庆市反不正当竞争条例》第十三条的规定，并根据《重庆市反不正当竞争条例》第四十一条第一款的规定，对当事人做出责令改正违法行为和罚款5000元的决定。[22]b.虚假宣传服务标准。2014年，蔡先生参加××旅游网组织的“西班牙、葡萄牙两国12日游”活动，17200元的团费虽然较其他旅行社高出几千元，但是由于比较看中行程中的几个亮点：乘坐空客A380大型客机、入住四星级酒店、行程中有一段路程乘坐高铁、到当地米其林一星餐厅用餐，所以还是报名参团了。但是后来他发现，××旅游网的很多宣传是不真实的：旅行社改变行程导致游览时间紧张，最后漏掉两个景点；参观重要的景点阿尔罕布拉宫所用时间由行程上说的两个小时变成一个小时；没有到真正的米其林一星餐厅用餐。[23]为此，蔡先生向中央人民广播电台经济之声《天天315》节目投诉了××旅游网。

《旅游法》第九十七条规定，对于旅行社进行虚假宣传，误导旅游者的行为，由旅游主管部门或者有关部门责令改正，没收违法所得，并处五千元以上五万元以下罚款；违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处二千元以上二万元以下罚款。虽然立法规定了较为严格的惩罚措施，但是实践中旅行社虚假宣传仍多种多样且屡禁不止。

2.单方商行为——市场无序交易

在我国旅游业的活动中，由于旅游经营者与旅游者之间存在严重的信息不对称，经营者往往利用其垄断或强势地位侵害旅游者权益。

（1）滥用垄断地位

旅游活动的核心在于“游”，这决定了作为旅游资源提供者的旅游景区在旅游市场上的地位举足轻重。不同类型的旅游景区在旅游市场上的影响力不同，很多利用公共资源建设的旅游景区，或因其深厚的人文历史文化底蕴，或因其独特的自然景观风貌受到广大旅游者的青睐。但是，由于旅游资源又是不可复制的，这决定了旅游景区经营的垄断性，这样某些公共旅游资源很容易被不当利用。近年来，国内越来越多的旅游景区开始画地为牢，谋取垄断利益，独占对某些旅游资源收益的权利，其中最常用、最简单和最直接的获利方式就是肆意抬高景区门票价格，从而造成我国旅游景区门票价格失范。

首先，我国多数旅游景区门票绝对价格偏高。在此，笔者选取了境外某些国家和地区的若干著名旅游景区和我国内地31个省、自治区和直辖市各一家5A级景区，对它们的门票价格和居民人均月收入的比例进行对比研究（见表一、表二）。

表一：2013年世界有关国家和地区著名景区门票价格与居民收入

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表二：2014年我国主要景区门票价格与居民收入（当年人均可支配收入为20167元）

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通过上述表格可以看出，在我国内地列入统计范围的景区门票价格与国民月收入之比最低的为3.57%，最高的达到18.98%，平均为9.04%，而在境外同样的比例大都不超过1%，最高的仅为3.37%，最低的则为免费。由此可见，我国景区门票绝对价格高是不争的事实。一般认为，景区门票价格与国民月收入之比为1%是比较合适的，在境外发达国家和地区这一比例几乎均不到1%，如果按照这一标准，我国景区的门票平均价格应该为16.9元，但是这样的价格在我国内地的5A级景区中已难觅踪影。

