二、多层次的养老保障体系

世界银行通过对多个国家的养老问题进行调查研究发现，无论是发达国家还是发展中国家都面临财政支付问题，原有的养老保障体系已经不再适合人口老龄化下的世界经济发展，无法保证国家养老目标的实现，养老保障体系改革面临困难的抉择。通过对多个国家的改革经验进行总结，世界银行发现，各国解决问题的基本思路是一致的，就是将单一的养老保障体系过渡到多支柱的养老保障体系，能够有效化解财政支付危机、解决养老保险问题。

（一）“三支柱”养老保障体系

1994年，世界银行在《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》报告中首次提出并向各国政府推荐建立养老金制度“三支柱”的思想和建议，这一改革思路很快获得了认可，并成为目前绝大部分国家采取的养老模式。该报告的立足点是全球的发达国家和发展中国家，其核心理念是解决全球人口老龄化问题，解决的基本思路是将养老保障制度由单一养老保障过渡为多重养老保障。

世界银行提出的多支柱养老体系是基于区分老年经济保障制度的三种功能——再分配、储蓄和保险来设计的，其主要理念是将养老保障制度的储蓄功能和再分配功能相分离，以期实现在一个养老保障制度框架下有效地保护老年人生活（通过再分配实现）和促进经济增长（通过储蓄和保险功能实现）。世界银行认为政府可以建立一个由“三支柱”构成的养老保障制度，如图2-1所示。

第一支柱是强制和非积累制的养老保险，属于由政府管理的DB型（待遇确定型）制度。这个支柱属于公共管理型的强制性制度，属于社会再分配范畴，其目标是有限度地缓解和消除老年人中的贫困问题，而不是让老年人达到“富裕”，因此这一支柱提供的保障十分有限。第二支柱属于由市场管理的强制性DC型（缴费确定型）制度。这一支柱属于私人经营的强制性储蓄制度，属于养老储蓄范畴，是社会的初次分配，但是这一支柱强调的是“强制性”。第三支柱是自愿性养老储蓄。该支柱也属于养老储蓄范畴，是社会的初次分配，强调的是“自愿性”。通过单一支柱的养老保险向多支柱的养老保障体系过渡，使多个支柱共同发挥作用，能够有效缓解人口老龄化带来的社会养老问题，保障老年人的生活（第一支柱的社会资源再分配），促进经济增长（通过积累实现社会资金储蓄）。

世界银行的报告强调了通过个人储蓄账户提供老年财政保障的第二支柱的重要作用。在世界银行提出“三支柱”养老保障体系之后，以第二支柱为基础的养老金改革在拉美国家、东欧和中欧等经济转型中的国家中得到广泛推广。但是有学者研究认为，世界银行1994年提出的“三支柱”建议忽略了养老保障体系的主要政策目标以及微观经济框架下的保险和储蓄的作用，第二支柱可能由于覆盖率低、政府对养老储蓄高回报率支持、高额的个人账户管理费用、养老金风险长期锁定到退休等原因而缺乏可持续性（Gill et al.，2005）。(2)

（二）“五支柱”养老保障体系

Holzmann等（2005）扩展了世界银行的“三支柱”框架，提出了“五支柱”养老保障体系的建议，该建议被用于实现全体公民普遍享有老年收入的目标。(3)如图2-2所示，5个支柱分别为：零支柱，即职工缴费的养老金计划，提供最低限度的保障，以消除全民贫困为目的，是全民的社会养老金形式；第一支柱，强制性缴费制度，是非积累性的，与个体收入水平挂钩；第二支柱，是不同形式的个人储蓄账户性质的强制性个人储蓄账户；第三支柱，是自愿性的缴费，可以采取多种形式，包括个人缴费、雇主资助，可以是待遇确定型或缴费确定型，但大都是基于灵活自愿原则而建立的；第四支柱，是非财务支柱，包括家庭之间或隔代之间对老年人的经济或非经济援助、卫生保健和住房方面的资助，实现的是更为广泛的社会目标。该框架指出，养老保障制度的主要目标应该是提供充足的、可负担得起的、可持续的和有力的退休收入，政府应该基于这个目标改善本国的养老保障制度。

与“三支柱”的多层次养老保障体系相比，“五支柱”的多层次养老保障体系扩展出两个支柱，即“零支柱”与“第四支柱”。“零支柱”的目的是消除老年贫困，属于普享型或补救型的养老金，其目标群体范围要比第一支柱和第二支柱更为广泛。“零支柱”对于政府来说起到社会稳定器的作用，对于社会贫困阶层来说具有重要的养老功能，尤其是在低收入国家，最低的养老收入保障是不可缺少的。“第四支柱”是包括了更为广泛的社会政策目标的养老制度，除去社会养老保障外，扩展了更多领域的养老功能，包括非正式扶持（如家庭养老）、其他正规社会福利计划（如医疗保险），以及其他个人金融或非金融资产（如房屋所有权）。相对于“三支柱”的养老保障体系来说，“五支柱”的养老保障体系能够为发达国家和发展中国家的社会、经济和政治带来更积极的影响。(4)