民办学校强制信息披露范围的法律规制[1]

高加能[2]

目次

一、问题的提出

二、披露范围规制的理论基础

三、披露范围现有规制的不足

四、披露范围规制的完善方向

内容提要：随着我国民办教育的不断发展，如何回应社会需求对民办学校加强规制，并兼顾其民办属性与公益属性，是国家规制者的一个重要课题。强制信息披露相比传统的监管手段，具有对私权强制力度弱、监管成本低、寻租空间小、事前纠纷预防等优点。然而，当前我国民办学校的信息披露范围不明，存在民办学校类型不全面、披露范围不具有针对性、例外情形类型不合理等问题，应当在寻求供给与需求、效率与公平两对平衡的基础上，确定披露范围的种类及其例外情形，完善民办学校信息，充分发挥信息披露的规制作用。

关键词：民办学校 信息披露 披露范围 法制规制

一、问题的提出

随着我国民办教育的不断发展，民办学校[3]作为私人主体举办的提供教育公共服务的机构，在我国社会主义教育事业中扮演着日渐重要的角色，获知民办学校的办学信息成为越来越多的学生、家长乃至社会公众的普遍需求。当前我国民办学校虽有营利性民办学校与非营利性民办学校之分，但由于教育的公益性属性，不论是营利性民办学校还是非营利性民办学校，都被要求不能像一般企业那样单纯追求经营利润而忽视公共利益，提供教育服务才是民办学校最主要的职能。民办资本的寻利性使其可能因追求私人利益的最大满足而降低教育的标准或质量，从而对教育的公益性产生负作用。为了保障民办教育的公益性，避免民办学校沦为个人或利益集团谋取私利的工具，政府应对民办学校运作作出必要的监管，但基于民办学校的“自治性”，政府不能像对待公办学校一样干预民办学校的内部行政。[4]政府对民办学校的办学行为的监督和规制，应在遵循教育规律、尊重独立自主办学的基础上，最大限度地平衡教育的公益性和民办学校的“自治性”，调整教育的公益性与资本寻利性之间的矛盾，这是政府对民办学校进行监管之目标。

监管目标决定监管手段的选择，监管手段与监管目标的匹配程度决定监管的质量。行政许可、行政处罚、行政命令、行政检查等传统的监管手段多具有直接性、强制性等特点，以行政权力为主导，以命令与制裁作为政府介入的基本方式，主要依靠政府的权威和相对人的服从来实现。[5]对民办学校的监管，若仅仅采用传统的监管手段，在尊重民办学校独立自主办学的监管目标下，并非最佳选择。强制信息披露作为一种以信息为媒介的监管手段，与传统的监管手段相比，具有对私权强制力度弱、监管成本低、寻租空间小、事前纠纷预防等优点。[6]

信息披露，也称信息公开，一般指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众公开或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。[7]随着越来越多的私人主体参与提供公共服务，对私人主体的社会性规制体系也在逐渐形成，第三人参与、要求私人主体为公众参与提供机会、信息披露的要求进一步提高。[8]民办学校作为提供教育公共服务的私人主体，也被赋予了信息披露的行政法义务。但就目前而言，我国对民办学校强制信息披露范围的法律规制尚无统一的针对民办学校的法律规范，由于民办学校的复杂属性，民办学校强制信息披露范围的法律规制主要存在于相关主体的信息披露规制中。

对民办学校强制信息披露范围予以规制的国家法律规范，主要存在于《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》《高等学校信息公开办法》《企业信息公示暂行条例》《营利性民办学校监督管理实施细则》《公益事业捐赠法》等法律规范中。其中，《民办教育促进法》与《民办教育促进法实施条例》以民办学校为主体提及了民办学校强制信息披露的部分范围；《高等学校信息公开办法》涉及了民办高校的强制信息披露范围；营利性民办学校应遵守《营利性民办学校监督管理实施细则》以及《企业信息公示暂行条例》中对其强制信息披露范围的规制；非营利性民办学校的强制信息披露范围则受到《公益事业捐赠法》的规制。此外，各地也有一些规定涵盖了民办学校的信息披露义务，主要有适用于民办中小学（含幼儿园）、公共企事业单位、社会组织中的民办非企业单位、学前教育机构等主体的强制信息披露规范。然而，由于每种规范的适用对象不同，各类主体的信息披露各有特殊性，这些规范对民办学校强制信息披露范围的规制内容也各有侧重。

