3.用地审查报批

各类用地报批会审办法

（1998年9月29日 国土资发〔1998〕145号）

根据《土地管理法》和《国土资源部工作规则》，为加强各类用地审查，严格控制非农业建设占用耕地，保证依法、科学、集约、规范用地，特制定本办法。

一、会审组织

会审工作由部领导主持。参与会审单位包括办公厅、政策法规司、规划司、耕地保护司、地籍管理司、土地利用管理司、矿产开发管理司、地质环境司、执法监察局。

凡涉及农地转用、土地征用、农地开发的会审准备工作由耕地保护司牵头组织和协调。凡不涉及农地转用、土地征用、农地开发的会审准备工作由土地利用管理司牵头组织和协调。

二、会审范围

需报国务院批准的各类用地的审查报批工作。

三、审查依据

会审工作依据为：土地管理法律、法规和有关政策、土地利用现状调查、变更调查有关资料、国家产业政策、土地利用总体规划和年度计划及有关技术规范、标准；遵循统一效能、协作配合、各司其职、各负其责的原则进行。

四、审查内容

（一）用地是否在项目立项前经过预审，并有《用地预审报告书》。没有预审的，项目是否符合国家产业政策。

（二）农地转用、土地利用是否符合土地利用总体规划，是否列入土地利用年度计划。

（三）供地方式是否符合国家法律规定和有关政策，用地面积是否符合建设用地定额指标，是否合理和节约。

（四）征地补偿安置方案、耕地占补平衡措施是否可行、是否已经落实或能够落实。

（五）划拨用地方式是否符合《划拨供地目录》，有偿用地方式是否符合国家法律规定的有关政策，出让用地的出让方案是否符合规定。

（六）土地权属、地类面积是否清楚。

（七）适用法律和有关规定是否正确，是否存在违法行为。

（八）是否涉及矿产开发和地质环境问题。

各有关司局按照各自职责负责对上述审查内容提出意见。

五、会审程序与时限

（一）受理与送审

由办公厅统一接收报批用地的资料、图件，转牵头单位进行登记，并对资料是否齐全进行初审。材料齐全的，在2个工作日内分送有关司局；材料不齐全的，在2个工作日内转请办公厅向报批单位及时提出在规定期限内补全；逾期不通知，视为受理。

（二）审查

有关司局在收到牵头单位送审的《××××会审表》及有关资料后，应在8个工作日内按各自的职责提出书面审查意见，送牵头单位汇总。

（三）汇总

牵头单位在汇总各有关司局和有关部委意见的基础上，在10个工作日内起草《××××审查意见》报部会审。审查意见要综合反映有关司局的意见。

（四）会审

部不定期召开会审会议研究《××××审查意见》。会议由部领导主持，由牵头单位负责会议的各项准备工作。各有关司局和办公厅负责人及有关工作人员参加。会前，审查意见要分送到会的有关司（局、厅）负责人。

（五）报批

《××××审查意见》经部会审会议集体会审后，由牵头单位根据部领导决定的意见负责修改，在会审会议后的4个工作日内形成正式审查报告，报部领导签发上报国务院。

对规模小、情况简单的用地，经各有关司局审查，符合报批条件的，也可由牵头单位直接起草审查报告，报部领导签发上报国务院，但上报后要在部会审会议上通报。

（六）发文

用地报批件经国务院正式批准后，由牵头单位负责在2个工作日内办理批复文件并分送有关部门和部内有关司（局、厅）。

六、其他规定

（一）需听取汇报或赴现场踏察的用地，经主管部领导同意，由牵头单位负责组织进行。

（二）需征求国务院有关部门意见的，由牵头单位负责在收件后及时办文送有关部门，要求在规定的期限内反馈意见。如出现意见分歧，牵头单位会同有关司局负责做协调工作。

（三）用地审查报告上报国务院后，由牵头单位负责与国务院办公厅的联系工作。

（四）本办法于1999年1月1日起施行。

国务院关于国土资源部《报国务院批准的土地开发用地审查办法》的批复

（2001年12月25日 国函〔2001〕170号）

国土资源部：

国务院批准《报国务院批准的土地开发用地审查办法》，由你部组织实施。

报国务院批准的土地开发用地审查办法

为认真贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）有关规定，规范需报国务院批准的土地开发用地审查工作，制定本办法。

一、审查范围

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以上（含600公顷）从事种植业、林业（不含专门营造防护林、特种用途林以及沙化土地的治理活动）、畜牧业、渔业生产的用地。

二、审查原则

（一）在保护中开发，在开发中保护，保护和改善生态环境。

（二）依据规划，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔。

（三）科学、合理、可持续利用土地资源。

（四）依照规定程序，提高工作效率。

三、审查依据

（一）《土地管理法》、《实施条例》等土地管理法律、法规，国家其他有关法律、法规和规定。

（二）国家有关经济政策。

（三）土地利用总体规划或土地开发专项规划。

四、审查内容

（一）土地开发用地是否在需报国务院批准的范围之内。

（二）土地开发用地是否按规定要求进行了科学论证和评估。

（三）土地开发用地是否符合有关法律、法规和政策规定。

（四）土地开发用地是否符合土地利用总体规划或土地开发专项规划。

（五）土地开发用地权属是否清楚、有无争议，地类是否正确，面积是否准确。

（六）土地开发用地是否涉及农（牧、渔）业、水利、环保、林业等有关问题；如涉及，是否征求了省级有关部门意见。

（七）土地开发措施是否可行。

（八）土地开发后有关土地使用政策是否明确并符合有关规定。

五、审查程序

（一）省、自治区、直辖市人民政府国土资源部门按国家有关规定，拟定土地开发用地请示，并附对土地开发用地申请单位提出的可行性研究报告的书面审查意见，报省级人民政府同意后，由省级人民政府将土地开发用地请示呈报国务院，同时抄报国土资源部（抄报时附资料二套、图件一套，涉及农〈牧、渔〉业、水利、环保、林业等有关问题的，应增报有关资料和图件）。

（二）国土资源部收到国务院转来的省级人民政府的土地开发用地请示转办单后，对报批资料、图件进行初审。如土地开发用地涉及农（牧、渔）业、水利、环保、林业等有关问题，征求国务院有关部门意见。国务院有关部门自收到征求意见函之日起7个工作日内，将意见书面反馈国土资源部。逾期未反馈意见又未说明情况的，按无意见处理。如国务院有关部门提出不同意见，由国土资源部负责协调。

（三）在综合国务院各有关部门意见的基础上，国土资源部采用会审办法，对土地开发用地提出批准或不予批准的建议。对建议批准的，形成审查报告，呈报国务院审批；对不予批准的，由国土资源部行文将土地开发用地请示退回报文的省级人民政府，并报国务院备案。

