012 开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的合同是否有效的认定

——云龙示范区管理委员会与金轮公司合同纠纷案

一、主要案情

2012年5月22日，云龙示范区管理委员会（以下简称云龙管委会）与金轮公司签订《金轮商住综合项目开发建设框架协议》（以下简称《框架协议》），约定项目选址暂定云龙示范区三搭桥村（最终以实际交地为准）。金轮公司取得土地严格按照国有土地使用权出让的法定程序进行，并由国土部门进行土地出让；项目用地按照项目规划要求、功能要求通过土地市场“招拍挂”取得，并在同等价格条件下优先取得。项目用地按购地价不低于80万元/亩供地，土地价格最终以市场“招拍挂”为准。签订协议后7日内金轮公司向云龙管委会支付50%购地款6000万元，并在竞得土地后1个月内向云龙管委会支付余款。云龙管委会应在协议签订后12个月内交地，如因其原因未按协议约定时间提供土地，应按已交土地款每天千分之一的标准向金轮公司支付违约金。2012年5月24日，金轮公司向云龙管委会支付6000万元。2013年6月4日，金轮公司、云龙管委会和某教育资产投资管理有限公司（以下简称教投公司）签订《金轮集团住宅开发建设三方意向协议》（以下简称《三方协议》），约定项目地址位于云龙示范区大丰村以及金轮公司需要通过“招拍挂”竞得土地等内容。

金轮公司有意参与挂牌竞拍地块情况：1.2013年5月21日，金轮公司向云龙管委会发函说明其有意参与大丰村职教城潜龙湖地块挂牌竞买，请求云龙管委会批准设立外币保证金账户，允许其以外币参与土地竞买。2013年8月7日，金轮公司关联企业金轮国际创发公司亦向云龙管委会申请设立外币保证金账户，允许其以外币参与土地竞买。2013年12月31日，株洲市国土局、云龙管委会国土建设部公告挂牌出让潜龙湖两宗地块，要求竞买人在规定时间提交竞买申请并支付保证金。2014年2月11日，长沙市宁乡碧桂园公司以起拍价竞得潜龙湖两宗地块。金轮公司未以自己或其关联公司名义缴纳保证金，亦未参加前述地块竞买。2.2013年12月23日，金轮公司向云龙管委会发函称，由于云龙示范区目前的状况不太适合大量商业开发，且价格过高，又远高于当初补充协议的约定起价，该公司无意参与竞拍。金轮公司提出两点建议：或者修改云龙大道旁地块的规划条件，或者退还购地本金6000万元及每日千分之一的违约金。2014年2月11日，云龙管委会复函同意调整起拍价，规划条件以评审通过的最终结果为准。2014年4月，该地块挂牌公告时，规划条件已作修改。2014年5月28日，教投公司竞得上述地块。金轮公司未实际参与此次竞买。3.2014年5月8日，株洲市国土局、云龙管委会国土建设部公告挂牌出让三搭桥社区地块。该地块由株洲市云龙发展投资公司以起始价竞得。金轮公司亦未实际参与竞买。

2014年5月31日，金轮公司致函云龙管委会，要求云龙管委会于2014年6月15日之前退还购地款6000万元，并按《框架协议》约定支付违约金2244万元。2014年6月24日，云龙示范区招商合作部向云龙管委会出具《关于金轮公司项目申请退还购地款的意见》，建议核算退还本金及利息，并及时支付到位，避免产生更多额外的资金成本。之后，金轮公司多次要求云龙管委会退还购地款，并支付违约金。2016年4月28日，云龙管委会复函，希望另行规划选址给金轮公司作为投资选择。2016年5月10日，金轮公司向云龙管委会出具《关于金轮房产申请退还购地款报告》，载明已于5月3日在招商合作部推荐下对云龙示范区几个项目进行了实地踏勘，但由于云龙示范区地块价格过高，面积过大，房地产市场不景气，以及公司武广项目正在建设急需资金，请求云龙管委会在2016年5月31日前退还“购地余款”及按协议支付违约金。2016年6月23日，云龙管委会复函，同意终止双方协议，退还“购地款”6000万元，已退还3700万元，还将退还2300万元，不支付违约金和利息。至2016年7月15日，云龙管委会已陆续退还6000万元本金。金轮公司多次与云龙管委会协商违约金和损失赔偿事宜未果，故向湖南省高级人民法院提起诉讼，请求：1.依法解除其与云龙管委会签订的《框架协议》；2.判决云龙管委会向其支付违约金7326万元（按照合同约定的每天按千分之一计算至起诉之日）；3.判决云龙管委会向其赔偿可得利益损失22808.16万元；4.本案的诉讼费、律师费等费用全部由云龙管委会承担。