因此，在我国当前立法尚不完善的情况下，不同地区、不同民办学校之间的披露范围差异极大，国家信息披露规制手段难以充分发挥作用，学生、家长获取信息也较为困难。有必要以民办学校之自身属性为出发点，探讨民办学校强制信息披露的应然范围。

二、披露范围规制的理论基础

民办学校强制信息披露范围是民办学校强制信息披露的核心，民办学校强制信息披露基于保护受教育者的知情权及社会公众的公共利益而设定，但从本质上说，强制信息披露为民办学校设定了信息披露的强制性义务，在一定程度上限制了民办学校的信息自由权，是对民办学校的权利和自由的减损。因此，对民办学校强制信息披露范围的规制应通过谨慎的评估，避免因披露范围的不当造成对民办学校商业秘密以及市场竞争地位的不合理限制，使其运作成本不合理增加，最终导致强制信息披露制度价值的扭曲。[9]

（一）披露范围的边界分析

1.边界设计的价值平衡

（1）供给与需求的平衡

在民办教育市场中，民办学校作为学校办学信息的供给者，往往缺乏提供信息的动机，从而造成信息供给总体不足；而受教育者乃至社会公众作为学校办学信息的需求者，基于对相关利益信息的知情权要求，则往往对学校办学信息有大量的需求，民办学校信息供给不足与社会公众信息需求量大之间形成了供给与需求的期望差距。民办学校强制信息披露设计的初衷便是通过增加信息供给，以缩短这种期望差距。

然而，强制信息披露无疑会增加民办学校的运行成本，受成本的制约，民办学校的信息供给能力不能无限扩大，[10]否则将侵害民办学校的合法权益，当强制信息披露的社会收益低于社会成本时，这一制度将难以发挥其原有价值。另外，社会公众对民办学校办学信息的需求并非没有止境，若不顾社会公众的素质、目的、需求，只一味强制披露民办学校信息，将会导致信息披露过量，[11]衍生无效信息，最终增加信息辨识难度。因此，民办学校强制信息披露的边界，在于平衡民办学校的信息供给与社会公众的信息需求，避免信息供给过剩和供给不足。

（2）效率与公平的平衡

在经济学中，效率是指能使市场中的一些人处于更有利的地位而无人处于更不利的地位的一种状态即帕累托最优，而公平则与资源如何在市场各主体之间进行分配有关。[12]效率与公平通常被作为评价强制信息披露合理性的价值基础。

民办教育服务的供应与其他产品和服务一样，存在信息不对称，民办学校凭借其优势地位对办学信息形成独占，对受教育者、社会公众的利益造成了损害，强制信息披露旨在通过强制民办学校进行信息披露，规范民办学校的信息行为，从而矫正民办学校与受教育者、社会公众之间的信息不对称，实现对受教育者、社会公众的公平。若以公平作为评价强制信息披露合理性的价值基础，则倾向于设置更宽泛的民办学校强制信息披露边界，披露相对多的民办学校信息更有利于改变受教育者、社会公众的信息劣势地位。

基于效率价值考虑，适当的信息披露可以使民办学校运行透明，社会公众能够对各民办学校的教育服务的优劣、特色作出准确判断，从而提高民办教育市场资源配置的效率。然而，一味地强制信息披露一方面会造成民办学校运行成本的增加，另一方面可能使民办学校的商业秘密外泄，最终损害民办学校的利益，反而不利于民办教育市场资源的合理配置。因此，若以效率作为评价强制信息披露合理性的价值基础，过于宽泛的民办学校强制信息披露边界将导致民办教育市场低效率的资源配置，民办学校强制信息披露由此实现的只是受教育者、社会公众的公平，对民办学校却造成了不公平。出于平衡效率与公平的要求，民办学校强制信息披露的边界，应是实现对受教育者、社会公众公平的同时使民办学校的利益不变或略有增加，一方面能够提高民办教育市场资源配置的效率，另一方面能够实现民办教育市场上各利益主体间的公平。

2.披露边界的划定方法

由于民办学校强制信息披露是一种公法领域的规制手段，划定民办学校强制信息披露的边界的具体方法，应适用比例原则的要求，特别是符合狭义比例性的要求，即某一规制手段应在获得的实际利益与公民付出的利益损害之间进行利益衡量[13]。也就是说，应在考虑供给与需求、效率与公平两对价值的平衡的基础上，具体衡量强制信息披露获得利益与损害利益的比例，以确定民办学校强制信息披露的边界。