（四）土地开发用地报经国务院批准后，由国土资源部负责办理土地开发用地批复文件，批复有关省、自治区、直辖市人民政府，并抄送国务院有关部门，批复文件中注明“经国务院批准”字样。

六、其他事项

（一）国土资源部对土地开发用地报批资料、图件进行初审时，认为资料不齐全或内容不符合要求的，应通知其限期补报，逾期不补报并不能说明原因的，可以将土地开发用地请示退回报文的省级人民政府。

（二）土地开发必须依法进行。凡未经批准开发用地的，必须依法查处。查处后方可依法办理土地开发用地手续。

（三）经国务院批准的土地开发用地，凡不违反保密规定的，由国土资源部通过报刊向社会公告，接受社会监督。公告工作不收取任何费用。

（四）按照有关规定须经国务院部委、直属机构批准立项的建设项目，涉及土地开发用地需报国务院批准的，在项目可行性研究报批前，项目建设单位应报国土资源部预审。国土资源部对土地开发用地有关事项进行审查，并提出意见。项目可行性研究批准后，按本规定办理土地开发用地审批手续。

（五）凡开发荒山、荒地、荒滩进行非农业建设的，按照非农业建设用地审批管理的有关规定办理。

（六）国土资源部在每年末将本年度国务院批准土地开发情况综合汇总报国务院。

国土资源部关于报国务院批准的土地开发用地审查报批工作有关问题的通知

（2003年1月3日）

各省、自治区、直辖市国土资源厅、国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局、新疆生产建设兵团国土资源局：

二〇〇一年十二月，经国务院批准，部下发了《报国务院批准的土地开发用地审查办法》（国土资发〔2001〕431号）（以下简称《办法》），明确了国土资源部审查报国务院批准的土地开发用地的范围、原则、依据、内容、程序等。为进一步做好报国务院批准土地开发用地审查报批工作，提高审查报批质量和效率，根据《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）和《办法》等规定要求，现就有关问题通知如下：

一、在改善生态环境、保障土地资源可持续利用的前提下进行土地开发活动

我国荒山、荒地、荒滩等土地后备资源多处于干旱、半干旱地区，生态环境脆弱，盲目开发将会造成风蚀沙化、水土流失，不仅影响土地资源可持续利用，还会破坏生态环境。因此，土地开发活动必须全面贯彻党中央、国务院确定的国土资源管理的有关政策，坚持在保护中开发、在开发中保护的方针，在土地利用规划的指导下，科学合理地开发土地后备资源。对于不具备开发条件造成生态环境破坏的开发行为，要坚决制止。禁止毁林、毁草开荒；禁止在大于25度以上坡地和自然保护区内开垦耕地；禁止围湖造田和侵占江河滩地。从事土地开发活动应在土地利用总体规划和土地开发整理规划确定的土地开垦区内进行，必须经过可行性研究和科学论证。开发土地后备资源应充分考虑水源条件和对生态环境的影响，因地制宜确定开发土地的用途，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔；在西部和其他生态脆弱地区，应进行生态型土地开发，增加植被覆盖面积，减少风蚀沙化。开发土地凡具有粮食生产能力，可转为耕地的园地、牧草地、养殖水面等，经县级国土资源管理部门确认，可按新增耕地统计和管理。

二、土地开发用地必须纳入规范管理轨道，依法履行审查报批手续

依法对土地开发用地进行审批是加强和规范土地开发用地管理、确保合理开发利用土地后备资源的必要措施。依据《条例》和《办法》规定，除专门营造防护林、特种用途林以及沙化土地的治理活动外，一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以上（含600公顷）从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的用地，必须报经国务院批准。各地应严格按照上述规定要求，加强土地开发用地的审批管理，凡需报国务院批准的，必须依法报批。开发单位和个人申请开发用地时，应当在科学论证基础上，提交土地开发用地可行性研究报告。可行性研究报告的编制可参照部制定的国家投资土地开发整理项目可行性研究报告编制办法的要求进行。内容主要包括：土地开发的自然资源、社会经济条件、土地利用、基础设施等情况；土地开发限制因素分析和适宜性评价；开发规划方案与建设内容；投资估算及资金渠道；土地开发后利用方式；效益分析；组织实施措施等。

三、严格报批程序，共同把好土地开发用地审查关

土地开发由开发单位或个人向土地开发用地所在地县级国土资源管理部门提出申请。县级国土资源管理部门做好土地开发用地报批的前期审查工作，核实开发土地的权属、地类、范围、面积，对开发规划、用地政策等审查把关。符合条件的，及时组织报批材料，填写土地开发用地呈报表（表格式见附件一），报同级人民政府，由政府呈文报市（地、州）级人民政府，并抄报市（地、州）级国土资源管理部门。市（地、州）级国土资源管理部门对报批材料进行复核，符合报批条件、报批材料齐全的，报同级人民政府审核后呈文报省级人民政府，并抄报省级国土资源管理部门。省级国土资源管理部门在组织有关专家对可行性研究报告进行论证基础上，建立内部会审制度，按照《办法》要求，对开发用地报批材料进行全面审查，保证呈报材料的真实性、准确性和土地开发用地的合理性。如土地开发用地涉及农（牧、渔）业、水利、环保、林业等有关问题的，须征求省级有关部门意见。符合报批要求的，省级国土资源管理部门代政府拟定土地开发用地请示，并附对报批材料的书面审查意见及省级有关部门意见，报省级人民政府同意后，由省级人民政府将土地开发用地请示呈报国务院，同时抄报国土资源部（抄报时附资料二套、图件一套；报国务院批准土地开发用地报批材料目录见附件二）。

四、依法批准的土地开发用地纳入项目管理，切实做好项目管理工作

土地开发用地经依法批准后，应当进一步落实土地开发项目，按照项目管理有关要求进行土地开发。要进一步搞好项目论证与规划设计，加强项目实施管理，严格项目竣工验收，搞好土地权属确认工作，确保土地开发有关要求得到落实。列为政府投资（新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等）的项目，要按照市场经济条件下政府投资项目管理要求，建立项目法人、招投标、施工监理等规章制度，提高土地开发的质量和效益。各级国土资源管理部门要加强对土地开发的管理与监督检查，协调处理好土地开发中各方面关系，解决出现的问题，促进土地开发顺利进行。各省、自治区、直辖市应参照本《通知》规定要求，制定规章制度，明确审查报批办法，做好报地方人民政府批准土地开发用地的报批工作，确保科学、合理地进行土地开发。

国务院关于国土资源部《报国务院批准的建设用地审查办法》的批复

（1999年10月22日 国函〔1999〕131号）

国土资源部：

国务院批准《报国务院批准的建设用地审查办法》，由你部组织实施。

附：报国务院批准的建设用地审查办法

报国务院批准的建设用地审查办法

为认真贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》），规范需报国务院批准的建设用地审查工作，制定本办法。

