第二章 城市更新操作流程

一、旧村庄改造流程

广州市城市更新旧村庄改造流程分为5个阶段，12个步骤（见图2-1）。5个阶段分别为计划申报阶段、实施方案编制阶段、实施方案审核审定阶段、实施方案批复阶段、实施方案批后实施阶段，下面主要就各个阶段具体流程一一解释。

图2-1 广州市旧村庄改造流程

广州市旧村庄改造的依据是《广州市城市更新办法》、《广州市旧村庄更新实施办法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》（广东省人民政府令第109号）、《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）、《广州市住房和城乡建设局关于印发广州市旧村庄全面改造成本核算办法的通知》（穗建规字〔2019〕13号）、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号）、《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）、《广州市住房和城乡建设局关于印发关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见的通知》（穗建规字〔2020〕16号）、《广州市城市更新基础数据标准与调查工作指引》、《广州市住房和城乡建设局关于印发广州市旧村庄全面改造项目复建安置资金监管办法》（穗建规字〔2020〕21号）等相关文件。

（一）计划申报阶段

计划申报阶段主要包括标图建库、改造意愿、年度计划、片区策划方案编制4个流程。

1.标图建库

标图建库是旧改的第一步，这一步主要包括“标图”和“建库”两个工作。“标图”是指将用地红线套到土规、2009年现状图、影像图里面得到重叠部分，即图斑范围；“建库”则指的是标图完成后，将图像结果录入省国土资源信息库，建立“三旧”改造的数据库。

根据现行有效的政策规定，标图建库需满足6个条件：一是布局散乱、利用不充分、用途不合理的低效建设用地；二是2019年12月31日前已建设的低效存量用地；三是符合土地利用整体规划；四是调和最新土地利用现状图认定的建设用地；五是上盖物基地面积原则上须占入库单元地块面积比例达30%以上；六是原则上应以宗地为基本单位。

标图建库的负面清单包括4种情形：一是不属于布局散乱、利用不充分、用途不合理、规划确定改造的低效存量建设用地，以及生态修复类等项目用地；二是改造后用途不符合土地利用总体规划所确定的用途；三是已经认定为闲置用地；四是无上盖物或上盖物为2009年12月31日之后建成使用的。标图建库主要是由区城市更新主管部门指导村集体经济携“三旧”改造地块范围调整报告、“三旧”改造地块图斑统计表、“三旧”改造地块动态调整附带材料申请纳入。

2.改造意愿征集

在标图建库的同时可以进行改造意愿征集，改造意愿征集是旧村改造的重要程序之一，需要合法合规地开展，对表决过程建议进行拍照与录像，以确保程序合法合规。改造意愿表决包括是否同意进行旧村改造以及以哪种方式进行改造，该流程一是村集体经济组织需要充分征求村民意见，就改造意愿、改造方式和改造模式形成初步意见；二是意见需要经过村民代表大会2/3以上代表表决通过；三是经过所属街道办事处同意后，向区政府更新主管部门提出改造申请；四是区城市更新工作领导小组审议同意之日起60天内，由村集体经济组织依法组织成员大会或成员代表大会进行表决，对于纳入广州市三年实施计划、五年行动方案的城中村改造项目，获得三分之二以上表决同意的，便可开展下一阶段工作。

关于村民表决，农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会，凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会或成员代表大会讨论决定，成员大会或者成员代表会议实行“一人一票制”或者“一户一票制”等表决方式，具体由组织章程确定。因此，旧村改造意愿和改造模式表决方式还要结合该村组织章程规定。农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。

3.申请纳入年度改造计划

广州市城市更新年度计划包括片区计划、项目计划（正式项目、预备项目、续建项目）和资金计划，城市更新年度计划中涉及旧村庄、旧城镇、集体旧厂房（含村级工业园）项目的需经属地区政府同意，由区政府或者区城市更新机构结合各项目成熟程度统筹上报市城市更新主管部门，市空港经济区范围内的城市更新年度计划由市空港委征求项目属地区政府意见后申报。广州市城市更新主管部门根据各区申报的项目，征求各区政府、市空港委、城市更新领导小组成员单位及相关部门意见后，提交市城市更新领导小组审议。原则上优先标图建库、改造意愿表决完成、已经开展数据摸查或提供项目实施方案较为成熟的项目。纳入城市更新年度计划的有效期限是3年，若在3年内未启动项目，需重新申报。

4.编制片区策划方案

区政府（更新机构）负责统筹组织编制片区策划方案（包含控调方案），具体编制一般由具备乙级及以上城市规划设计资质的规划编制单位承担。片区策划方案一般包含城市更新片区的目标定位、更新项目划定、更新模式、土地利用、开发建设指标、公共配套建设、道路交通、市政工程、城市设计、利益平衡以及分期实施等内容。片区策划方案编制应先依据现有数据编制前期研究，提交广州市城市更新更新部门，审定通过后，依次开展基础数据调查、方案编制、征求意见、公示公开、专家论证、审核、上会审议和控制性详细规划调整等程序。审定后片区策划方案（包含控规方案）公示不少于30日，控调方案审议通过后，由市更新部门报市政府批准，批准之日起30日内向社会公告。