民办学校强制信息披露的目的在于矫正民办教育市场信息不对称，保障公民对教育服务的知情权，实现政府对民办学校的监管，因此，民办学校强制信息披露的获得利益应包括满足政府获得监管民办学校办学的相关信息的需求、社会公众获得监督民办学校提供教育服务的相关信息的需求、受教育者获得接受民办学校教育服务的相关信息的需求以及民办学校提高自身知名度的需求。而由于民办学校是民办教育市场中的私人主体，强制其进行信息披露必然对其运行利益产生一定的负面影响，这构成了民办学校强制信息披露的损害利益，也即直接地克减了民办学校的权利，包括披露机制增加的经营成本和可能侵犯商业秘密带来的损失。另外，强制信息披露可能还会对民办学校的教职工、受教育者的个人隐私造成一定的侵犯，这也构成了民办学校强制信息披露的损害利益。

由此可见，衡量民办学校强制信息披露获得利益与损害利益的比例，主要是衡量以政府与社会公众获得的公共利益、受教育者与民办学校获得的个人利益，同民办学校损害的个人利益、教职工与受教育者损害的个人利益之间的比例。而衡量披露获得的公共利益、个人利益与损害的个人利益之间的比例，则应考虑公益优先原则、权利平衡原则与最小损害原则。在公共利益和个人利益发生冲突时，法律通常会作出维护公共利益的选择而放弃个人利益[14]，通过考察民办学校信息与公共利益的关联度，当某一类别的信息与公共利益关联密切时，在公共利益和个人利益冲突中优先选择公共利益，对信息予以披露。在个人利益与个人利益发生冲突时，通过比较民办学校信息披露带来个人利益的获得与个人利益的损害的分量，设计平衡机制规定例外不予披露的信息。同时，在予以披露的信息类别中寻找对权益损害最小的标准，减少对个人利益的损害。

（二）披露范围的种类设定

基于上述对民办学校强制信息披露范围的边界分析，结合信息披露制度本身的特征，可以得出民办学校强制信息披露范围应符合如下要求：（1）产生于民办学校开展办学活动与提供社会公共服务的信息；（2）由民办学校自身制作或获取的信息；（3）以有形载体记录、保存的信息；（4）涉及社会公众知情权、监督权或涉及政府监管的公共性信息。

通过对民办学校强制信息披露范围内的信息进行归纳分类，可大致将民办学校强制信息披露的信息分为以下几类。

1.民办学校的基本信息

民办学校的基本信息是民办学校作为教育服务提供机构最基本、最直接的信息，强制披露民办学校的基本信息，有利于社会公众了解民办学校的基本情况。这一类信息包括举办信息，如举办者、出资人、出资额情况；登记信息，如学校名称、办学地点、办学性质、办学宗旨、办学层次、办学规模、法定代表人、开办资金、登记时间、登记证号和许可证号等；组织情况，如学校领导、理事会或董事会、监事会、内设机构、内部管理体制等；制度条例，如学校章程及各项规章制度等[15]。由于民办学校的基本信息反映的是民办学校最基本的办学情况，与社会公众对民办学校信息的知情权密切相关，且对民办学校权利克减的影响较小，因此无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校，抑或不同教育层次的学校，在披露自身基本信息时都负有相同的义务，民办学校的基本信息属于不同属性的民办学校都应无差别进行披露的内容。

