七 国家政治制度与特别行政区制度的关系

国家政治制度与特别行政区制度的关系是特别行政区制度实施中的一个重大理论与实践问题，它直接关系到特别行政区制度的法律地位，直接关系到一国两制方针政策的长期性和稳定性。

首先，特别行政区制度是国家政治制度有机组成部分。对于政治制度，通常从广义的范畴上进行理解，在内容上不仅包括了国体、政体和国家结构制度，也包括了诸如行政制度、立法制度、司法制度、选举制度等在内各类具体制度，同时还包括了基层民主政治制度等。根据两部基本法的规定，特别行政区制度的内容，大量的就是关于特别行政区行政管理、立法和司法方面的具体制度的规定。两部基本法关于特别行政区政治体制的系统规定，其内容更是带有鲜明的政治制度的色彩，因为政治体制本身就是政治制度中最为直接和重要的组成部分。除此之外，特别行政区制度其实还涉及了国体和国家结构形式等内容。特别行政区制度的以上这些内容充分说明，两个特别行政区实行与内地有别的资本主义制度和政策，并不意味着特别行政区制度与整个国家的政治制度完全相脱离而独立存在。恰恰相反，特别行政区制度既以内地实行的国家政治制度为前提和基础，也是中国特色社会主义政治制度不可或缺的组成部分。

根据两部基本法的规定看，特别行政区制度的目的和宗旨充分体现和反映了政治制度的功能作用。首先，两部基本法都在序言部分，开宗明义地提出了维护国家的统一和领土完整以及有利于港澳稳定发展的立法宗旨，这实际上也是特别行政区制度的宗旨。特别行政区制度的这一宗旨表明，它是实现国家和平统一的一项政治制度安排，也是保持港澳地区社会稳定和繁荣发展的政治制度安排。其次，两部基本法就特别行政区本身的政治体制作出了符合港澳各自实际情况的规定，这其中最突出的就是确立了以行政为主导的政治体制，行政与立法既相互制衡又相互配合且重在配合，司法独立。通过确立特别行政区的政治体制，规范各种政治权力的运行，进而保护港澳居民的权益。此外，两部基本法都规定港澳居民享有政治方面的基本权利和自由，如：永久性居民享有的选举权和被选举权；居民享有的言论、新闻、出版、结社、集会、游行、示威的自由以及组织和参加工会、罢工的权利和自由；中国籍居民享有依法参加国家事务管理的权利等。这些规定无疑为港澳居民参与各自所在特别行政区的政治事务提供了保障，也有助于港澳居民中的中国籍居民依法参与国家的政治事务。

总之，作为国家一国两制基本方针政策具体化、制度化载体的特别行政区制度，毫无疑问，属于政治制度的范畴[17]，是国家政治制度的有机组成部分。

其次，特别行政区制度是国家政治制度的重要组成部分。当代中国的政治制度，是具有中国特色的社会主义政治制度。特别行政区制度以其鲜明的中国特色性和制度创新性，奠定了其在中国特色的社会主义政治制度中具有不可替代的重要地位，是国家政治制度的重要组成部分。之所以如此，是因为：

第一，特别行政区制度的理论基础——一国两制理论是中国特色社会主义的重要组成部分。特别行政区制度是一国两制理论的产物。一国两制理论作为邓小平理论的重要内容，理所当然地也是中国特色社会主义的重要内容。它既产生于中国特色的社会主义制度下，又对中国特色社会主义的建设发挥着积极的推动作用。

第二，特别行政区制度的政策基础——一国两制方针是国家的一项基本国策。两部基本法制定的政策依据是一国两制的方针。通过两部基本法所形成的特别行政区制度的政策依据当然也是一国两制的方针。作为实现祖国和平统一的方针，一国两制是国家的一项基本国策，而决非国家一时的权宜之计。事实上，一国两制作为国家的一项基本国策将长期实行。

第三，特别行政区制度属于全国人民代表大会的立法权限范畴。根据《中华人民共和国宪法》第31条的规定，特别行政区内实行的制度由全国人民代表大会以法律规定。这表明，特别行政区制度属于国家立法权的范畴，而且只能由国家的最高权力机关——全国人民代表大会来制定。《中华人民共和国立法法》第8条也明确规定，特别行政区制度只能由法律作出规定。宪法和《立法法》之所以作出如此的规定，正是基于特别行政区制度在国家的制度建设中所具有的重要性。