其次，我国旅游景区门票价格的调整（几乎都是涨价）在很大程度上处于失控的状态。虽然现行规范性文件对旅游景区门票涨价已经有比较明确的规定，但是近年来国内众多知名旅游景区却置若罔闻，门票价格几乎每隔一段时间就翻新，可谓扶摇直上。以江苏扬州瘦西湖景区为例，从20世纪90年代开始，瘦西湖的门票价格就先后由最初的几角钱上涨到20多元；到了2002年，景区门票价格涨至40元，2005年又涨至60元；2007年9月，按照《扬州市旅游参观点门票加价格管理实施细则》的规定，旅游景区门票可实行淡旺季价格，这样景区将其门票价格调整为淡季60元，旺季90元；2012年10月10日起，景区又开始实行120元的基准票价；但是不到半年，瘦西湖景区又再次决定从2013年3月1日起执行旺季150元的票价，后来又调回到旺季100元。对此前频繁地涨价，当地物价管理部门竟认为这不是调价，而是执行旺季票价，因此连听证会都不需要召开。这样在10年多的时间里，瘦西湖景区的门票翻了近两番。再如新疆某些一线景点的门票价格近年来也是一路上扬，天池风景区的门票2001年为45元，2004年为60元，现在旺季为125元；喀纳斯风景名胜区门票价格在2000年仅为20元，2004年达到100元，现在旺季为160元。上述情况并非个案，关于当下中国知名景区的门票价格，中国社会科学院旅游研究中心发布的《2013年我国4A、5A级旅游景区门票价格分析报告》指出，“目前我国5A景区门票价格在100—200元的占半数之多，11家景区旺季门票价格超过200元在所有5A级景区中，门票价格在100—200元的占多半（共有81家，占52.9%），其次为50—99元（共39家，占25.49%），门票价格在20—49元和在200元以上的分别为12家和11家，各占7.84%和7.19%，价格在1—19元的有2家，占1.31%，另有8家5A景区实行免票政策……2013年，中国所有5A级景区平均票价为109元”。[24]报告还指出，“2008年1月到2013年4月这5年多时间里，我国153家5A级景区中先后进行了门票价格调整的为32家，占比20.26%。其中，有5家景区先后进行了2次调整，分别是池州市九华山风景区、泉州市清源山景区、宁夏银川镇北堡西部影视城、大同市云冈石窟、上海野生动物园。32家进行调价的景区，2013年的平均门票价格（133元）较2008年的平均门票价格（94元）增加了39元。分析价格上涨情况可见，涨价16—30元的最多，共有14家；涨价31—60元的，共计11家；涨价61—90元的3家”[25]。可见，景区门票价格上涨是当下中国旅游业界的一个新常态，最终使得旅游景区的门票价格猛于虎也。就目前来讲，“全国门票低于60元的5A级景区不到30%，门票高于200元的景区越来越多。有的省会城市所有景区看完，门票需要2000多元钱，仅门票花费就已经相当于到东南亚或韩国旅游的费用”[26]。不久前，根据民意调查机构北京美兰德信息公司对842位受访者的调查，也显示有45.21%的受访者认为5A级旅游景区的门票价格“比较高”，有25.41%的人更认为价格是“非常高”。[27]2014年，全国人大常委会在执法检查中也提出，《旅游法》颁布实施后门票价格问题仍十分突出：“一些地方过分依赖‘门票经济’，门票价格偏高；一些景区通过增加另行付费项目、捆绑销售等方式变相涨价，部分景区门票频繁调价，越调越高，门票支出在旅游消费中占比过高，引起群众不满。一些利用公共资源建设的游览场所价格形成机制不合理，没有很好地体现公益性。”除了直接的门票价格上涨，实践中还有些景区通过“打包加价”等方式变相涨价。例如，根据甘肃省发改委的批复，“从2015年7月21日开始，莫高窟的旺季门票价格将从160元上涨到200元。但是从5月8日起，莫高窟景区将原本游客可以自行选择的价格为60元的‘数字展示中心’游览项目‘打包’进莫高窟统一门票”[28]，这样莫高窟门票价格将进一步提升到260元的高位。这种做法已经严重违反了《旅游法》的相关规定。

（2）滥用强势地位

在旅游服务法律关系中，旅游经营者和旅游者的法律地位是完全平等的，但是双方实际上的地位是不对等的，由于旅行社在信息的获取和利用上较旅游者存在较大优势，它们很可能利用这一优势地位，故意实施包括利用暴力或威胁的强迫、虚构事实或隐瞒真相的欺诈等手段损害旅游者利益的行为。另外，在尽职不够的情况下，旅行社还可能出现各类疏忽行为。

第一，强迫交易行为。它包括强迫购物或参加自费项目消费、硬行改变合同约定的行程、降低服务标准等。首先，在我国团队旅游活动中，旅行社进行强迫消费的事例屡见不鲜，有时甚至造成极其严重的社会影响，如2013年国庆“黄金周”期间，中央电视台披露云南香格里拉旅游乱象：在云南如果参加香格里拉的团队游，很多旅行社都要求旅游者参加了一个280元至380元的叫作“藏民家访”的自费项目。有的游客不交钱，竟被导游威胁要把刀架在其脖子上。调查的记者也经历了类似的遭遇，在记者报名参团后，乘坐大巴车的旅游途中也遇到导游向游客强索“藏民家访”费用的情况。该导游声称自己没有得到一分钱的团款，因此游客来玩不能不花钱，在场的很多游客不得不交钱。在记者提出拒绝参加这一项目时，导游被激怒，他不仅谩骂记者，还要求记者把签订的旅行合同交出并当众撕毁，随后将记者赶下车。而在路边，记者还遇到几位同样因未交费被赶下车的游客。[29]其次，旅行社硬行改变合同约定的行程，如改变线路、减少景点等。典型的如2014年海南三家旅行社改变行程案：海南中职国际旅行社有限公司、海南海世界旅行社有限公司、海南拍拍手旅行社有限公司组织团队游览天涯海角景区，其间，未经游客同意擅自将原定的在陆地上游览天涯海角变更为坐船游览，同时导游收取了高额的带团回扣。事件发生后，海南省旅游委对导游郭玉某等三人分别作出吊销导游证的行政处罚，对上述三家旅行社分别作出罚款10万元的行政处罚。[30]最后，旅行社任意降低服务标准，迫使旅游者接受不合理的安排，如将住宿条件由星级酒店降为普通旅馆、将进入景区改为路过景区等。

我国《旅游法》第三十五条第二款规定，除非经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排，旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目，否则旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。纵然有法律的明文规定，但是仍有一些旅游从业者置立法于罔闻、置旅游者权利于不顾，为获取利益铤而走险。