2.民办学校的教学信息

民办学校的教学信息是关于民办学校教育教学资源方面的信息，这一类信息反映了民办学校实施教育教学的具体情况，为受教育者选择学校就读提供参考依据。具体来说，民办学校的教学信息包括学校的基础设施水平，如学校设施、教学条件、师资队伍、学生服务、教学研究与评估等；课程与教学内容，如专业与课程设置、教学安排及执行情况、考核方法、特色教学活动、学术科研等；学生工作，如招生计划及执行情况、学生管理、学生评优奖励、学生升学就业等。民办学校披露教学信息，满足的是受教育者、社会公众了解民办学校教育教学情况，监督民办学校教学质量的需求。对不同办学层次的民办学校来说，由于国家在保障依法自主办学方面有不同的政策，[16]教学信息披露的侧重点和程度有所不同：基础教育阶段的民办学校提供的阶段性教育是普遍公众都将接受的，民办学校的招生情况涉及公民受教育权公平问题，需重点披露招生信息，包括招生规模、范围、时间、方式、程序、结果等。同时，由于该阶段的受教育者心智尚未成熟，处于人格及各种能力充分发展的关键时期，民办学校课程设置、特色教育教学活动关系到受教育者所接受教育的内容、质量，因此也应重点披露。而职业教育、高等教育等阶段的民办学校相比之下办学自主权范围较大，各学校间的差异主要在于专业设置、教学安排等特色发展，因此强制信息披露相对于基础教育阶段的民办学校应更侧重于对专业设置、师资队伍、教学安排、学术科研、学生升学就业等方面的披露。

3.民办学校的运营信息

民办学校的运营信息是关于民办学校整体运作的信息，民办学校的运作情况反映了学校的资源利用方式和管理水平，这一类信息是各方利益相关者监督学校运行、保障教育公益性的依据。民办学校的运营信息包括决策部署及执行情况，如发展规划、年度工作计划、重大改革决策、重大建设项目等；财务收支管理，如学校收费、经费预算决算、捐赠收支、办学结余分配；资产设备管理，如资产产业情况、受赠物的管理使用、物资设备采购等；人事管理，如教职工的任免聘用、培训考核、评优评奖等；以及突发事件、校园安全与后勤保障等信息。民办学校披露运营信息，是社会公众监督民办学校运行、保证民办学校提供公益服务的前提。营利性民办学校与非营利性民办学校因举办者能否对学校的办学结余进行分配而有所区分，由此得到的政策待遇在政府补贴、收费标准、税收优惠、土地供给等方面也有所差别，因此在财务收支管理方面，营利性民办学校与非营利性民办学校的披露要求不尽相同。比如收费信息的披露，由于营利性民办学校的收费标准实行市场调节，由学校自主决定，而非营利性民办学校收费标准还需由政府进一步确定[17]。基于社会公众监督与政府监管的需求，相较于非营利性民办学校，营利性民办学校应对学校收费的类别、项目、标准、依据、范围进行更详细的披露。再如经费预算决算，由于非营利性民办学校相较于营利性民办学校受到政府财政扶持的力度更大，不仅可享受与公办学校同等的税收优惠[18]，还可通过政府补贴、基金奖励、捐资激励的方式得到财政扶持[19]，其公共财政的成分更强，因此非营利性民办学校的经费预算决算披露应更为透明详尽。

（三）披露范围的例外情形

民办学校强制信息披露的范围，既包括予以披露的范围，也包括不予披露的范围，强制信息披露的例外情形，是决定民办学校强制信息披露范围的关键因素之一。只有厘清民办学校强制信息披露的例外事项，才能真正划清披露的范围，在保障公民知情权和维护社会公共利益的同时避免国家安全、个人隐私、民办学校正常经营权益不受侵犯。

当前，强制信息披露制度的例外事项设计主要是为了维护国家利益与社会公共利益、个人信息权益和商业自主权这三类权益。[20]作为提供教育公共服务的私人主体，民办学校强制信息披露的例外事项设计也同样适用以上原则。因此，民办学校强制信息披露例外情形包括涉及国家秘密的例外、涉及商业秘密的例外和涉及个人隐私的例外。同时，基于对民办学校办学自主权的尊重和保护，民办学校强制信息披露有其特有的例外情形。

1.涉及国家秘密的例外

国家秘密是民办学校强制信息披露例外事项中重要的内容，我国法律对国家秘密的界定要求符合三个条件：（1）该信息关系国家安全和利益；（2）该类信息需依照法定程序确定；（3）该类信息在一定时间内只限一定范围的人员知悉。为了维护国家利益和国家安全，我国采用了从严政策，涉及国家秘密的信息均纳入绝对例外的情形，民办学校强制信息披露范围的界定，同样应遵守法律对涉及国家秘密的信息绝对豁免的规定。我国关于国家秘密的范围由《保守国家秘密法》确定，并在国务院制定的《保守国家秘密法实施条例》中进一步细化。国家保密局与教育部制定的《教育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》对教育工作中的国家秘密作出了界定。以上三部法律法规对国家秘密的范围作出的界定十分宽泛，相应的保密审查制度却不尽完善。过于宽泛的国家秘密范围与仍不完善的保密审查制度会使强制信息披露中涉及国家秘密的例外事项被随意放大或滥用，造成信息披露的困难和偏差。因此，民办学校强制信息披露涉及国家秘密的例外事项的准确适用，有赖于法律法规进一步完善国家秘密范围和相应的保密审查制度。