一、审查范围

（一）按照建立最严格的土地管理制度的要求和《土地管理法》第四十四条的规定，下列建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，需报国务院批准：

1.国务院批准的建设项目；

2.国务院有关部门和国家计划单列企业批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；

3.省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；

4.在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市建设用地规模范围内，为实施该规划按土地利用年度计划分批次用地。

（二）《土地管理法》第四十五条规定的征收下列土地的，需报国务院批准：

1.基本农田；

2.基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

3.其他土地超过七十公顷的。

（三）《实施条例》第二十四条规定的下列建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地作为建设用地的，需报国务院批准：

1.国家重点建设项目；

2.军事设施；

3.跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；

4.国务院规定的其他建设项目。

二、审查原则

（一）切实保护耕地资源，保证国家建设用地。

（二）保护和改善生态环境，保障土地资源的可持续利用。

（三）占用耕地与补充耕地相平衡。

（四）依法、科学、集约、规范用地。

（五）严格办事程序，提高工作效率。

三、审查依据

（一）《土地管理法》、《实施条例》等土地法律、法规和有关规定。

（二）国家有关产业政策。

（三）建设项目所在地土地利用总体规划和土地利用年度计划。

（四）建设用地定额指标和技术规范。

（五）建设项目用地预审报告书。

四、审查内容

（一）建设用地是否在需报国务院批准的范围之内。

（二）建设项目前期工作是否执行了国家规定的有关建设程序。

（三）建设用地是否在项目可行性研究阶段经过预审。

（四）建设用地是否符合当地土地利用总体规划，是否列入土地利用年度计划。

（五）农用地转用、补充耕地、征收土地和供地方案是否符合国家法律法规的规定和有关政策。

（六）用地面积是否符合国家规定的建设用地定额指标。

（七）补充耕地措施是否已经落实或能够落实。

（八）土地权属、地类、面积是否清楚、准确。

（九）建设项目选址压覆重要矿床的，是否经有权机关批准。

（十）建设用地位于地质灾害易发区的，是否提供了地质灾害危险性评估报告。

（十一）占用林地是否已经林业主管部门审核同意。

（十二）存在违法用地行为的，是否已依法查处。

（十三）其他内容是否符合国家法律、法规的规定和有关政策。

五、审查程序

（一）省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门按照国家有关规定，拟定建设用地请示，并附对市、县人民政府拟定的农用地转用、补充耕地、征收土地和供地方案的书面审查意见，报省级人民政府同意后，由省级人民政府将建设用地请示呈报国务院，同时抄报国土资源部（抄报时并附资料10套、图件2套）。

（二）国务院将省级人民政府的建设用地请示转国土资源部商有关部门研究办理。省级人民政府的建设用地请示和报批资料、图件经国土资源部初审后，根据有关规定，由国土资源部就有关问题征求国务院有关部门意见。国务院有关部门自收到征求意见函之日起7个工作日内，应将意见书面反馈国土资源部。逾期未反馈意见又未说明情况的，按无意见处理。如国务院有关部门提出不同意见，由国土资源部负责协调。

（三）在综合国务院各有关部门意见的基础上，国土资源部采用部会审会议集体会审的办法，依据国家土地管理法律、法规和有关规定对建设用地进行审查，并提出建议批准或不予批准的意见。对建议批准的，形成审查报告，呈报国务院审批；对不予批准的，由国土资源部行文将建设用地请示退回报文的省级人民政府，并报国务院备案。

（四）建设用地经国务院批准后，由国土资源部负责办理建设用地批复文件，批复有关省、自治区、直辖市人民政府，并抄送国务院各有关部门，批复文件中注明“经国务院批准”字样。其中，按有关规定应缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，在缴纳后，方可办理建设用地批复文件。

六、其他事项

（一）国土资源部对省级人民政府上报的建设用地请示和报批资料、图件进行初审，认为资料不齐全或内容不符合要求的，应通知其限期补报，逾期并不能说明原因的，可以将建设用地请示退回报文的省级人民政府。

（二）凡存在未批先用等违法用地行为的建设用地，必须依法查处，在追究有关责任人员行政或法律责任后，方可依法补办建设用地手续。

（三）经国务院批准的建设用地，凡不违反保密规定的，由国土资源部通过报刊向社会公告，接受社会监督。公告工作不收取任何费用。

（四）国土资源部需在每季度末将本季度建设用地审查情况综合汇总报告国务院。

建设用地审查报批管理办法

（1999年3月2日国土资源部令第3号发布 根据2010年11月30日国土资源部令第49号第一次修正 根据2016年11月29日国土资源部令第69号第二次修正）

第一条 为加强土地管理，规范建设用地审查报批工作，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》），制定本办法。

第二条 依法应当报国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准的建设用地的申请、审查、报批和实施，适用本办法。

第三条 县级以上国土资源主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。

第四条 在建设项目审批、核准、备案阶段，建设单位应当向建设项目批准机关的同级国土资源主管部门提出建设项目用地预审申请。

受理预审申请的国土资源主管部门应当依据土地利用总体规划、土地使用标准和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审意见。

第五条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县国土资源主管部门提出用地申请。

建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具下列材料：

（一）建设项目用地预审意见；

（二）建设项目批准、核准或者备案文件；

（三）建设项目初步设计批准或者审核文件。

建设项目拟占用耕地的，还应当提出补充耕地方案；建设项目位于地质灾害易发区的，还应当提供地质灾害危险性评估报告。

第六条 国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。

申请先行用地，应当提交下列材料：

（一）省、自治区、直辖市国土资源主管部门先行用地申请；

（二）建设项目用地预审意见；

（三）建设项目批准、核准或者备案文件；

（四）建设项目初步设计批准文件、审核文件或者有关部门确认工程建设的文件；

（五）国土资源部规定的其他材料。

经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。

第七条 市、县国土资源主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源主管部门审查。

第八条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县国土资源主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源主管部门审查。

在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县国土资源主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源主管部门审查。

报国务院批准的城市建设用地，农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案可以合并编制，一年申报一次；国务院批准城市建设用地后，由省、自治区、直辖市人民政府对设区的市人民政府分期分批申报的农用地转用和征收土地实施方案进行审核并回复。

第九条 建设只占用国有农用地的，市、县国土资源主管部门只需拟订农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。

建设只占用农民集体所有建设用地的，市、县国土资源主管部门只需拟订征收土地方案和供地方案。

建设只占用国有未利用地，按照《土地管理法实施条例》第二十四条规定应由国务院批准的，市、县国土资源主管部门只需拟订供地方案；其他建设项目使用国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。