第二，欺诈交易行为。导游薪酬机制和“不合理低价组团”造成的市场格局，决定了在从事旅游服务的过程中，处在利益分配食物链末端的导游更容易通过欺诈行为和强迫行为获取额外利益。实践中，欺诈主要表现为引诱旅游者进行额外消费赚取回扣利益。关于旅游欺诈行为，我国《旅游法》第三十五条规定：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益……”关于对欺诈行为的具体认定，国家旅游局旅发〔2013〕362号《关于严格执行旅游法第三十五条有关规定的通知》做了相关的解释，其中关于“诱骗旅游者”，解释为：“旅行社或者其从业人员通过虚假宣传，隐瞒旅游行程、具体购物场所及商品或者另行付费旅游项目等真实情况的手段，诱使旅游者参加旅游活动或者购买相关产品和服务的，应认定为‘诱骗旅游者’。”关于“回扣等不正当利益”，解释为：“旅行社或者其从业人员违反反不正当竞争的有关规定，或者通过诱骗、强迫、变相强迫旅游者消费，收受的旅游经营者以回扣、佣金、人头费或者奖励费等各种名义给予的财物或者其他利益，应认定为‘回扣等不正当利益’。”现实中，欺诈交易的各种手段让人防不胜防，如2015年原国家旅游局在广东深圳督办的一起扰乱旅游市场秩序典型案件：当年11月10日，游客李某某在深圳深旅国际旅行社罗湖大酒店营业点报名参加团费680元每人的“港澳五天四晚游”，该社提供的收据所盖公章假冒“深圳市罗湖大酒店商务中心”，同时向游客提供假冒其他旅行社名义的“出境旅游团队名单表”。游客进入香港后，当地导游擅自改变行程，强行增加自费项目，擅自增加5个购物点，并欺骗诱导游客进行消费。根据有关立法，深圳市文体旅游局给予深圳深旅国际旅行社停业整顿6个月、处66万元罚款的行政处罚。[31]现行立法对旅游欺诈行为的处理有明确规定，但是旅游欺诈行为仍屡禁不止。

（3）怠慢与疏忽履职行为

团队旅游活动是相对精细化的组织活动，确保旅游活动中的各个环节不出现问题是旅行社的合同义务。近年来，过度的利益驱使和旅行社忽视对导游人员职业素养的培训，使得导游越来越将更多的精力放在带领旅游者购物和参加自费项目上，这样在为旅游者提供服务问题上就容易出现偏差。实践中，由于旅行社的差错给旅游者造成不良影响的情况也时有发生，如旅行社没有按期接送旅游者造成旅游者掉队、错误提供旅游者的护照和机票信息导致旅游者无法登机或出境、缺乏必要的提示造成旅游者出现安全事故或错误的提示造成旅游者不必要的人身损害或财产损失等。尤其在境外游活动中，旅游经营者的怠慢或疏忽往往会给旅游者造成难以挽回的严重影响，如2006年孙某参加了某假期国际旅行社组织的“新马泰7日游”活动，由于旅行社疏忽导致入境签证存在瑕疵，使孙某在马来西亚被拒绝入境而不得不返回国，这样孙某在2天飞行了几千公里，不仅身体劳顿而且旅游的计划彻底落空。此后，孙某向法院提起了诉讼，法院判决旅行社承担了相应的责任。由于旅游活动是关乎人身的活动，任何的疏忽或怠慢都有可能对他人的生命健康和财产安全造成直接影响，因此尽善的管理人的职责也是旅游组织者的重要义务。

（三）新业态的无序经营

近年来，随着人类生活方式的不断更新和生活空间的不断拓展，旅游的形态也越来越多样化：在组织形式上，呈现出从早期的团队游为主导，发展到私人定制的半自助游和“驴友”们自发组织的自助游等多种形态并存的局面；在举办主体上，从传统的实体旅行社为主体，发展到旅游电商开始占据越来越大的市场份额，以及某些原来不具有组织旅游活动能力的主体，如游学组织机构、“夫妻店”等齐头并进的态势。对于这些新的业态，很多领域都还缺乏明确制度规范的调整，使相应的经营活动处于客观失范的状态。

1.游学

我们首先来看一则案例：2013年7月6日，韩亚航空214号班机在美国旧金山国际机场降落过程中发生事故后起火，共有3名中国学生在本次空难中不幸遇难。本航班乘客和机组人员共有307人，其中141名中国公民乘客中有70人为教师和学生（包括教师10人、学生60人），他们属于两个假期游学团，分别来自浙江的一所学校和山西的两所学校。据悉，此次来自浙江江山中学的游学团已经组织了7年，每年学校都会按照自愿的原则组织高一学生出国游学。本次游学活动经江山市教育局批准并与江山市外事办、省教育厅外事机构对接，每名学生学校收费29300元，是学校的传统国际交流项目夏令营活动而并非旅行社组织的游玩活动。另一批山西太原师生赴美夏令营则是由一家名为“新西兰英姿教育集团”的中介公司安排的游学活动，该公司自称是从事国际教育交流与合作的专业机构，但事后“英姿教育”太原分部已经无从查找。此次事件发生后，山西省教育厅亡羊补牢地出台了《关于进一步加强中小学出国参加夏（冬）令营、游学等有关活动管理的通知》，该通知提出将对开展出国夏（冬）令营、游学等活动的情况进行排查，摸清底数，及时发现问题，排除和解决隐患。