2.涉及商业秘密的例外

涉及商业秘密是民办学校强制信息披露的另一例外事项。当前，我国立法对商业秘密主要是在《反不正当竞争法》中予以规定，即商业秘密是不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息[21]。《反不正当竞争法》基于对市场主体的保护及维持良好的市场竞争秩序，对商业秘密提供了最大化的保护[22]。然而，强制信息披露的制度价值通常在于矫正市场信息不对称，保障公民的知情权，而对于一个从事经营活动的私人主体而言，任何信息都可能具有对其经营活动的进行、经营利润的获得产生影响的商业价值。若将《反不正当竞争法》对“商业秘密”的范围界定直接适用于民办学校的强制信息披露的例外事项，则可能造成民办学校在强制信息披露时滥用商业秘密保护，阻挠社会公众对重要信息的获得，难以保障公民知情权实现的最大化。因此，对民办学校强制信息披露中涉及商业秘密的例外事项，应当更加准确地权衡强制信息披露和商业秘密保护，审慎确定商业秘密保护的具体范围。当前，对于民办学校来说，涉及商业秘密保护的信息大致有三类：一是民办学校在办学过程中产生的，由民办学校作为商业秘密权利人所掌握的信息，如其在教学科研活动中研发的具有商业价值、为学校带来经济利益的技术信息；二是民办学校在提供公共服务时掌握的涉及他人商业秘密的信息，如民办学校受其他社会主体委托科研课题时所涉及的委托方的商业秘密；三是民办学校所掌握的关联法人的商业秘密的信息，民办学校的举办方通常是社会组织或者个人，其中包含从事商业活动的法人，民办学校与其关联法人关系密切，很有可能掌握着涉及关联企业商业秘密的信息。[23]

3.涉及个人隐私的例外

涉及个人隐私的信息是民办学校强制信息披露的例外信息。个人隐私是个人不愿为他人公开或知悉的私人信息与秘密。出于安全管理等的需要，民办学校通常掌握着大量的个人信息，民办学校信息披露往往会涉及对民办学校中教职工和学生等的个人信息的披露，而这些个人信息中的部分信息属于个人隐私信息。基于对个人隐私权的保护，需要对部分涉及个人隐私的民办学校信息例外不予披露。关于教职工的个人信息，基于对教育知情权的保护，民办学校应当公布与教师职责相关的基本信息，如姓名、办公地址、办公联系方式、研究方向、出版物等，但对于涉及教师隐私的个人信息，如家庭住址、电话号码、年龄、婚姻状态、性取向等，[24]应属于强制信息披露的例外事项。民办学校收集的学生个人信息，通常包括学生的个人基本信息、教育评价信息、健康信息、家庭信息、评价信息等，这些信息多数涉及学生的个人隐私，应当属于信息披露的例外情形而予以保密。但出于公示与监督的目的，学校应该披露部分涉及公共性的学生信息，比如奖助学金评选的结果、选拔性考试的成绩等，但学校披露时应选择适当的披露方式以避免造成个人隐私的侵犯，此时学校应选择适当的披露方式以避免造成对个人隐私的侵犯。

4.基于尊重办学自主权的例外

民办学校由私人主体举办，民办学校的“自治性”和办学自主权，使其区别于公办学校的一大特点是追求特色教育教学活动。为保障民办学校依法自主办学，在民办学校强制信息披露时，应平衡披露保护的利益与损害的利益的比例，对保护社会公众知情权不必然涉及但可能损害民办学校自主办学利益的信息设为例外不予披露的信息。尊重办学自主权例外不予披露的信息，大致有以下两类：

（1）制订教学计划、设置专业与课程背后的原因性信息。[25]民办学校制订教学计划、设置特色的专业与课程，均需要对学校自身特色、人才培养目标和方式、教育教学规律等因素进行综合考量，而对这些因素的考量体现了办学的自主性和专业性，若对这类原因性信息予以披露可能会损害民办学校的办学自主权。