湖南省高级人民法院（2016）湘民初31号民事判决：1.云龙管委会于判决生效后10日内向金轮公司支付违约金3730.7万元；2.驳回金轮公司的其他诉讼请求。案件受理费1548500元，金轮公司负担1356791元，云龙管委会负担191709元。

云龙管委会上诉请求：依法撤销原审判决第一项，改判驳回金轮公司全部诉讼请求，由金轮公司承担本案一、二审诉讼费用。

最高人民法院受理后依法组成合议庭，于2017年6月28日公开开庭审理了本案。

二、裁判理由

本案的争议焦点为：1.《框架协议》的效力及其与《三方协议》的关系；2.云龙管委会是否具有违反《框架协议》约定的行为；3.涉案合同解除后的处理。

（一）《框架协议》的效力及其与《三方协议》的关系问题

2012年5月22日，云龙管委会、金轮公司签订《框架协议》约定，项目用地面积约150亩，选址暂定云龙示范区三搭桥村（最终以实际交地为准），金轮公司严格按照国有土地使用权出让的法定程序，通过“招拍挂”取得土地，并在同等价格条件下由金轮公司优先取得。项目用地按购地价不低于80万元/亩供地，土地价格最终以市场“招拍挂”为准，超出购地价格实得部分，双方按7∶3分成，云龙示范区以基础设施建设补贴或奖励的方式予以返回等。考察《框架协议》签订的背景和内容可以发现，签订《框架协议》属于云龙管委会落实招商引资政策而实施的行为，约定的主要内容为金轮公司同意在云龙示范区投资开发房地产项目，云龙管委会直接或间接给予一定政策优惠或经营便利等相关问题。《框架协议》中关于竞拍底价和溢价处理条款，虽然具有控制金轮公司投资成本的意图，但属云龙管委会在其职权范围内提供政策优惠的承诺，并未违反法律禁止性规定。况且，《框架协议》对于项目国有土地使用权取得方式已经明确约定，金轮公司须严格按照国有土地使用权出让法定程序，由国土部门进行土地出让，通过土地市场“招拍挂”方式取得项目土地。因此，云龙管委会关于《框架协议》违反国有土地出让相关规定应属无效的上诉理由，缺乏相应的事实和法律依据。

2013年6月4日，云龙管委会、金轮公司及教投公司就金轮公司在云龙示范区开发建设住宅项目一事，签订《三方协议》约定，项目用地面积约80亩，地址位于云龙示范区大丰村，土地项目用地报批由教投公司完成，拆迁工作由云龙管委会完成，教投公司和云龙管委会自协议签订之日起6个月内完成土地报批、征地拆迁工作，并将该宗地在株洲市土地市场挂牌出让，金轮公司参与竞拍，具体起拍价以土地委员会确定为准，当起拍价不大于110万元/亩时，金轮公司有意以110万元/亩取得该宗土地的使用权，当起拍价高于110万元/亩时，金轮公司有选择参与或不参与竞拍的权利等。从两份协议的关系上看，签署《三方协议》是在《框架协议》没有得到实际履行的情况下，为继续推动招商引资，落实云龙管委会在《框架协议》所作承诺而达成的新协议。两份协议在合同主体、约定内容等方面虽有关联，但云龙管委会在《框架协议》中负担的履约义务并未因《三方协议》签署而被完全替代或免除。特别是在《三方协议》亦未成功履行的情况下，金轮公司依据《框架协议》相关约定向云龙管委会提出诉讼主张，符合法律规定。云龙管委会关于签署《三方协议》属于《框架协议》合同权利义务概括转让，《框架协议》中的履约义务应由教投公司承担的上诉主张，与事实不符。