近年来，游学作为一种新的旅游形态在全国各地发展迅速，游学亦游亦学、寓教于乐带来的双重收获使其越来越赢得众多学生和家长的青睐。例如，国内较早开展游学项目的新东方国际游学机构，在2014年7月曾推出亚洲线、澳新线、欧洲线等6条线路，其中每一条线路包含“留学生活体验系列”“名校交流考察系列”“全真课堂体验系列”等多项内容，其涵盖的100多个主题线路产品，价格从1.5万元每人到5万元每人不等，覆盖各年龄段的中小学学生，且绝大部分线路都报满。[32]据该机构推广管理中心主任刘婷粗略估算，近几年来中国每年约有20万名到30万名学生出国参加海外游学，而其中约80%由教育行政主管部门或学生所在的学校组织的，其余的约20%是散客市场，由留学中介、培训学校和出境旅行机构等主办。[33]可见，游学已经逐渐发展成为旅游市场上一个不容忽视的新兴领域。需要指出的是，在组织游学活动的过程中存在错综复杂的利益关系，但目前我国立法对组织游学活动并没有明确的规定，实践中游学活动也问题频发。某网站曾针对游学问题做过网上调查，数据显示49%的人认为游学“方式很商业化”，42%的人表示“很多游学只游不学”，24%的人认为“游学价格高昂”，19%的人认为“带队老师没有边游边教”。[34]可以说游学是新态旅游中失范行为较为突出的领域，这主要体现在以下几个方面：

（1）法律无基本管理规范

由于游学并非我们通常所说的旅游活动，而是将异地学习和旅游糅合在一起的综合性体验活动，因此难以完全为现行的旅游立法所覆盖，不仅我国《旅游法》对此没有做任何规定，在行政立法的层面，国务院的行政法规和各部门的行政规章也都没有涉及这一问题。目前，调整游学活动的规范性文件有教育部、外交部、公安部、国家旅游局2012年4月发布的《关于进一步加强对中小学生出国参加夏（冬）令营等有关活动管理的通知》（以下简称《夏令营通知》）、教育部2014年7月发布的《中小学学生赴境外研学旅行活动指南（试行）》（以下简称《研学指南》）和教育部、国家发改委、公安部、财政部、交通运输部、文化部、食品药品监管总局、国家旅游局、保监会、共青团中央、中国铁路总公司11个部门在2016年11月30日联合发布的《关于推进中小学生研学旅行的意见》（以下简称《研学意见》）。

《夏令营通知》主要针对在寒、暑假期间有组织地组织在校中小学生以团体形式出国参加夏（冬）令营、校园考察、文化体验、语言培训等交流活动做出规定。《夏令营通知》要求：“主办单位应是中小学校、教育行政部门所属的对外教育交流机构或者共青团、少先队与妇联组织，它们可以委托国家旅游局许可经营出境旅游业务的旅行社具体承办游学业务。对于凡涉及与国际（或目的国）非政府组织开展交流的，应向上级外事主管部门请示报批和备案。主办单位不得以营利为目的组织出国夏（冬）令营等有关活动，与相关机构合作组织出国夏（冬）令营等有关活动要认真审查合作的境内外组团机构的资质，签署合作协议，细化活动安排，并指派专人随团负责团组工作”，并要求原则上不组织低年级学生出国参加夏（冬）令营等有关活动。承接出国夏（冬）令营等活动的旅行社要加强对领队和导游的培训，提高他们处理突发事件的能力以及遵守外事纪律和注意安全事项。

《研学指南》将中小学学生赴境外研学旅行活动（简称境外研学旅行）界定为：“根据中小学学生的特点和教育教学需要，在学期中或者假期以集体旅行和集中住宿方式，组织中小学学生到境外学习语言和其他短期课程、开展文艺演出和交流比赛、访问友好学校、参加夏（冬）令营等开拓学生视野、有益学生成长的活动。”《研学指南》就游学活动还做了一些具体量化规定：如游学期间教育教学内容和学习时长所占比例有一定的要求，一般来说不能少于在境外全部行程计划的1/2；整个游学活动时间一般小学生不宜超过3周，中学生不宜超过6周；每次活动安排不宜超过2个国家，每个国家的参访城市不宜超过4个；指定1名带队教师为领队，带队教师与学生的比例一般不低于1∶10。此外，还对带队教师的责任感、处理突发事件能力、语言沟通和组织协调能力做了原则性的要求。在办理游学活动的程序上，《研学指南》要求举办者要向学生和家长详细说明费用构成并不得牟利，要与学生家长订立合同，重要事项要告知主管教育行政部门。可见，《研学指南》对学校组织的游学活动规定得还是很详细的。但是由于该文件的规范层级不高，涵盖的游学范围不全面，主要以安全保障为主，因此对游学失范问题难以起到全面调控作用。