（2）处于调查、讨论、处理、评审过程中的过程性信息。[26]民办学校内部的会议记录，学校举办方或教职工就某项决策提出的看法、意见和建议，以及教学成果评定、考试论文评审等过程中形成的信息，多属于未成熟的信息，对这些信息的披露会影响决策的独立性和自主性。

三、披露范围现有规制的不足

根据前文的分析可知，当前法律规范对民办学校强制信息披露范围的规定具有以下特点：（1）在规制的民办学校类型上，大部分法律规范难以实现对全部民办学校的强制信息披露范围的规制，而多是对某一部分民办学校的强制信息披露范围予以规定；（2）在应当披露的信息范围规制上，大部分法律规范的适用对象不是民办学校这一主体，难以根据民办学校的特殊性规定信息披露范围，针对民办学校的几部规范则规定得过于笼统，没有区分民办学校的不同属性以分别设定披露范围；（3）在信息披露的例外情形规制上，大部分法律规范只规定了涉及国家秘密、商业秘密、个人秘密的例外。这些特点导致了民办学校强制信息披露范围的现有法律规制存在许多不足之处，最主要有以下三点。

（一）民办学校类型不全面

当前法律规范对民办学校强制信息披露范围的规定，分为中央法律规范和地方法律规范。在中央法律规范中，除了《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》，其他几部法律规范均只涉及部分类型的民办学校的强制信息披露范围，如《高等学校信息公开办法》只对民办高校的强制信息披露范围予以规定，《营利性民办学校监督管理实施细则》和《企业信息公示暂行条例》只规定了营利性民办学校的强制信息披露范围，《公益事业捐赠法》则只涉及非营利性民办学校的强制信息披露的部分范围，尚无针对民办幼儿园、民办中小学、民办中等职业学校等的中央法律规范。可见，现有中央法律规范针对不同教育阶段民办学校的强制信息披露规制仍不全面，而对非营利性民办学校强制信息披露范围的规定，则只涉及了一小部分，难以全面规范。在地方法律规范中，除了规制公共企事业单位的信息披露的规范，其他类型的法律规范同样存在只适用于部分类型民办学校的信息披露的问题，同时，当前涉及民办学校强制信息披露的地方法律规范只存在于少数省市中，这对规制民办学校强制信息披露的范围难以产生理想的效用。

（二）披露范围不具有针对性

根据前文对规定民办学校强制信息披露范围的法律规范的梳理，可知大部分法律规范的适用对象并非民办学校这一主体，由此设定的强制信息披露范围难以适应民办学校的特殊性。《企业信息公示暂行条例》《公益事业捐赠法》及规制公共企事业单位、民办非企业单位的信息披露的规范，均从各自规范的主体共同的特性出发而设置信息披露范围，如《企业信息公示暂行条例》规定的信息披露范围侧重于企业的经营情况，《公益事业捐赠法》主要要求对受赠情况与受赠财产的使用情况予以披露，规制公共企事业单位、民办非企业单位的信息披露的规范则针对公共企事业单位、民办非企业单位各自的主体特点设置信息披露需求。由于这几类法律规范并未针对民办学校特殊性予以设置，使得民办学校强制信息披露范围的规制过于笼统，难以实现民办学校按基本信息、办学信息和运营信息分别予以披露，且区分不同属性民办学校的信息特性分别设置披露范围的理论要求。

相比于以上几类法律规范，《高等学校信息公开办法》《营利性民办学校监督管理实施细则》与规制民办中小学（含幼儿园）、学前教育机构信息披露的地方法律规范对民办学校强制信息披露范围的规定针对性更强。然而，《高等学校信息公开办法》与规制学前教育机构信息披露的法律规范未能区分公办学校与民办学校的信息披露范围，使其设定的信息披露范围难以符合民办学校特殊性要求。《营利性民办学校监督管理实施细则》与规制民办中小学（含幼儿园）信息披露的法律规范，虽以民办学校为主体设定信息披露范围，但仍难以在规制的民办学校范围内区分出不同属性民办学校各自的特性从而规定有所差异的信息披露范围。

此外，各法律规范均针对各自规制对象的共同特性设置强制信息披露范围，因此对民办学校强制信息披露范围规定的尺度把握、衡量标准不一。使民办学校强制信息披露范围难以有统一的标准，无疑不符合民办学校强制信息披露的制度要求。