第四，特别行政区制度的法律表现形式——基本法是中国特色社会主义法律体系中的宪法相关法。特别行政区制度的法律，依法只能由全国人大制定。两部基本法正是全国人大落实《宪法》第31条的规定而依据宪法所制定的，它既以《宪法》为立法依据，又以保障《宪法》的实施为立法目标，属于典型的宪制性法律，在中国特色社会主义法律体系的法律门类中，理所当然地应划入宪法相关法这一法律部门。两部基本法在中国特色社会主义法律体系中的宪法相关法地位，决定了特别行政区制度对于落实《宪法》所规定的维护国家的统一和领土完整，完成祖国统一的大业，有着十分重要的作用。

第五，特别行政区制度的宪法地位化是中国特色社会主义宪法的自我完善。根据《宪法》第31条的规定，国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这一规定宣告一个崭新的制度——特别行政区制度得到了国家宪法的确认。作为一种新生事物，特别行政区制度的宪法地位化，意味着国家以根本大法确认国家的主体部分继续保持社会主义制度的同时，允许个别地区保留原有的资本主义制度不变。它既突破了传统的国家理论模式，允许两种不同的社会制度在一个国家内并存且和平共处，也丰富了国家结构理论，建构了一种全新的中央与地方的关系。这充分体现出特别行政区制度既是中国特色社会主义制度的创新，也是中国特色社会主义宪法的自我完善。

总之，特别行政区制度以其创新的构想和完整的制度设计，成为了一国两制这一基本国策的有效载体，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势，是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。

最后，特别行政区制度应提升为国家的基本政治制度。“基本政治制度”虽然在我国的法律文件以及党的有关文件或报告中出现，但一项政治制度为何及如何能成为基本政治制度，却没有明确具体的规定。从我国现行基本政治制度的形成过程来看，大体遵循先成为“重要的政治制度”，并经反复强调，最后经党的正式文件或报告确认，而后有的更以法律的形式进行宣告，如民族区域自治制度。这一过程与我国的立法体制及运作也是相符的。我国的法律通常都是政策的体现，是政策的法律化。其中的政策当然包括了党的政策。对此，民族区域自治制度成为国家的一项基本政治制度的过程较能说明这一点。在修改《民族区域自治法》时，时任全国人大常委会委员长的李鹏在经过长时间的调查研究后，于2001年2月22日提出，把“民族区域自治制度是一项基本政治制度”写入《民族区域自治法》修正案草案，以提高这个制度的法律地位。李鹏阐述了把“重要的政治制度”改为“基本政治制度”的原因：一是党的十五大报告中提出坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度。民族区域自治制度是作为我国一项基本政治制度提出来的。二是《民族区域自治法》序言第一段讲“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策”，最后一段讲“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”。这里既讲是基本政策，又讲是基本法律，应该统一起来，称之为“基本政治制度”。三是1999年9月的中央民族工作会议上，江泽民总书记明确提出：民族区域自治是我国的一项基本政治制度，这是经中央讨论过的。鉴此，九届全国人大常委会第二十次会议采纳了李鹏的建议，并顺利表决通过了关于修改《民族区域自治法》的决定，正式以基本法律的形式确认民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度。

按照原全国人大常委会委员长李鹏归纳民族区域自治制度成为国家基本政治制度的理由，特别行政区制度成为国家的一项基本政治制度就差党的有关文件或报告中正式承认其为基本政治制度了。如果说，特别行政区制度作为一项前所未有的制度创新，两个特别行政区践行一国两制的成效需要适当的观察和验证，特别行政区制度因而不能很快确立为国家的基本政治制度有其合理性的话，那么，特别行政区制度在香港和澳门特别行政区成功实施10多年后，该是对这一制度在国家政治制度中的地位进行重大提升的时候了。这既有利于建设中国特色社会主义民主政治制度，也是推进国家的和平统一大业、保持港澳地区的长期稳定和繁荣发展，以及促进中华民族和平发展的最佳选择。

“理论源泉是实践，发展依据是实践，检验标准也是实践。”[18]作为国家《宪法》确认并国家宪制性法律——两部基本法规定的一项政治制度，特别行政区制度的实践已充分显示出其巨大的生命力。适时提升特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位，将其上升为国家的基本政治制度，这既是中国特色社会主义制度不断发展完善的需要，也是特别行政区制度自身发展完善和不断创新的需要，更是发挥中国特色社会主义政治制度优越性的需要。不失时机地深化对特别行政区制度的理论研究，不断丰富特别行政区制度的理论体系，是摆在两个特别行政区和全国学术界的一个挑战和考验[19]。有了实践的验证，又有理论的论证，特别行政区制度成为国家的基本政治制度当属水到渠成的自然之事。我们相信在不久的将来，与民族区域自治制度、基层群众自治制度同属全国人大立法权限事项的特别行政区制度，必定会获得党和国家的认可而成为我国的一项基本政治制度。