第十条 建设项目用地呈报说明书应当包括用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：

（一）经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，同时提供乡级土地利用总体规划图；

（二）有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；

（三）地籍资料或者其他土地权属证明材料；

（四）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，提供城市规划图和村庄、集镇规划图。

第十一条 农用地转用方案，应当包括占用农用地的种类、面积、质量等，以及符合规划计划、基本农田占用补划等情况。

补充耕地方案，应当包括补充耕地的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等，以及补充耕地项目备案信息。

征收土地方案，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。

供地方案，应当包括供地方式、面积、用途等。

第十二条 有关国土资源主管部门收到上报的建设项目用地呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，应当在5日内报经同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将审查所需的材料及时送该级国土资源主管部门审查。

对依法应由国务院批准的建设项目用地呈报说明书和有关方案，省、自治区、直辖市人民政府必须提出明确的审查意见，并对报送材料的真实性、合法性负责。

省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用、国务院批准征收土地的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用方案后，应当将批准文件和下级国土资源主管部门上报的材料一并上报。

第十三条 有批准权的国土资源主管部门应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后30日内审查完毕。

建设用地审查应当实行国土资源主管部门内部会审制度。

第十四条 农用地转用方案和补充耕地方案符合下列条件的，国土资源主管部门方可报人民政府批准：

（一）符合土地利用总体规划；

（二）确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标；

（三）占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求；

（四）单独办理农用地转用的，必须符合单独选址条件。

第十五条 征收土地方案符合下列条件的，国土资源主管部门方可报人民政府批准：

（一）被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的；

（二）被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的；

（三）被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。

建设项目施工和地质勘查需要临时使用农民集体所有的土地的，依法签订临时使用土地合同并支付临时使用土地补偿费，不得办理土地征收。

第十六条 供地方案符合下列条件的，国土资源主管部门方可报人民政府批准：

（一）符合国家的土地供应政策；

（二）申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求；

（三）只占用国有未利用地的，符合规划、界址清楚、面积准确。

第十七条 农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级国土资源主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。

未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批复建设用地。其中，报国务院批准的城市建设用地，省、自治区、直辖市人民政府在设区的市人民政府按照有关规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费后办理回复文件。

第十八条 经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。

第十九条 建设项目补充耕地方案经批准下达后，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目，由市、县国土资源主管部门负责监督落实；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，由省、自治区、直辖市国土资源主管部门负责监督落实。

第二十条 征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，按照《征收土地公告办法》的有关规定执行。

征地补偿、安置方案确定后，市、县国土资源主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征收土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人口的安置途径。

第二十一条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，经依法批准后，市、县国土资源主管部门应当公布规划要求，设定使用条件，确定使用方式，并组织实施。

第二十二条 以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。

以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。

建设项目施工期间，建设单位应当将《建设用地批准书》公示于施工现场。

市、县国土资源主管部门应当将提供国有土地的情况定期予以公布。

第二十三条 各级国土资源主管部门应当对建设用地进行跟踪检查。

对违反本办法批准建设用地或者未经批准非法占用土地的，应当依法予以处罚。

第二十四条 本办法自发布之日起施行。

建设项目使用林地审核审批管理办法

（2015年3月30日国家林业局令第35号公布 2016年9月22日国家林业局令第42号修改）

第一条 为了规范建设项目使用林地审核和审批，严格保护和合理利用林地，促进生态林业和民生林业发展，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国森林法实施条例》，制定本办法。

第二条 本办法所称建设项目使用林地，是指在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为。包括：

（一）进行勘查、开采矿藏和各项建设工程占用林地。

（二）建设项目临时占用林地。

（三）森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地。

第三条 建设项目应当不占或者少占林地，必须使用林地的，应当符合林地保护利用规划，合理和节约集约利用林地。

建设项目使用林地实行总量控制和定额管理。

建设项目限制使用生态区位重要和生态脆弱地区的林地，限制使用天然林和单位面积蓄积量高的林地，限制经营性建设项目使用林地。

第四条 占用和临时占用林地的建设项目应当遵守林地分级管理的规定：

（一）各类建设项目不得使用Ⅰ级保护林地。

（二）国务院批准、同意的建设项目，国务院有关部门和省级人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。

（三）国防、外交建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。

（四）县（市、区）和设区的市、自治州人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。

（五）战略性新兴产业项目、勘查项目、大中型矿山、符合相关旅游规划的生态旅游开发项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。其他工矿、仓储建设项目和符合规划的经营性项目，可以使用Ⅲ级及其以下保护林地。

（六）符合城镇规划的建设项目和符合乡村规划的建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。

（七）符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，可以使用自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区范围内Ⅱ级及其以下保护林地。

（八）公路、铁路、通讯、电力、油气管线等线性工程和水利水电、航道工程等建设项目配套的采石（沙）场、取土场使用林地按照主体建设项目使用林地范围执行，但不得使用Ⅱ级保护林地中的有林地。其中，在国务院确定的国家所有的重点林区（以下简称重点国有林区）内，不得使用Ⅲ级以上保护林地中的有林地。

（九）上述建设项目以外的其他建设项目可以使用Ⅳ级保护林地。

本条第一款第二项、第三项、第七项以外的建设项目使用林地，不得使用一级国家级公益林地。

国家林业局根据特殊情况对具体建设项目使用林地另有规定的，从其规定。

第五条 建设项目占用林地的审核权限，按照《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定执行。

建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当依照法律法规的规定办理建设用地审批手续。

第六条 建设项目临时占用林地和森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的审批权限，由县级以上地方人民政府林业主管部门按照省、自治区、直辖市有关规定办理。其中，重点国有林区内的建设项目，由省级林业主管部门审批。

第七条 占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：

（一）用地单位的资质证明或者个人的身份证明。

（二）建设项目有关批准文件。包括：可行性研究报告批复、核准批复、备案确认文件、勘查许可证、采矿许可证、项目初步设计等批准文件；属于批次用地项目，提供经有关人民政府同意的批次用地说明书并附规划图。

（三）拟使用林地的有关材料。包括：林地权属证书、林地权属证书明细表或者林地证明；属于临时占用林地的，提供用地单位与被使用林地的单位、农村集体经济组织或者个人签订的使用林地补偿协议或者其他补偿证明材料；涉及使用国有林场等国有林业企事业单位经营的国有林地，提供其所属主管部门的意见材料及用地单位与其签订的使用林地补偿协议；属于符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，提供相关规划或者相关管理部门出具的符合规划的证明材料，其中，涉及自然保护区和森林公园的林地，提供其主管部门或者机构的意见材料。

（四）建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表。

第八条 修筑直接为林业生产服务的工程设施的森林经营单位提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，提供相关批准文件或者修筑工程设施必要性的说明，并提供工程设施内容、使用林地面积等情况说明。