（三）例外情形类型不合理

在民办学校强制信息披露范围的现有法律规定中，大部分规定了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的强制信息披露例外情形，《高等学校信息公开办法》还规定了可由学校自行规定不予公开的内容，规制民办非企业单位的信息披露的法律规范还涉及约定不予公开的信息披露例外情形。然而，对民办学校而言，一方面，由于民办学校为私人主体举办，基于保障民办学校的“自治性”和办学自主权的需要，还应规定属于尊重办学自主权例外不予披露的信息。在当前的法律规范中，尚无对属于尊重办学自主权例外不予披露信息的范围规定，这使得民办学校强制信息披露的例外事项不完整，从而难以真正划清民办学校强制信息披露的范围。另一方面，民办高校的强制信息披露范围受《高等学校信息公开办法》规制，信息披露的例外情形还包括学校自行规定不予公开的信息；而登记为民办非企业单位的民办学校需遵守规制民办非企业单位信息披露法律规范的规定，信息披露的例外情形还涉及约定不予公开的信息。这两种类型的例外情形赋予了民办学校极大的裁量权，在缺乏有效审查机制的情况下，可能导致民办学校利用这一裁量权无限扩大信息披露的例外情形[27]，从而架空民办学校强制信息披露制度。

四、披露范围规制的完善方向

如前所述，我国现有法律规范对民办学校强制信息披露范围的规制，存在着许多不足，一是规制强制信息披露范围的法律规范难以涵盖全部类型的民办学校；二是现有法律规范的规定未能针对民办学校强制信息披露的特殊性而设定信息披露范围；三是民办学校强制信息披露例外情形规定不完整，缺少属于尊重民办学校办学自主权例外不予披露的情形。由此，应以前文对民办学校强制信息披露范围的理论分析为基础，针对现有法律规范对民办学校强制信息披露范围规制存在的不足予以完善。

（一）统一规范民办学校强制信息披露范围

我国的民办学校办学性质、办学层次各不相同，是一个具有复杂属性的主体，既包括营利性民办学校和非营利性民办学校，也包括民办幼儿园、民办中小学、民办中等职业学校、民办高等教育机构（普通高校的民办二级分院、民办高等职业学校）等不同阶段的民办学校。目前我国对民办学校强制信息披露范围的法律规范间互相交叉包含，而各自的尺度标准都有不同的侧重，这使得民办学校强制信息披露范围适用难以有统一的标准，且存在部分类型民办学校的强制信息披露无法可依的情况。因此，完善民办学校强制信息披露范围的法律规制，首先应建立各类型民办学校强制信息披露范围的统一规范。通过统一规制各类型民办学校的强制信息披露，解决部分民办学校强制信息披露无法可依的困境。同时，用统一标准衡量强制信息披露范围的边界，在考虑供给与需求、效率与公平两对价值的平衡的基础上，以相同的尺度衡量强制信息披露获得利益与损害利益的比例，确定各类型民办学校强制信息披露的边界。

（二）针对民办学校特殊性设定披露范围

我国的民办学校是由私人主体举办的提供公共教育服务的机构，办学性质、办学层次各不相同，民办学校的特殊性质决定了其具有不同于公办学校、一般企业等相关的信息披露主体的特殊性。然而，现有的法律规范由于适用对象并非民办学校这一主体，规定的强制信息披露范围难以符合民办学校的特殊性需求。基于这一困境，完善民办学校强制信息披露范围的规制，还应针对民办学校的特殊性设定相应的披露范围。具体而言，一是针对民办学校不同于其他主体的特殊性，根据民办学校的办学运营特点，确定属于民办学校开展办学活动与提供社会公共服务中记录保存的涉及公共利益的公共性信息，以基本信息、教学信息和运营信息分类确定信息披露范围。二是针对民办学校的复杂属性，根据不同类型民办学校所具有的不同程度的公益性和“自治性”区分规定各自的信息披露范围，包括不同办学层次民办学校之间有所不同的教学信息披露范围、不同办学性质民办学校因扶贫政策的差别而产生有所区分的运营信息披露范围，等等。