《研学意见》以党的十八大和历届全会精神为指导，为了深入落实“五大发展理念”，提出了研学旅行需要坚持四项原则，即教育性原则、实践性原则、安全性原则和公益性原则。《研学意见》提出要坚持安全第一，建立安全保障机制，明确安全保障责任，落实安全保障措施，确保学生安全，如提出推动将研学旅行纳入校方责任险范围，鼓励保险企业开发有针对性的产品等，并规定研学旅行不得开展以营利为目的的经营性创收，对游学中的深层次矛盾有所触及并做了一定的规定。但是由于本规范性文件仍是以“意见”的形式下发的，其层级不高，且各部门之间在管理职责的协调上还存在一定的问题。

（2）政府无明确部门主管

由于游学是介于旅游和学习之间的一种新兴活动，目前对此的相关监管缺乏。国家留学基金委东方国际教育交流中心修游学事务办公室副主任张建真女士提出：“游学市场之所以如此混乱，最根本的原因就是缺乏专业管理部门的资质认证和监管。目前，并没有一个政府部门专门对游学市场把关，因而也缺乏一个法律法规层面对游学的定义，最终导致市场参与主体概念模糊，组织者鱼龙混杂，家长孩子则盲目跟风。”[35]的确，目前教育行政主管部门对游学的介入主要从维护学生安全问题考虑，而各级旅游政府主管部门对于游学问题几乎没有关注。可见，游学市场目前仍是一个“三不管”的市场，监管责任主体的不明确使得失范行为的出现在所难免：一方面各类组织游学机构开展的各类经营活动会因无人监管而无所顾忌，另一方面游学活动的参与者在权利受到损害的情况下难以获得有效的救济。实践中，在游学过程中出现问题后，很多家长找到教育主管部门进行投诉，却被告知这是旅游行政主管部门管理的事项。但是，对于旅游行政主管部门来说，由于很多游学机构并不具备旅行社的资质，旅游行政主管部门也很难介入监管。《研学意见》的进步在于规定了各地要成立由教育部门牵头，其他相关部门、组织共同参加的中小学生研学旅行工作协调小组，小组的办事机构可设在地方校外教育联席会议办公室，以加大对研学旅行工作的统筹规划和管理指导。但是，这个机构仍属于协调管理机构而不是专门的监管机构，故对其职能的能否充分有效发挥尚存疑问

（3）组织无基础资质条件

关于游学的组织者，在实践中有几种情况：其一，是由学校自己组织本校学生游学；其二，由学校组织本校学生游学，委托旅行社或其他机构承办具体事宜；其三，学生参加旅行社或其他机构举办的游学。这其中，只有旅行社组织游学活动具有合法的资质，其余的组织者都在不同程度上涉嫌非法经营，尤其很多中小学校背离了自己的宗旨，利用假期组织学生去异地尤其是境外进行游学，并收取较高的费用的情况比较普遍。目前，我国的公办学校仍属于非营利性事业单位，赚取额外利益的行为与学校承担的主要职能并不匹配。另外，在学校选择合作伙伴组织学生游学的过程中，常常出现由于学校对对方的实际情况不了解导致选择的实际组织者不具备接待能力，或明知对方资信不佳，但因存在长期合作关系和内在的利益驱动而仍宁愿选择不适格的接待者等情况。游学社会组织者主要包括两类：一类是各教育培训学校，它们以提供校外教育服务为主，同时因为和国外有关机构存在一定的联系，故往往可以将自己的培训对象扩展为游学参与者，因此它们的组织活动在国内游学市场占有很大份额；另一类是各种名目的留学中介机构、文化传播公司、旅游代办机构等，它们也依靠各自的资源与国外展开合作，通过向境外输送学生赚取利益。实践中，这类机构的组织能力和安全保障能力参差不齐，因此在各方面都存在很大隐患。目前，外包已经成为国内游学市场常见组织模式，即机构组织学生参加游学，然后由旅行社具体承办，在获利后双方分成。游学组织过程中的层层外包带来的后果就是服务过程的不可控，有不少游学团竟然设置了购物环节。[36]

关于境外游学的领队问题，《研学指南》对带队老师做了一定的要求，但是对于其他机构的组织者则没有明确的规定，由于游学并非单纯的旅游，带队人员应该具有超出一般导游的针对学生群体的服务经验，能够对学生的学习起到积极的教育和引导作用，培养学生的学习兴趣，使孩子从见闻当中学有所获。然而，就目前的情况来讲，学校组织的游学活动领队大都由本校老师轮流担任，其他机构的领队更是什么情况都有，很多时候学生最终既没游好也没学好。