第九条 建设项目需要使用林地的，用地单位或者个人应当向林地所在地的县级人民政府林业主管部门提出申请；跨县级行政区域的，分别向林地所在地的县级人民政府林业主管部门提出申请。

第十条 县级人民政府林业主管部门对材料齐全、符合条件的使用林地申请，应当在收到申请之日起10个工作日内，指派2名以上工作人员进行用地现场查验，并填写《使用林地现场查验表》。

第十一条 县级人民政府林业主管部门对建设项目拟使用的林地，应当在林地所在地的村（组）或者林场范围内将拟使用林地用途、范围、面积等内容进行公示，公示期不少于5个工作日。但是，依照相关法律法规的规定不需要公示的除外。

第十二条 按照规定需要报上级人民政府林业主管部门审核和审批的建设项目，下级人民政府林业主管部门应当将初步审查意见和全部材料报上级人民政府林业主管部门。

审查意见中应当包括以下内容：项目基本情况，拟使用林地和采伐林木情况，符合林地保护利用规划情况，使用林地定额情况，以及现场查验、公示情况等。

第十三条 有审核审批权的林业主管部门对申请材料不全或者不符合法定形式的，应当一次性书面告知用地单位或者个人限期补正；逾期未补正的，退还申请材料。

第十四条 符合本办法第三条、第四条规定的条件，并且符合国家供地政策，对生态环境不会造成重大影响，有审核审批权的人民政府林业主管部门应当作出准予使用林地的行政许可决定，按照国家规定的标准预收森林植被恢复费后，向用地单位或者个人核发准予行政许可决定书。不符合上述条件的，有关人民政府林业主管部门应当作出不予使用林地的行政许可决定，向用地单位或者个人核发不予行政许可决定书，告知不予许可的理由。

有审核审批权的人民政府林业主管部门对用地单位和个人提出的使用林地申请，应当在《中华人民共和国行政许可法》规定的期限内作出行政许可决定。

第十五条 建设项目需要使用林地的，用地单位或者个人应当一次申请。严禁化整为零、规避林地使用审核审批。

建设项目批准文件中已经明确分期或者分段建设的项目，可以根据分期或者分段实施安排，按照规定权限分次申请办理使用林地手续。

采矿项目总体占地范围确定，采取滚动方式开发的，可以根据开发计划分阶段按照规定权限申请办理使用林地手续。

公路、铁路、水利水电等建设项目配套的移民安置和专项设施迁建工程，可以分别具体建设项目，按照规定权限申请办理使用林地手续。

需要国务院或者国务院有关部门批准的公路、铁路、油气管线、水利水电等建设项目中的桥梁、隧道、围堰、导流（渠）洞、进场道路和输电设施等控制性单体工程和配套工程，根据有关开展前期工作的批文，可以由省级林业主管部门办理控制性单体工程和配套工程先行使用林地审核手续。整体项目申请时，应当附具单体工程和配套工程先行使用林地的批文及其申请材料，按照规定权限一次申请办理使用林地手续。

第十六条 国家或者省级重点的公路、铁路跨多个市（县），已经完成报批材料并且具备动工条件的，可以地级市为单位，由具有整体项目审核权限的人民政府林业主管部门分段审核。

大中型水利水电工程可以分别坝址、淹没区，由具有整体项目审核权限的人民政府林业主管部门分别审核。

第十七条 公路、铁路、输电线路、油气管线和水利水电、航道建设项目临时占用林地的，可以根据施工进展情况，一次或者分批次由具有整体项目审批权限的人民政府林业主管部门审批临时占用林地。

第十八条 抢险救灾等急需使用林地的建设项目，依据土地管理法律法规的有关规定，可以先行使用林地。用地单位或者个人应当在灾情结束后6个月内补办使用林地审核手续。属于临时用地的，灾后应当恢复林业生产条件，依法补偿后交还原林地使用者，不再办理用地审批手续。

第十九条 建设项目因设计变更等原因需要增加使用林地面积的，依据规定权限办理用地审核审批手续；需要改变使用林地位置或者减少使用林地面积的，向原审核审批机关申请办理变更手续。

第二十条 公路、铁路、水利水电、航道等建设项目临时占用的林地在批准期限届满后仍需继续使用的，应当在届满之日前3个月，由用地单位向原审批机关提出延续临时占用申请，并且提供本办法第七条第三项规定的有关补偿材料。原审批机关应当按照本办法规定的条件进行审查，作出延续行政许可决定。

第二十一条 国家依法保护林权权利人的合法权益。建设项目使用林地的，应当对涉及单位和个人的森林、林木、林地依法给予补偿。

第二十二条 建设项目临时占用林地期满后，用地单位应当在一年内恢复被使用林地的林业生产条件。

县级人民政府林业主管部门应当加强对用地单位使用林地情况的监管，督促用地单位恢复林业生产条件。

第二十三条 上级人民政府林业主管部门可以委托下级人民政府林业主管部门对建设项目使用林地实施行政许可。

第二十四条 经审核同意使用林地的建设项目，依照有关规定批准用地后，县级以上人民政府林业主管部门应当及时变更林地管理档案。

第二十五条 经审核同意使用林地的建设项目，准予行政许可决定书的有效期为两年。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件的，用地单位应当在有效期届满前3个月向原审核机关提出延期申请，原审核同意机关应当在准予行政许可决定书有效期届满前作出是否准予延期的决定。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，准予行政许可决定书失效。

第二十六条 《使用林地申请表》、《使用林地现场查验表》式样，由国家林业局统一规定。

第二十七条 本办法所称Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级保护林地，是指依据县级以上人民政府批准的林地保护利用规划确定的林地。

本办法所称国家级公益林林地，是指依据国家林业局、财政部的有关规定确定的公益林林地。

第二十八条 本办法所称“以上”均包含本数，“以下”均不包含本数。

第二十九条 本办法自2015年5月1日起施行。国家林业局于2001年1月4日发布、2011年1月25日修改的《占用征收征用林地审核审批管理办法》同时废止。

国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知

（2016年11月30日 国土资规〔2016〕16号）

各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

为贯彻落实“简政放权、放管结合、优化服务”改革要求，进一步改进和优化建设项目用地预审和用地审查报批工作，现就有关事项通知如下：

一、认真贯彻党中央、国务院决策部署，高度重视改进和优化建设用地审批工作

（一）切实增强改进和优化建设用地审批工作的责任感和紧迫感。以用途管制为核心，以用地预审和用地审查为主要内容的现行建设用地审批制度，在严守耕地红线、保障发展需求、维护群众权益等方面发挥了长期重要的作用，但也存在着审查内容重复、时序结构不尽合理、报件准备周期长、标准化程度不够等问题。改进和优化建设用地审批制度，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，适应把握引领经济发展新常态，积极推进供给侧结构性改革的内在要求；是深入落实“简政放权、放管结合、优化服务”的具体体现；是优化发展环境，激发市场活力，降低制度性交易成本，增强发展动能的务实举措；是回应社会关切，进一步提升国土资源服务效能的迫切需要。各级国土资源主管部门要充分认识改进和优化建设用地审批制度的重要意义，以思想的统一促行动上的自觉，以敬民之心，行简政之道，扎实抓好改进优化工作。