（三）完善民办学校强制信息披露例外情形

民办学校强制信息披露的范围，不仅包括应当披露的范围，还包括不予披露的范围，也即强制信息披露的例外情形当前，我国法律规范对民办学校强制信息披露的例外情形的规定，主要有涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息披露例外情形。由于民办学校由私人主体举办，其区别于公办学校的一大特点在于追求特色教育教学活动，出于尊重民办学校的“自治性”和办学自主权，应将保护社会公众知情权不必然涉及但可能损害民办学校自主办学利益的信息，设定为民办学校强制信息披露的例外情形，具体而言，包括制订教学计划、设置专业与课程背后的原因性信息以及处于调查、讨论、处理、评审过程中的过程性信息。同时，在规定基于尊重民办学校办学自主权例外不予披露的情形时，应当将具体类型的信息予以明确，而非将判断是否涉及办学自主权的裁量权过多地赋予民办学校，避免民办学校不合理地扩大不予披露信息的范围。

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[1] 本文为国家社科基金重大专项课题“全面推进依法治国与国家治理法治化研究”（17VZL008）的阶段性研究成果。

[2] 高加能，中山大学法学院硕士研究生，教育部政法司-中山大学教育立法研究基地助理研究员。

[3] 本文所讨论的民办学校范围以《民办教育促进法》为基础，指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会依法举办的学校，与公办学校的教育形式相对，包括民办幼儿园、民办中小学、民办中等职业学校、民办高等教育机构（普通高校的民办二级分院、民办高等职业学校）等。

[4] 参见张铁明、王志泽：《中国民办教育法治及制度建设》，广东高等教育出版社2010年版，第72页。

[5] 参见陈思融：《政府规制社会公益组织的工具选择》，载《天津行政学院学报》2015年第3期。

[6] 参见应飞虎、涂永前：《公共规制中的信息工具》，载《中国社会科学》2010年第4期。

[7] 刘恒：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第2页。

[8] 参见高秦伟：《私人主体的行政法义务》，载《中国法学》2011年第1期。

[9] 参见徐晓明：《行政许可持有人强制信息披露制度问题研究》，载《行政法学研究》2011年第3期。

[10] 参见王雄元、严艳：《强制性信息披露的适度问题》，载《会计研究》2003年第2期。

[11] 参见徐晓明：《行政许可持有人强制信息披露制度问题研究》，载《行政法学研究》2011年第3期。

[12] 参见徐晓明：《行政许可持有人强制信息披露制度问题研究》，载《行政法学研究》2011年第3期。

[13] 参见余凌云：《论行政法上的比例原则》，载《法学家》2002年第2期。

[14] 参见袁仁能：《政府信息公开与保密中的利益平衡》，载《行政与法》2007年第6期。

[15] 参见王涛、马海群：《高校信息公开中主动公开信息的分类体系构建》，载《现代情报》2011年第3期。

[16] 《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中对保障民办学校依法自主办学的规定如下：“（十七）保障依法自主办学。扩大民办高等学校和中等职业学校专业设置自主权，鼓励学校根据国家战略需求和区域产业发展需要，依法依规设置和调整学科专业。民办中小学校在完成国家规定课程前提下，可自主开展教育教学活动。支持民办学校参与考试招生制度改革。社会声誉好、教学质量高、就业有保障的民办高等职业学校，可在核定的办学规模内自主确定招生范围和年度招生计划。中等以下层次民办学校按照国家有关规定，在核定的办学规模内，与当地公办学校同期面向社会自主招生。各地不得对民办学校跨区域招生设置障碍。”

[17] 《民办教育促进法》第38条第2款：“非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”

[18] 《民办教育促进法》第47条：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”

[19] 《民办教育促进法》第46条：“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”

[20] 参见郭泰和：《公用企业信息公开研究》，中国政法大学出版社2015年版，第203页。

[21] 《反不正当竞争法》第9条第4款：“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。”

[22] 参见李广宇：《政府信息公开诉讼——理念、方法与案例》，法律出版社2009年版，第92页。

[23] 参见马怀德主编：《公立高校信息公开研究》，中国法制出版社2012年版，第285页。

[24] 姚金菊：《美国高校信息公开研究》，载《行政法学研究》2010年第4期。

[25] 参见马怀德主编：《公立高校信息公开研究》，中国法制出版社2012年版，第290页。

[26] 参见李荣珍、郑伟民：《高等学校信息公开的法理分析及完善对策》，载《郑州轻工业学院学报（社会科学版）》2013年第6期。

[27] 参见郭泰和：《公用企业信息公开研究》，中国政法大学出版社2015年版，第128-129页。