（4）收费无边际限制要求

与单纯的组团游相比，游学还有一个突出的特点就是价格偏高，而且近年来呈不断上涨趋势。2012年暑期赴美国为期两周的游学团的价格一般是2.8万—3.4万元，在2013年则涨到4万元左右；2012年赴英国的两周游学团的价格大都为2.4万—2.6万元，在2013年就超过了3万元。2012年新东方学校组织的游学共接待客户1.3万人次，全年销售额达到了4亿元。[37]到目前，在北京新东方学校推出的国际夏令营线路中，欧美和澳新的线路起价都在3万元以上，时间为10—18天不等，而各大旅行社同期的团队游报价一般不超过2.5万元。“以某游学组织机构报价48900元的某国东西海岸游学计划为例，游学历时不过7天，住宿条件为寄宿家庭、学生公寓，其中‘游学’景点竟然包括购物中心等商业项目。”[38]游学市场类似的情况比比皆是，很多机构组织的游学并非真正的游和学，而实质上是旅行社经过包装的高价旅游产品。可见，为“游”加了个“学”字的游学市场，已经越来越成为不法经营者谋取高额利益的富矿。

（5）行为无必要管制约束

为了吸引学生，很多游学机构在宣传材料中将其组织的游学活动描述得绘声绘色，但是在后来的实际履行中很多承诺都没有兑现。与境外团队旅游不同，目前我国游学活动举办者和参与者之间往往并不签订明确的有关游学中的具体权利义务的合同，因此在实际的游学活动中很多情况下是既不游又不学，境外游学往往成了随心所欲的活动，有些组织者甚至放任孩子参加不适宜的活动，损害了孩子的身心健康。

（6）服务无标准保障措施

《研学指南》对于学校组织的游学活动，虽然规定了一些具体的量化要求，但是其涵盖范围仅仅是学校组织的游学活动，上述规定的依据是什么，在实践中执行的力度究竟有多大都是问题。实践中，很多办理游学活动的机构并不具备相应的接待能力，并且往往通过压缩食宿和交通等费用缩减成本，如前面提到的韩亚航空214航班即为廉价航班，许多前往美国和加拿大城市的中国旅客都在首尔中转，许多中国赴美乘客从经济角度考虑，会选择韩亚航空航班。虽然在安全系数上廉价航班与其他航班相比是否偏低尚无定论，但是廉价航班为了压缩成本使旅客至少在舒适度体验上欠佳。

由于没有明确的行业规范，游学从招徕组织到活动开展都缺乏具体的标准。游学组织对利益过分关注而忽视对服务过程的管理，决定了在对参加游学学生的安全保障上往往存在较大的隐患。有业内人士指出，游学公司在整个行程中通常只负责两件事：第一，把学生从国内带上飞机，然后从国外机场把学生交给校方负责人；第二，从国外机场把学生带回国内。而在国外期间，学生的监护权一般都与游学机构无关。游学团在国外所谓的校方法定监护人通常为校方领导，但一位监护人在这个时期通常会成为几十位到一百多位甚至更多的学生法定监护人。因此，在游学过程中发生各类意外的情况也屡见不鲜。[39]

2.营利性自助游

近年来，除了旅行社组织的跟团游之外，各种形式的自助游也不断涌现并开始越来越成为旅游者主要的出游方式。据携程网近年来发布的有关《国内旅游者意愿调查报告》显示，有70%—80%的游客倾向选择自助游和自由行出游，选择跟团出游的比例略呈现下降的趋势，这也反映出当下旅游市场人们在出游方式选择上的新态势。自助游的迅猛发展，一方面在于人们对于旅游活动开始越来越重视个性化需求，越来越注重个人的独到体验；另一方面也与团队游市场混乱，很多旅游者对此开始用脚投票不无关联，自助游开辟出一个新的旅游领域。不过由于目前人们对自助游活动的认识不够全面，相关的立法监管也是一个盲区。近年来自助游活动中问题频发，尤其是旅游者的人身财产安全保障方面的问题尤为突出。

总的来说，自助游从形态上可分为旅游者自发组织自助游和第三方组织的自助游。前者是指“驴友”们通过网络发帖子等形式自发组织非营利性的探险旅游等活动，后者主要是指购买旅行社推出的自由行产品参加的旅游活动。其中，旅游者自发组织的自助游活动大都实行AA制而不具有营利性，因此不属于市场行为。旅行社推出的自由行产品，主要体现为由旅行社为旅游者提供交通、住宿和门票等方面的预订服务，旅行社并不参与具体的导游服务工作。这两种形式都并非本书关注的重点，这里我们重点讨论的是一类基本上游离于监管之外的自助游活动，即近年来在各地涌现的各类户外俱乐部，尤其是商业化经营的俱乐部组织的具有旅游性质的活动，以及某些经营户外用品机构组织的诸如户外拓展等项目的活动。目前，对于俱乐部的组织性质还存在不同认识。对于体育俱乐部，1999年6月国家体育总局发布的《关于加快体育俱乐部发展和加强体育俱乐部管理的意见》（以下简称《俱乐部管理意见》）将其分为社团型俱乐部、企业型俱乐部、民办非企业型俱乐部等形式。无论哪种形式，俱乐部组织的户外活动一般都兼具旅游属性。实践中，具有旅游属性的俱乐部形态主要有以下几类：第一类是各种非营利性的俱乐部。俱乐部主要通过提供一个平台，把一些有共同爱好的人聚合到一起，通过网上的论坛或实体场所建立联系，组织特定的活动，在活动中实行AA制，俱乐部至多只收取必要的管理费。第二类是在企业、学校等单位内部设立的各种社团俱乐部，如北京大学的山鹰社。类似的俱乐部不具有营利性，有的能够获取赞助，有的只收取俱乐部成员必要的活动费。第三类是经过工商登记的各种户外用品经营店及其为营销产品而组织的俱乐部。这些机构以营销户外产品为主，同时为了推介产品也会不定期地组织一些户外活动。例如，三夫户外俱乐部，该俱乐部有5个分站、超过10万多名正式会员和更广泛的境内外户外爱好者，俱乐部会组织会员开展徒步、野营等14类旅行活动。虽然在活动中收取费用，但是从其报价来看活动并不具有营利性，收取的仅是必要的组织活动成本费用。第四类是各类开展营利性活动的俱乐部，这些俱乐部在民政部门经过社团登记注册，通过组织会员活动为会员提供服务并获取对应的利益。