（二）准确把握改进和优化建设用地审批制度的总体要求。按照“明确定位、突出重点，系统梳理、减少重复，统筹衔接、强化协同，放管结合、优化服务”的原则，以依法依规、方便行政相对人为导向，部修正了《建设项目用地预审管理办法》和《建设用地审查报批管理办法》，通过去枝强干、调整时序、简化内容、优化流程等，实现建设用地审批“材料简化、时间缩短、难度降低”的目标。各级国土资源主管部门要准确把握改进和优化建设用地审批制度的方向目标和总体要求，全面理解掌握修正后部门规章的各项规定，尽快调整适应和改进用地报批审查工作，切实提高用地保障的服务能力水平。

二、简化改进审查内容，切实提高建设用地审批效率

（三）简化对符合土地利用总体规划和土地使用标准的审查。严格土地利用总体规划管理，强化建设项目用地规划审查，建设项目必须依据规划布局确定选址，不得随意修改规划。属于《土地管理法》第二十六条规定情形（包括占用基本农田情形），确需修改土地利用总体规划的，必须对修改规划的必要性和可行性进行论证说明，在用地预审阶段编制规划修改方案（包括基本农田补划内容），并在建设项目用地报批前完成规划修改听证、规划实施影响评估和专家论证等工作。已通过用地预审的建设项目，在用地报批阶段原则上不再重复审查是否符合土地利用总体规划、是否符合土地使用标准等情况，但项目用地位置、规模、功能分区发生变化的，应依据土地利用总体规划和土地使用标准进行复核。在用地预审通过后、可行性研究报告批准或核准前，建设项目选址发生局部调整，不符合土地利用总体规划或者用地总规模超过土地使用标准的，应重新申请用地预审。

（四）简化对补充耕地和征地补偿等的审查。用地预审阶段，不再对补充耕地和征地补偿费用、矿山项目土地复垦资金安排情况进行审查，相应审查在用地报批阶段进行。但地方人民政府应切实履行保护耕地的法定职责、维护权利人的合法权益，建设单位必须承诺将补充耕地、征地补偿、土地复垦等相关费用纳入工程概算，省级国土资源主管部门承诺督促落实。对于地方有关部门批准立项、地方人民政府审批农用地转用，但土地征收需报国务院批准的建设项目，部在用地审查时不再审核农用地转用方案与补充耕地方案，只审查土地征收方案与土地供应方案。

（五）改进地质灾害危险性评估的审查。用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否开展地质灾害危险性评估进行审查。在用地报批阶段，部对地质灾害危险性评估情况进行形式性审查，地方国土资源主管部门应核实建设项目是否位于地质灾害易发区，位于地质灾害易发区的，应进一步核实建设单位是否按规定进行了地质灾害危险性评估；省级国土资源主管部门在提交建设项目用地审查报告时，应对是否进行地质灾害危险性评估进行说明。未按规定开展地质灾害危险性评估的，不得批准建设用地。

（六）改进压覆重要矿产资源的审查。用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查。在用地报批阶段，建设项目涉及压覆重要矿产资源的，在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、有关市县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，可办理用地审批手续；同时，省级国土资源主管部门应督促建设单位与矿业权人签订补偿协议，按规定办理压覆矿产资源审批和登记手续。对未签订补偿协议、未办理压覆矿产资源审批登记手续的，省级人民政府不得转发用地批复、市（县）人民政府不得供地。

（七）组织开展项目用地踏勘论证和节地评价。国家重点项目、线性工程等应避让基本农田，尽量不占或少占。确需占用基本农田或占用其他耕地规模较大（线性工程占用耕地100公顷以上、块状工程70公顷以上或占用耕地达到用地总面积50%以上，不包括水库类项目）的建设项目，省级国土资源主管部门应组织踏勘论证。对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，应按要求组织开展建设项目节地评价。同时需要开展踏勘论证和建设项目节地评价的建设项目，可将两项工作合并开展，出具踏勘论证和节地评价报告。

（八）改进城市建设用地的审查报批。报国务院批准用地的106个城市，按照“国家批规模、控结构，地方管项目、落用地”的原则，组织用地申报。报国务院审批农用地转用和土地征收时，不再报送标注用地位置的土地利用总体规划图，具体用地是否符合土地利用总体规划由省级审核农用地转用和土地征收实施方案时把关，不符合土地利用总体规划的实施方案，不得审核同意。

（九）适当缩小用地预审范围。不涉及新增建设用地，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目，可不进行建设项目用地预审。

三、加强事中事后监管，进一步提升服务保障水平

（十）强化实质性审查责任。地方国土资源主管部门对部只进行形式性审查的事项，要积极履行职责，加强实质性审查，做到权责一致，保证审查意见的真实、准确。

（十一）提高规范化水平。项目建设单位和省级国土资源主管部门应按照部统一规范的建设项目用地预审和用地报批申报材料格式（见附件），做好组卷工作，提高报件质量。部将更新后的用地预审和用地报批电子报盘软件下发后（国土资源部门户网站下载），省级以下国土资源主管部门要按照新要求组卷报批；不符合新要求的，部政务大厅不予接收报件。部适时开展用地预审和用地审查集中培训，省级国土资源主管部门要加强业务指导，及时开展培训，确保各地全面掌握政策要求，提高业务能力水平。

（十二）加强实施监管。实行报件质量统计制度，对报部用地预审和用地审查项目报件质量差、补正多、不据实上报等情况，建立统计台账，并采取提醒、通报、约谈等方式，督促省级国土资源主管部门严格把关，确保报件质量。按照“谁审批、谁监管”的原则，严格落实监管责任，创新监管方式，提升监管能力，采取批后抽查、实地督察、部门联动等多种方式，对各地审查把关是否到位、是否存在未批先用、承诺事项是否落实等情况进行监督，发现问题及时提出整改意见，切实加强监督管理。加快完善用地审批业务系统与规划、供地、利用、卫片执法检查等系统的互联互通，完善综合监管体系，运用“大数据”分析技术，加强建设用地审批事中事后监管。

（十三）提升服务能力。大力推进用地预审和用地报批网上申报、受理、查询、批复等信息化建设，加快实现建设用地远程报批。积极做好政策解读宣传，回应社会关切，帮助行政相对人及时了解掌握相关政策和办事流程，方便行政相对人。做好政策过渡期间的有效衔接，实现制度、流程、系统的顺利过渡。与相关部门加强沟通联动，提前介入了解情况，积极履职，主动服务，及时协调解决重点建设项目用地中存在的问题。