（二）实施方案编制阶段

实施方案编制需要经历4个流程：第一，引入合作意向企业；第二，基础数据调查；第三，选择合作企业；第四，实施方案编制。

1.引入合作意向企业

引入合作意向企业具体流程：一是村集体经济组织就是否引入合作意向企业组织成员代表大会表决通过；二是村集体经济组织在征求村民意见通过的基础上，制定招商文件，报镇人民政府（街道办事处）审核，镇人民政府（街道办事处）应征求区域城市更新部门意见，并抄送区政府；三是发布招商文件公告和资格审核，经过审核后，组织成员大会或组织成员代表大会表决。表决结果在村域范围内公示5日以上；四是经过公示无异议的，村集体经济组织与合作意向企业签订《合作意向协议》；五是合作意向协议签订之日起30日内，将合作意向企业及合作意向协议按程序抄报区政府，并将合作意向企业在村域范围内公布。

2.基础数据调查

基础数据调查是编制方案的数据支撑，这些数据一方面来源于政府职能部门之间的共享，另一方面是通过外业调查和测绘的方式获取的。

这些数据包括城市更新范围的土地、房屋、人口、经济、产业、文化遗产、古树名木、公建配套及市政设施等现状基础数据。基础数据调查一般由区政府牵头组织基础数据调查工作；属地街道办事处组织村集体经济组织委托有资质的勘测机构对现状土地、房屋进行测量；区国土规划、住房建设、科工商信等行政主管部门应与区城市更新部门建立数据共享机制；区更新主管部门组织对基础数据进行核查，其中房屋调查和房产测绘抽查比例不少于30%，若误差比例小于或等于5%的，认定合格，误差比例大于5%的，予以修正；由区城市更新局会同属地街道办事处指导村集体及经济组织对经认定的数据，需在改造项目所在地以及区政府官网进行公示15日以上。

3.选择合作企业

基础数据经区政府审核公布后，村集体经济组织可以引入合作企业。一般来说，旧改有三种改造模式：征收储备、自主改造以及合作改造。

目前，合作改造模式是旧村改造最常见也是最复杂的改造模式。下面详细说明选择合作企业模式的一般操作：村集体组织制定项目招商文件，内容包括合作企业资格、保证金金额、改造对象的基本情况、合作协议主体框架、评审办法及标准等信息；招商文件按程序征求街（镇）、区城市更新部门、区政府意见；按照《广东省农村集体经济组织管理规定》，村集体应组织招商文件表决、公示；村集体经济组织委托政府公共交易平台公开招商；符合招商文件要求的企业报名，并按招商文件要求缴纳保证金；村集体与选中企业签订合作协议，并将招商结果在区政府、市城市更新局官方网站上公示；开具复建安置资金监管账户。以下为广州市及各区对合作企业的要求，后续可能随着政策的变更会调整：

表2-1 广州市及各区的合作企业的要求

续表

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4.实施方案编制

当片区策划方案经城市更新部门审定后，就可以由区政府组织编制城市更新项目的实施方案，包括项目背景、更新范围、现状情况、更新目标与功能业态、更新主题及模式、更新改造建设方案、土地整备、补偿安置及利益分配、融资地价评估、经济平衡与资金安排、实施保障、效益分析。

（三）实施方案审核审定阶段

1.方案征求意见稿

区组织专家对项目实施方案的经济性、风险性以及可行性进行论证，并提出完善措施，形成方案征求意见稿。

2.方案意见完善稿

征求意见稿需要征询村集体经济组织、村民及相关权属人意见，且征求意见的时间不得少于30天，各方提出建议后形成方案意见完善稿。

3.方案草案及说明

充分征求各方意见后，区政府应完善项目实施方案，并形成项目实施方案草案及相关说明。

4.方案村民表决稿

市城市更新部门应当书面向属地区政府反馈审核意见，区政府则按照审核意见修改完善项目实施方案，形成项目实施方案村民表决稿。

5.方案通过村民表决稿

村民表决稿经过村集体经济组织依法组织村民代表大会表决，满足到场代表不低于2/3且同意率不低于2/3则表决通过。表决通过后，报市城市更新部门提交市城市更新领导工作小组审议。

（四）实施方案批复阶段

1.实施方案批复

市城市更新部门按市城市更新领导机构审议意见组织修改完善形成最终稿，市城市更新部门向区政府发出项目实施方案批复。

2.表决批复的实施方案

由区水务和农业部门会同区域城市更新部门、属地街道办事处，指导村集体经济组织依法组织村民（含村改居后的村民）和世居祖屋权属人进行表决，批复的实施方案需在3年之内获得总人数80%以上同意。

（五）实施方案批后实施阶段

1.启动拆迁

动迁阶段，办理资金管理手续，组织签订拆迁补偿安置协议，达到80%以上权属人签约后启动房屋拆除工作（可分期实施），房屋拆卸。

2.建设报批

（1）用地报批

·涉及集体建设用地转国有建设用地的，已经集体经济组织或村民代表大会2/3以上人员同意；

·报市城市更新局等城市更新部门审核（融资地块须已完成补偿安置）；

·获市更新局等城市更新部门批复；

·办理用地规划许可手续、办理供地手续；

·供地前完成开展土壤环境调查评估。

（2）项目报建

·项目立项；

·总平面设计审查；

·建筑单体规划报建；

·申办消防环保、卫生等手续；

·申办《建设工程规划许可证》；

·施工图设计文件审查备案；

·申办建筑工程招投标手续；

·办理工程质量安全监督手续；

·申办《建设工程施工许可证》。

（3）项目建设

·施工建设；

·申办工程验收。

（4）完成验收

·涉及完善历史用地手续地块确权登记。

（5）回迁安置

·回迁分房；

·房屋移交；

·村集体经济组织制订分房方案，经村集体经济组织股东代表大会表决通过，并报街道审批同意后，组织摇珠分房，业主回迁。