（二）云龙管委会是否具有违反《框架协议》约定的行为

如前所述，本案系因招商引资活动引起的合同纠纷。在招商引资活动过程中，政府部门作为招商方向相关企业介绍开发计划并承诺提供相应的政策优惠，以吸引相关企业参与投资开发。政府部门就招商引资而签署的协议，意在明确相关企业参与投资开发而享有的政策优惠及便利待遇。但相关企业就具体项目投资时，一般仍须遵照相关程序具体进行。就本案而言，云龙管委会作为招商引资一方通过签署《框架协议》约定承担的主要义务，重点在于金轮公司选定具有开发意愿的地块后，及时针对相应地块组织“招拍挂”，推动相应地块土地使用权出让程序顺利完成。金轮公司作为投资一方履行《框架协议》的适当方式，在于及时选定具有开发意愿的地块后，要求云龙管委会针对其所选地块及时组织“招拍挂”，并在“招拍挂”程序中积极参与竞买，以便通过合法程序获得相应地块的开发经营权利。因此，如果金轮公司未按《框架协议》约定选定具有开发意愿的具体地块，并向云龙管委会提出组织“招拍挂”程序的要求，或其没有实际参与云龙管委会就相应地块组织的“招拍挂”程序，其不能仅基于《框架协议》向云龙管委会提出交地请求，亦无权追究云龙管委会未按框架协议提供土地的违约责任。

最高人民法院经审理查明，对于案涉《框架协议》暂定的三搭桥社区地块，金轮公司在挂牌出让时并未参与竞买。金轮公司虽又提出参与潜龙湖地块和云龙旁地块的竞买活动，并就参与潜龙湖地块竞买的外币保证金缴纳和云龙旁地块的起拍价格和规划条件等问题提出了具体要求。但在云龙管委会对其所提要求予以适当解决的情况下，金轮公司并未实际参与竞买相应地块。直至2016年5月3日，云龙管委会在已退回金轮公司3700万元购地款后，仍又安排金轮公司在云龙示范区范围内几个项目地块实地踏勘，但金轮公司终未选定。实际上，涉案《框架协议》对于项目地块位置仅作暂时约定，《三方协议》也只是从项目地块坐落的大致位置上作出了约定。双方对于项目地块位置始终持开放态度。因此，凡在示范区内金轮公司表达了竞买意愿，云龙管委会予以回应并组织“招拍挂”的地块，均应视为履行《框架协议》行为。因此，退一步讲，即便前述地块并非涉案合同最初约定的地块，亦不影响云龙管委会履约的客观事实。

另外，《框架协议》约定由云龙管委会提供经规划部门批准的项目地块蓝线图、用地范围地形图等相关资料，亦应在金轮公司表明开发意愿或选定项目地块后，才能具体对应提供。没有理由要求云龙管委会在其选定地块之前泛泛提供此类资料，也没有证据表明金轮公司未获土地系因云龙管委会拒绝提供前述此类资料所致。

由此可见，云龙管委会不仅始终积极安排金轮公司挑选可供开发的地块，对于金轮公司表达竞买意愿的相应地块，积极解决相应问题，并适时组织“招拍挂”程序。《框架协议》未能最终履行的主要原因在于金轮公司没有选定符合其商业利益的具体地块，并积极参与云龙管委会组织的“招拍挂”程序。金轮公司在未依约选定地块并积极参与“招拍挂”竞买的情况下，径行主张云龙管委会未按《框架协议》约定交付土地，缺乏事实和法律依据。一审法院关于云龙管委会未按协议约定履行交地构成违约的判决意见，认定事实和适用法律均有错误，依法应予纠正。

