第一节　多层次养老保障体系

一、养老保障体系危机与改革原动力

由于各个国家的历史条件不同、经济发展水平不同以及国家对养老保障体系的价值取向不同，每个国家在各自发展历史进程中选择了适合自身发展的养老保障体系。虽然各国养老保障体系不完全相同，但可以依据参与主体在养老制度中承担的责任将其分类，以寻求其中的共同点，从而发现世界养老保障体系发展的轨迹和规律。

承担养老责任的主体一般有三方，即政府、企业和个人，在保证养老待遇水平一定的前提下，三个主体之间承担的责任大小呈现出此消彼长的关系。可以根据这三方在养老制度中的责任和义务大小，将其分为四类：(1)第一类是基于公平观的养老制度，即政府承担大部分养老责任，企业和个人的责任有限。这种养老制度属于福利国家的特色。这种养老模式属于现收现付制，即由当期工作的年轻人为已经退休的老年人提供养老资金，在这种模式下，容易产生逆向选择问题。由于这种模式的不可持续性，很多国家已经开始从“公共养老金制度”向“私人养老金制度”改革。这些福利国家包括英国、瑞典、丹麦、芬兰、挪威及冰岛等国。第二类是基于效率有限的养老制度，即企业和个人承担大部分养老责任，政府仅承担很小部分责任。这种模式是在公平与效率的选择上，以效率为首要追求目标，属于收入关联模式，即待遇给付与收入和交付挂钩。企业和个人缴纳的基金是养老金的最主要来源，政府提供的养老保险以维持老龄人口基本生存水平为基础，因此财政支付非常有限，即便是在人口老龄化趋势日趋严重的情况下，也能够根据自身财政能力作出调整。这种模式强调的是三方的养老责任分担，是当前各国比较推崇的一种模式。目前实施这种养老模式的国家有美国、德国及日本等国。第三类是完全公平的养老制度，即养老金完全由政府提供，养老金属于社会再分配，其目的是实现全社会公平。这种模式是政府通过对全社会的资源进行再分配实现养老公平的模式，苏联和改革前的中国就属于这类模式，即国家保障模式。目前这类模式已不再受到欢迎，主要原因是实施国家保障模式的国家经济水平不够发达，政府没有足够的财力支撑养老责任。另外，这种模式下养老分配一味地追求社会公平而缺乏效率，会导致整个社会生产缺乏效率，生产力发展受到制约。第四类是政府不承担养老责任，所有养老金完全由企业或个人承担，认为养老属于私人责任。这种模式下的效率得到了最高体现。如果企业富有、个人工作能力强，则个人退休后的收入水平就高；反之就低。这种模式属于储蓄型保险模式，其特征是个人基金完全积累。这种模式以智利和新加坡为代表。

通过比较可知，第一类和第三类养老保险强调的是政府责任，政府在社会养老中扮演重要角色，政府通过税收来实现收支平衡，企业和个人无须为未来的养老问题担忧。第二类和第四类养老保险强调的是企业和个人责任，养老基金来源于企业和个人的缴费，政府只是起到财政“兜底”或者监督的作用。

在20世纪初期至中期，很多国家都建立了由政府承担养老责任的公共养老保险制度。由于公共养老保险制度社会化程度高、覆盖面广、保障水平高，一直备受人们推崇。20世纪70年代之前，一些发达国家的公共养老保险无论是收支规模、占GDP比重，还是在养老保障体系中的地位，都是所有社会保障项目的重中之重。但是20世纪70年代后，世界经济开始普遍不景气，公共养老保险的持续巨额支出使政府对公共养老保险的支持力度不得不减弱，传统的以公共养老保险为主的养老保障体系受到严重冲击，需要改革才能调和养老保障体系与经济发展之间的矛盾。养老保障体系危机主要来源于三个方面：首先，20世纪70年代前后世界各国经济发展速度放缓，高福利国家的高福利承诺导致了财政支付危机。20世纪70年代前后，受到石油危机的影响，各国经济增长速度明显开始放缓，许多国家的养老保障制度面临入不敷出的窘境。尤其是西方一些发达国家在步入福利社会后，政府需要对在职的劳动力征收高额税款，以应对名目繁多且水平较高的各种福利支出，这导致在职劳动力选择主动失业或提前退休。劳动力退出劳动市场使社会生产动力进一步遭到破坏，征收的税款也随之相应减少，养老负担日益严重，公共养老已经无法继续维系原有水平。其次，发达国家和发展中国家相继陷入人口老龄化的困境，造成全球普遍出现因人口老龄化而导致的养老金支付困难的境况。由于经济的快速发展，人们生活水平不断提高，医疗水平也大幅提升，人类的平均寿命在短短几十年间就增加了二三十岁，这在以往几千年的人类发展历史中从未出现过，这就导致很多国家面临一个共同的问题，即低死亡率和低出生率，人口老龄化加速了财政支付危机。最后，工业化的发展促使城市化进程加快，大量的农村剩余劳动力涌入城市，城市人口规模快速膨胀，原有的自给自足式的农村人口在短时期内加入城市大军，成为依靠政府财政养老的群体。农村人口涌入城市使原本就面临支付压力的政府财政雪上加霜，进一步恶化了财政支付危机。

以上问题的出现给各国的养老保障体系带来了挑战，各国不得不着手养老保障体系的改革。养老保障体系的建设与各国的经济水平、政府的价值取向、劳动力市场状况、金融体系与资本市场完善程度等方面联系密切，改革并没有一个统一的路径可遵循，但是在长期摸索和实践过程中，各国却找到了一个统一的规律，即养老保障体系由单一支柱向多重支柱转变能够有效解决经济发展速度放缓、人口老龄化加速、社会化进程加快等带来的财政支付压力大等问题。