四、征收拆迁、棚户区改造、“三旧”改造的异同

本书主要介绍的是自2008年12月国土资源部与广东省政府签订《共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》以来，在广东省范围内开展的城市更新，属于狭义上的城市更新。而“征收拆迁”“棚户区改造”从广义的角度来看，本质上也是一种城市更新，但是“征收拆迁”“棚户区改造”与“三旧”改造（城市更新）在实操中存在较大的差异，具体如下。

（一）征收拆迁

征收拆迁是指因国家公共利益的需要，在符合法定事由的情况下，以补偿为前提，按照法定程序强制取得单位或个人不动产所有权的行为。征收拆迁是公权力机关依法行使行政强制权的行为，征收拆迁必须基于公共利益方可实施，其主要法律依据是《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等。

（二）棚户区改造

棚户区改造是我国为提升居民生活质量而进行的重大民生工程。棚户区改造最早于2004年在辽宁省作为试点开展。2008年年底，在全国范围内推行各项棚户区改造工作。2007年，国务院《政府工作报告》中明确指出，政府将持续进行棚户区改造工作，完成棚户区住房改造600万套。2013年，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号），将进一步推进的棚户区改造描述为“住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大”。同时该文区分了棚户区的类型，将棚户区分为城市棚户区、国有工矿棚户区、国有园林棚户区、国有垦区棚户区四种。各地应将在城市规划边界以内的其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围。可见，广义的棚户区改造包含狭义的城市棚户区改造、城中村改造。2015年，国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号），该意见将城市危房改造纳入棚户区改造的范围。

由以上棚户区改造的政策制定、实施过程可以知晓，棚户区改造系住房简陋、环境较差、安全隐患的城镇居住环境保障性安居工程。广义的棚户区改造还包含上述四种棚户区、城中村、城市危房等。

（三）征收拆迁、棚户区改造、“三旧”改造之间的异同

“三旧”改造与征收拆迁、棚户区改造在法律依据、改造模式以及流程等诸多方面的不同。

第一，土地性质方面的不同。“三旧”改造，尤其是旧村自主改造与合作改造，改造范围内涉及的土地性质多数为农村集体土地。在“三旧”改造实施的过程中，无论是合作改造的市场主体还是政府部门都需要尊重村集体对于集体土地权利的使用及处分。棚户区改造虽部分涉及城中村改造，但主要的改造对象仍为国有土地上住房简陋、环境较差、安全隐患多的住房。征收拆迁主要根据是否涉及公共利益做出，土地性质进行划分并非做出征收拆迁的上位法依据，只要是出于公共利益的考量且通过合法程序决定征收拆迁，无论是国有土地还是集体土地均应根据相应的补偿标准进行拆迁。

第二，政策法规的适用范围不同。棚户区改造最早于辽宁省开展实施，后推广至全国成为全国性的政策法规。基于公共利益的需要进行的征收拆迁则是《土地管理法》中明确规定的，具有普遍适用性，并不因地区差异而区别适用。“三旧”改造政策系广东省特有的政策规定，在全国范围内并不具有普遍适用性。除此之外，因“三旧”改造涉及城市发展过程中农村城市化的问题，作为城乡发展探索的“三旧”改造政策也具有一定程度上的探索性。

第三，市场主体的参与程度不同。除去特殊项目的PPP合作模式，征收拆迁涉及的项目开发建设由政府主导，市场主体的参与主要集中在工程方面，如政府通过招投标或购买服务的方式招取社会主体进行拆除、建设。棚户区改造同样主要基于公共利益的考量由政府主导改造、建设，市场主体的参与程度较低。然而，“三旧”改造的市场参与程度要远高于前两者。农村集体土地所有权归村集体所有，因此，在“三旧”改造中，政策赋予了村集体较大的自主权，村集体可以通过自主改造或合作改造的方式进行项目开发，实际开发建设的项目公司也可以通过协议出让的方式取得土地使用权。由此可见，“三旧”改造政策赋予了市场主体较大的参与空间，更多的市场主体能够通过“三旧”改造政策参与到城市发展、更新的历史进程之中。

图1-1 华瑞兴兼职法律顾问单位：广州市人民政府