（三）涉案合同解除后的处理问题

根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款的规定，当事人协商一致，可以解除合同。第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。云龙管委会在协议解除前后已陆续退还金轮公司的全部购地款。对于协议解除前实际占用金轮公司资金造成的损失，云龙管委会应按中国人民银行同期存款利率计付赔偿；协议解除后未及时退还部分，则按中国人民银行同期贷款利率计付赔偿。具体计息情况如下：

自2012年5月24日至2014年8月1日，以本金6000万元按中国人民银行同期存款利率计息；

自2014年8月2日至2014年11月28日，以本金5000万元按中国人民银行同期存款利率计息；

自2014年11月29日至2015年2月15日，以本金4000万元按中国人民银行同期存款利率计息；

自2015年2月16日至2015年12月16日，以本金3000万元按中国人民银行同期存款利率计息；

自2015年12月17日至2015年12月19日，以本金2500万元按中国人民银行同期存款利率计息；

自2015年12月20日至2016年6月23日，以本金2300万元按中国人民银行同期存款利率计息；

自2016年6月24日至2016年7月15日，以本金2300万元按中国人民银行同期贷款利率计息。

另外，金轮公司基于《框架协议》向云龙管委会提出主张，其诉讼请求与教投公司无涉。教投公司并非框架协议当事人，与本案处理亦无法律上的利害关系，一审法院未追加其参加诉讼，并无不当。一审法院审理本案周期较短，但未影响当事人依法享有的诉讼权利，云龙管委会以此为由主张一审程序违法，没有法律依据。

三、裁判结论

依照《中华人民共和国合同法》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：

一、维持湖南省高级人民法院（2016）湘民初31号民事判决第二项；

二、撤销湖南省高级人民法院（2016）湘民初31号民事判决第一项；

三、云龙管委会于判决生效后十日内向金轮公司支付依照本判决所附标准计算所得利息款；

四、驳回云龙管委会的其他上诉请求。

如果未按本判决指定期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

一审案件受理费1548500元，由金轮公司负担1471075元，由云龙管委会负担77425元。二审案件受理费228335元，由金轮公司负担182668元，由云龙管委会负担45667元。

四、裁判要旨

1.判断开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的合同是否有效应考察合同签订的背景和内容。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。但合同内容若属开发区管理委员会在其职权范围内提供政策优惠及便利待遇的承诺，且未违反法律禁止性规定的，应尊重当事人的真实意思表示，鼓励交易，维护市场秩序，不宜认定合同无效。

2.一方当事人因自身原因导致合同目的不能实现，另一方当事人不构成违约。当事人之间基于真实意思表示签订合同，在不违反法律、法规强制性规定的情况下，应按合同约定履行各自的义务。本案中，云龙管委会一方积极履行合同义务，金轮公司未选定符合其商业利益的具体地块，未积极参与云龙管委会组织的“招拍挂”程序，系因自身原因导致未如约取得土地使用权。金轮公司以云龙管委会未按协议约定交付土地为由，主张云龙管委会构成违约，不应得到支持。

3.如果合同没有约定，协议解除前实际占用资金造成的损失按中国人民银行同期存款利率计付赔偿，协议解除后未及时退还部分则按中国人民银行同期贷款利率计付赔偿。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定了合同解除的效力，也即合同解除使合同关系回复到订约前的状态。合同解除前实际占用资金造成的损失可视为债权人无法进行存款获取利息收入等增值行为所造成的损失，因而按中国人民银行同期存款利率计付赔偿。合同解除后未及时退还部分的损失可视为债权人因急用该笔资金未得而不得不向第三人借款而必须支付利息，因而按中国人民银行同期贷款利率计付赔偿。

（合议庭成员：曹刚、奚向阳、张颖新；案号：（2017）最高法民终352号；判决日期：2017年8月9日；案例编写人：杨蕾；案例审核人：张勇健）