本通知自2017年1月1日起执行，有效期5年。各地可依据《建设项目用地预审管理办法》《建设项目用地审查报批管理办法》和本通知要求，结合当地实际，制订相应的实施细则。

附件：

1.报国土资源部建设项目用地预审材料目录（略）

2.报国务院批准土地征收的单独选址建设项目用地报批材料目录（略）

3.报国土资源部建设项目用地预审建设单位申请文本格式（略）

4.报国务院批准城市建设用地省级国土资源主管部门审查报告文本格式（略）

5.建设用地项目呈报材料“一书四方案”（略）

6.国务院批准建设用地城市农用地转用土地征收补充耕地方案申报汇总表（略）

7.报国务院批准城市建设用地报批材料目录（略）

8.建设项目用地预审申请表格式（略）

9.报国务院批准单独选址建设项目用地省级国土资源主管部门审查报告文本格式（略）

10.报国土资源部建设项目用地预审省级国土资源主管部门初审报告文本格式（略）

11.报国务院批准农用地转用和土地征收的单独选址建设项目用地报批材料目录（略）

典型案例

1.湖南泰和集团股份有限公司诉湖南省岳阳市人民政府、岳阳市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告案[1]

【裁判要旨】

土地管理部门出让国有建设用地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等属于行政行为，具有可诉性。行政相对人或利害关系人对该行为不服提起行政诉讼的，人民法院应当作为行政案件予以受理。

【案情】

原告：湖南泰和集团股份有限公司。

被告：湖南省岳阳市人民政府。

被告：湖南省岳阳市国土资源局。

受岳阳市人民政府委托，岳阳经济开发区管理委员会于2001年3月20日与湖南泰和集团股份有限公司（下称泰和公司）签订《关于开发建设岳阳大道两侧小区的协议》，其中约定：由泰和公司出资兴建岳阳大道，作为回报，岳阳市人民政府将岳阳大道路南北两侧约1300亩国有建设用地出让给原告开发建设。岳阳市国土资源局根据上述协议及岳阳市政府相关文件精神，于同年4月6日正式与泰和公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将岳阳大道两侧1316.3亩土地协议出让给泰和公司，泰和公司缴纳土地出让金总额100657500元。

协议签订之后，泰和公司即开始施工建设。由于土地红线图的差异及其他原因，国土部门供地比协议约定的有所减少，到2006年12月，规划部门划定用地红线1310.24亩，国土部门办证1190.24亩。为此，受岳阳市人民政府委托，岳阳经济开发区管理委员会又于2007年4月4日以《关于明确湖南泰和集团股份有限公司出资建设岳阳大道回报土地有关问题的会议纪要》明确：“将白石岭路以西、庙山路以东、黎家冲路以南的约120亩土地补偿给泰和公司。”同年4月23日，岳阳市规划部门对上述宗地出具了红线图，并在第二天给泰和公司颁发了《建设用地规划许可证》。8月7日，岳阳经济开发区管理委员会向泰和公司出具《关于尽快办理宗地用地手续的函》，要求泰和公司2007年10月10日前按会议纪要办理用地手续，逾期将废止会议纪要，并依法对该宗地挂牌出让。由于双方就该宗地的出让价款存在严重分歧，达不成协议。泰和公司未能在规定时间内办理好宗地用地手续。2008年9月3日，岳阳市人民政府批准岳阳市国土资源局在岳阳晚报上刊登《国有建设用地使用权拍卖出让公告》，决定于2008年9月23日将上述已经补偿给泰和公司的宗地118亩进行公开拍卖。泰和公司不服，向法院提起行政诉讼。同年9月25日，岳阳市国土资源局在岳阳晚报上发布中止拍卖出让该宗地的公告。

泰和公司诉称，其与岳阳经济开发区管理委员会、岳阳市国土资源局所签订的《关于开发建设岳阳大道两侧小区的协议》、《国有建设用地使用权出让合同》均为合法的有效合同，对《关于明确湖南泰和集团股份有限公司出资建设岳阳大道回报土地有关问题的会议纪要》亦表示认同，岳阳市人民政府、岳阳市国土资源局应按合同的约定履行义务。岳阳市人民政府、岳阳市国土资源局拍卖出让是不合法的，请求撤销岳阳市人民政府批准岳阳市国土资源局公开拍卖已经补偿给泰和公司宗地的行为，判令岳阳市人民政府、岳阳市国土资源局继续履行合同。

岳阳市人民政府、岳阳市国土资源局辩称，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有建设用地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将土地使用权出让合同纠纷纳入了民事审判范围。说明土地管理部门的国有建设用地出让行为是民事行为，因此，土地管理部门签订土地使用权出让合同之前的拍卖行为以及为了拍卖而作出的拍卖出让公告属于民事行为，不是行政行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；而且泰和公司未能在规定时间内办理好该宗地用地手续，已丧失优先取得权，对该宗地可以挂牌出让，请求驳回泰和公司的起诉。

【裁判结果】

常德市中级人民法院将该案作为行政案件予以了受理。一审过程中，经反复多次协调，当事人双方搁置争议，达成了协议：一、从中止挂牌出让的118亩土地中划出58亩给泰和公司，另外60亩土地由市国土局依法公开恢复挂牌出让；二、若泰和公司有符合现时土地政策规定的用地项目，市政府继续履行承诺，另行选址，依法依规划划拨60亩土地给泰和公司。三、本协议履行完毕之后，泰和公司不得就岳阳大道路南北两侧土地出让问题再与市政府主张任何土地使用权益；土地出让金由岳阳市城市建设投资有限公司、岳阳市国土资源局、岳阳市经济开发区管理委员会等单位联合与泰和公司按实进行结算。之后，泰和公司向法院提出撤回起诉申请。常德市中级人民法院经审查认为，泰和公司的撤诉申请不违反法律规定，不损害他人合法权益，裁定准许撤诉。

2.金地置业有限公司诉桐乡国土局建设用地使用权出让纠纷案[2]

【案例要旨】

拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。拍卖无效是指拍卖程序因存在瑕疵，使已经完成的拍卖程序并不产生拍定的效力。我国《拍卖法》对拍卖无效采取了严格限制的态度，仅规定竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的情况下，拍卖结果无效。我国《合同法》第五十二条规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的；恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益的；以合法形式掩盖非法目的，损害社会公共利益的；违反法律、行政法规的强制性规定而签订的合同无效。所以，拍卖程序有瑕疵并不必然导致拍卖结果及关联合同无效，只有当该瑕疵是因竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通造成他人损害引起的，或是存在《合同法》第五十二条规定的导致合同无效的情形，才会使拍卖结果及关联合同无效。