这里，我们主要研究后两类俱乐部组织的具有旅游性质的活动。目前，我国对俱乐部组织的营利性（包括间接的营利）活动并无专门立法调整，规范性文件主要就是前述的《俱乐部管理意见》。2004年，国家体育总局发布了《社区体育健身俱乐部试点工作方案》，但其调整范围是社区健身活动，与旅游基本无关。2011年，中国登山协会发布了《登山户外运动俱乐部管理办法（试行）》，但因中国登山协会并非政府主管机构，故该文件只能算是一个行业规范，不具有法律的属性。目前，我国的各类俱乐部鱼龙混杂，它们开展的具有旅游性质的活动实质上也处于失范状态。这主要体现在以下几个方面：

（1）监管主体不明

按照我国相关立法，文化旅游行政主管部门主要负责对旅行社和旅游景区的监管。按照《俱乐部管理意见》规定，对于依照国务院《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》成立的俱乐部，体育行政主管部门为其监管单位，但是营利性俱乐部组织旅游活动则仍处于无人监管状态。目前，对于俱乐部开展的主要活动——户外运动，其归口管理单位为国家体育总局登山运动管理中心。由于全国涉及户外运动的俱乐部众多，登山管理中心根本无法实现对所有这类俱乐部的有效监管，旅游行政主管部门对此更是鲜有问津。这样，到目前为止我国对于户外运动旅游的监管主体仍不甚明确。

（2）准入标准不清

由于立法的缺失，目前我国对旅游类俱乐部的资质无明确的要求。各俱乐部大都实行会员制，但是对会员的准入资质和在俱乐部中的权利和义务、会员费收取的标准等问题，旅游、物价等部门也没有明确标准，俱乐部的主要收入来自户外用品的销售所得和组织会员进行拓展训练的收费。这其中对于收费的拓展训练业务，具有组织旅游活动的属性，组织者应该有基本的资质要求，但是现有立法对此并无规定。

（3）保障机制不全

自助游属于风险较大的旅游类型，由于很多情况下没有专业的导游领队带领，游历的地方又大都是偏僻险远之地，因此事故发生的概率偏高。自助游活动中面临的风险主要来自三个方面：自然灾害或人为灾害、第三人侵害和成员间的互相侵害，而且以第一种情况居多。根据中国登山协会发布的《2013年中国大陆山难事故报告》显示，2013年大陆山难中遇难的人数为48人，2012年这一数字为45人。在类似的高危旅游活动中，安全保障措施的落实应该是第一要务，但是在目前的俱乐部旅游活动中，由于没有相应的技术规范标准，各类组织者的操作规程不一，大多数俱乐部缺乏相关领域的专业人员，也没有专业的机构对其进行资质认证，在很多户外探险活动中，组织者并没有配备经验丰富的领队，参加者也很少经过专门的安全培训，往往也没有购买意外伤害保险，因此户外活动存在较大的安全隐患。

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[1] 参见傅亚洲：《旅游市场失范及其治理研究》，武汉大学2001年硕士学位论文。

[2] 付晓英：《济南老火车站：决绝拆除与草率复建》，《生活三联周刊》2013年第36期，http://www.lifeweek.com.cn/2013/0905/42313.shtml，最后访问日期：2020年7月30日。

[3] 张金起：《北京前门大街开街5年调查：前门修缮整治成公认败笔》，http://www.hkwb.net/news/content/2013-10/28/content_1992643.htm，最后访问日期：2020年7月30日。

[4] 参见颜维琦：《古村落，我拿什么留住你》，《光明日报》2014年4月26日，第9版。

[5] 参见宋才发：《村寨文化旅游业发展创新的法治问题探讨——以贵州民族村寨文化旅游业为例》，《北京市法学会旅游法学研究会2014年年会暨〈旅游法〉实施与完善研讨会论文集》，第44—46页。

