第三章 地方政府专项债券的域外比较研究

第一节 债务管理体制

世界各国地方政府债务管理的体制因国家的组成不同，采取的形式也不尽相同。单一制国家的最高级政府一般称为中央政府，联邦制国家的最高级政府则一般称为联邦政府。不同的国家制度究竟倾向于采用集权还是分权主要受到其历史文化传统、中央与地方关系、地方政府治理水平、金融市场发育程度等多种因素影响。

世界上地方政府债务管理的体制主要分为四种，即市场约束型、共同协商型、制度约束型和行政控制型。

1.市场约束型是建立在完全分权基础上的地方政府债务管理体制，这种体制下，地方政府有权根据自身资金需求和金融市场资金供给状况来对是否举债、举债额度等作出决定，不需要得到中央政府批准。主要做法是中央对地方政府债券不作具体的规定，地方政府基于市场秩序进行自我约束，代表国家有加拿大和新西兰。

2.共同协商型则是建立在较大程度分权基础上的地方政府债务管理体制，这种体制下，地方政府需要首先与中央政府就关键性的宏观经济与财政指标达成一致，然后可以自主决定其举债行为。共同协商型有利于加强不同级次政府之间的对话与交流，然而这种管理体制在财政约束和节俭意识较好的国家比较有效，而在那些市场约束弱或者中央政府经济财政管理能力差的国家，这种管理体制对防止债务累积没有什么效果。采用共同协商型管理体制的代表国家有丹麦和澳大利亚。

3.制度约束型是建立在部分分权基础上的地方政府债务管理体制。在这种体制下，中央政府通过建立一系列制度，对地方政府举债行为进行约束，但原则上不对地方政府债务管理活动进行行政干预。这种类型主要通过明确的法律条款管理地方政府债务。具体方法包括：规定地方政府债务总额；限制地方政府债务用途（一般规定用于资本项目）；规定最大偿付比率要求；禁止从某些渠道借债（如中央银行）以避免引起更大的宏观经济风险等。实践中，许多实行制度约束型管理体制的国家综合应用了上述规则。采用制度约束型管理体制的国家包括巴西、波兰、美国、南非、德国、英国等。其中，巴西政府在法律中制定了量化指标对债务进行约束，波兰政府针对地方政府债务管理颁布了一系列法规，美国构建了州与地方政府债务管理的法律框架，南非对市级政府举债作了详细规定。

4.行政控制型则是建立在集权基础上的地方政府债务管理体制，这种体制下，中央政府全面采用行政手段管理地方政府债务，包括事前审批、事中监管和事后检查，地方政府的债务管理自主权很小。行政控制型管理体制下，中央政府直接运用行政手段管理地方政府债务，具体形式包括：（1）对各笔地方政府债务（或其组成部分）设置年度（或者更短时期）限额；（2）对单笔借款进行审查和授权；（3）集中管理全部政府借款，包括批准用于资本项目对地方的转贷。中央政府的管理权力不仅包括事前批准和授权，也涵盖事后检查。采用行政控制型管理体制的国家主要包括法国、韩国、日本等。

通过各国实践可以发现，国家政体和金融市场发展程度往往对地方政府债务管理体制产生较大影响。在联邦制国家，州政府及其权力机关拥有较大的债务管理自主权，可以自行决定本州范围内政府债务的具体管理办法；在单一制国家，中央政府往往集中了对各级地方政府债务的主要管理权限。在资本市场比较发达的国家，市场经济制度比较健全，往往倾向于采用制度约束型或市场约束型管理体制；而在金融体系薄弱的国家，地方政府往往不能直接进入信贷市场，不得不依靠中央政府直接或通过金融中介向其提供融资，因此，其债务管理体制大多为行政控制型。此外，少数国家受历史文化传统影响，采取中央与地方共同协商体制管理地方政府债务。