问题提示：可否以拍卖程序存有瑕疵为由，否定拍卖及出让合同效力？

【案情】

原告：金地公司

被告：桐乡市国土资源局

桐乡市人民法院经审理查明：被告桐乡市国土资源局于2010年11月10日发布桐土告字（2010）46号国有建设用地使用权拍卖公告，决定对位于桐乡市洲泉镇东田港以西东田村泗水桥的桐土储（2010）39号地块的国有建设土地使用权以拍卖方式出让。该公告第二点明确“拍卖保证金为230万元，地块成交签订土地出让合同后拍卖保证金的50%自动转作受让地块的定金，另外50%转作出让合同约定的履约保证金”。同年12月6日原告金地公司在缴纳230万元拍卖保证金后参与竞拍并以人民币4780万元竞得，原、被告双方于当日签署成交确认书。同年12月10日原、被告就该出让地块签订国有建设用地使用权出让合同，就出让地块的面积、出让价款缴纳、土地开发建设、使用期限、违约责任等作出约定。2011年4月13日，原告以被告拍卖程序严重违法、拍卖结果无效为由提起诉讼，要求确认桐土储（2010）39号地块国有土地使用权拍卖无效，判令被告退还拍卖保证金230万元并赔偿利息损失60375元；确认双方签订的出让合同无效。

另查明：本案在审理中，被告以原告拒不履行支付出让金义务为由，于2011年6月23日书面通知原告，要求解除双方签订的国有建设用地使用权出让合同。

原告金地公司诉称：被告于2010年11月10日发布公告，对位于洲泉镇东田港以西东田村泗水桥的桐土储（2010）39号地块的国有土地使用权以拍卖方式出让，原告根据拍卖公告和拍卖文件规定参与竞拍并竞得了该地块的国有土地使用权，原、被告于2010年12月6日签订成交确认书，后原告依约前往被告处签订《国有土地使用权出让合同》时，被告知该地块的建设项目必须符合桐发改服（2010）152号文件的规定，即建成后经营性商铺不分割产权比例达到50%以上并要求均匀分布。上述文件对39号地块规划指标要求作了重大修改，依《拍卖法》等相关法律规定，必须在拍卖七日前公告，发布补充公告，应当书面通知已报名的申请人，但被告发布的拍卖公告中并无该文件，也未补充公告并书面通知原告，而在拍卖现场直接宣读文件作为补充规定，拍卖程序严重违法，因此拍卖结果无效。此外，被告要求原告必须遵守152号文件，致使原告签署合同目的不能实现，双方签订的合同违反《合同法》第52条第（5）项，应确认合同无效。

被告桐乡国土局辩称：（1）拍卖程序合法，没有违背公开透明的原则。桐发改服（2010）152号文件未在公告显示，但在开拍前送达每个竞拍人，未作任何隐瞒，开拍前也再次强调文件内容，没有人提出异议；（2）未对该文件发布补充公告并不违反国家强制性规定；（3）原、被告双方自愿经过公证，应认定拍卖结果、过程、签订确认书的合法性。拍卖程序已结束，拍卖中设定的保证金在拍卖结束时或退还或转为其他性质的资金，拍卖保证金不存在，已无保证金可退。订立合同是双方真实意思表示，不存在合同无效的情形，请求驳回原告的诉请。

【裁判结果】

桐乡市人民法院经审理认为，本案争议焦点为涉案国有土地使用权拍卖是否有效，以及原、被告双方签订的《国有土地使用权出让合同》是否有效。

原告诉请确认拍卖无效，其理由是桐发改服（2010）152号文件未予公告。本院认为，就本案而言，拍卖是通过公开竞价形式以达到出让土地使用权的目的，该目的最终以签订土地使用权出让合同的形式得以实现，故原、被告签订土地使用权出让合同的行为可以认为是双方对拍卖结果的最终一致确认。且《拍卖法》对拍卖无效采取了严格限制的态度，仅规定了第65条拍卖无效的情形，即“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效”。本案中，即使拍卖程序有瑕疵，原告应在程序终结前提出异议以求纠正，但原告在竞拍前未提出拍卖程序异议，原告诉称拍卖行为无效，于法无据，本院不予支持。

原告诉请确认双方签订的出让合同无效，其理由为：（1）桐发改服（2010）152号文件设置了出让条件，被告未予公告，而在拍卖当场出示，违反《拍卖法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》的规定；（2）被告拍卖行为的违法性不因双方签署合同而补正；（3）被告要求原告必须遵守152号文件，致使原告签署合同的目的不能实现。

被告则认为合同有效，其理由为：（1）拍卖是订立合同的方式，通过公开竞价促使交易公开、公平，本次拍卖没有侵害其他竞拍人利益及国家、社会公共利益；（2）合同签订前原告已经知道了152号文件的内容，所以，被告不存在隐瞒事实、欺诈、规避法律等导致合同无效的情形。

分析原告主张合同无效的理由，最主要一点就是认为由于被告未对桐发改服（2010）152号文件予以公告，而被告又要求必须遵守该文件，致使原告签署合同的目的落空。本院认为，该文件并未改变涉案土地的用途及项目经营定位，仅对该项目的功能设置、项目分割比例等作出规定，其实质上是为维护市场有序经营而提出的管理性意见，不符合《民法通则》第58条第1款第（5）项和《合同法》第52条第（5）项所规定的情形，原告认为合同目的无法实现的观点，本院不予采信。且该文件在拍卖正式开始前，原告已知晓内容，拍卖结束数日后，又与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》并自愿进行了公证，故被告不存在隐瞒事实的情形，原告诉请确认合同无效，于法无据，本院不予支持。

针对原告要求被告退还拍卖保证金并且赔偿利息损失的请求，本院认为，桐土告字（2010）46号拍卖公告第2条及原、被告所签订的《国有建设用地使用权出让合同》第9条明确规定，该合同项下宗地的定金为115万元，履约保证金为115万元，即原告在参加竞拍时缴纳的230万元拍卖保证金在出让合同签订后其中50%转为受让地块定金，另外50%转作出让合同约定的履约保证金。由此，因参加拍卖而缴纳的拍卖保证金已不存在，且由于原告签订合同后，未按合同约定的金额和时间支付土地使用权的出让价款，依照合同第13条的规定，原告无权要求返还拍卖保证金及赔偿利息损失。

据此判决：驳回原告桐乡市金地置业有限公司的诉讼请求。

原告不服一审判决，上诉至嘉兴市中级人民法院，因未交上诉案件受理费，二审裁定按撤回上诉处理。

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[1] 案例来源：最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例（第2卷）》，中国法制出版社2011年版，第27页。

[2] 案例来源：浙江省嘉兴市中级人民法院（2011）浙嘉民终字第667号。