[6] 郑亚章：《旅游市场失灵的原因分析》，《企业经济》2009年第6期，第140页。

[7] 相关论述参见拙文：《旅行社承包挂靠问题的诱因分析与法律规制》，《旅游学刊》2012年第4期，106—107页。

[8] 参见罗伟、张岩：《旅行社“挂靠”经营引发的问题》，《工商行政管理》2001年第8期，第28页。

[9] 参见罗伟、张岩：《旅行社“挂靠”经营引发的问题》，《工商行政管理》2001年第8期，第28页。

[10] 傅沙沙、张伟峰：《北京非法一日游挂靠正规军？》，《新京报》2009年5月3日，第A01版。

[11] 参见罗伟、张岩：《旅行社“挂靠”经营引发的问题》，《工商行政管理》2001年第8期，第28页。

[12] 李广：《〈旅游法〉、〈劳动法〉背景下导游领队用工管理问题探讨》，参见《北京市法学会旅游法学研究会2014年年会暨〈旅游法〉实施与完善研讨会论文集》。

[13] 参见李星群、文军：《南宁市旅行社导游现状调查及对策分析》，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》2006年第5期，第14页。

[14] 杨步月：《专家指出：我国导游人员生存状况令人担忧》，http://www.cntour2.com/viewnews/20080501/gov/2008519363412.htm，最后访问日期：2020年7月30日。

[15] 参见董红艳、卢月霞：《南京市导游人员生存现状研究》，载《学习与思考》2014年第5期，第75页。

[16] 参见廖燕平：《太仓市导游人员生存现状调查及对策研究》，载《科教文汇》2013年10月（下），第205页。

[17] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯全集》第17卷，第258页。

[18] 《揭开中国游客赴日本三大骗，看完你还想去日本吗？》，https://www.sohu.com/a/136004624_114782，最后访问日期：2020年7月30日。

[19] 参见陈杰：《海涛旅游：行业公敌的金融“把戏”》，载《北京商报》2014年7月29日，第5版。

[20] 胡永平：《京旅游委：唯一国营“一日游”旅行社是虚假宣传》，http://www.china.com.cn/travel/txt/2013-07/10/content_29382438.htm，最后访问日期：2020年7月30日。

[21] 参见国家旅游局公布的2011年10大恶性旅游案例，http://topics.gmw.cn/node_25709.htm，最后访问日期：2020年7月30日。

[22] 张玉莲、杨再新：《旅行社虚假宣传被查处》，载《武陵都市报》2013年10月17日版。

[23] 《途牛网欧洲高端旅行涉嫌虚假宣传 用户称服务缩水》，http://it.people.com.cn/n/2014/1209/c1009-26172433.html，最后访问日期：2020年7月22日。

[24] 中国社会科学院旅游研究中心：《2013年我国4A、5A级旅游景区门票价格分析报告》，https://lxs.cncn.com/74601/n268595，最后访问日期：2020年7月23日。

[25] 中国社会科学院旅游研究中心：《2013年我国4A、5A级旅游景区门票价格分析报告》，https://lxs.cncn.com/74601/n268595，最后访问日期：2020年7月23日。

[26] 徐硙：《更大力度规范旅游市场秩序》，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/cwhhy/12jcwh/2014-12/28/content_1891803.htm，最后访问日期：2020年7月23日。

[27] 参见程迪、周蕊：《淡化门票经济，招徕境外客，拉回“往外跑”》，载《新华每日电讯》2015年4月1日，第7版。

[28] 参见罗政、周蕊、张紫赟：《透视多地景区新一轮门票涨价的背后》，http://news.xinhuanet.com/local/2015-06/22/c_1115684596.htm，最后访问日期：2020年7月23日。

[29] 参见《香格里拉旅游乱象调查：强迫消费加恐吓导游生财很“生猛”》，http://tv.cctv.com/2013/10/06/VIDE1381014115537825.shtml，最后访问日期：2020年7月22日。

[30] 参见《海南查处一批违规旅行社和导游扼制“零负团费”》，http://www.chinanews.com/sh/2012/08-05/4084102.shtml，最后访问日期：2020年7月22日。

[31] 参见《深圳一旅行社强制购物 被令停业整顿半年罚款66万》，http://www.chinanews.com/cj/2015/11-24/7638878.shtml，最后访问时间：2020年7月22日。

[32] 参见汪名立：《境外游学“只游不学”被叫停》，《国际商报》2014年7月18日，第A06版。

[33] 参见李斌、吴晶：《海外“游学热”乱象调查》，《团结报》2013年8月20日，第4版。

[34] 参见张文、付文、祝大伟、郑轶、莫梓芫：《假期游学有些乱》，《人民日报》2013年2月25日，第12版。

[35] 张晨：《北京游学乱象大起底》，载《科学新生活》2013年第26期，第17页。

[36] 参见韩晓蓉：《海外游学调查：孩子常被层层转包》，载《东方早报》2013年5月23日，第A10版。

[37] 参见李立勋、杨春雨、赵娜：《中国式游学想象空间有多大》，载《北京商报》2013年5月15日，第5版。

[38] 参见杜放、贾远琨：《海外游学：噱头多无内容，定价高无规则》，载《新华每日电讯》2013年7月10日，第6版。

[39] 参见应琛、范子萌、陈香如：《游学市场红得发黑》，载《新民周刊》2013年第28期，第47页。