三 充分善用高度自治权，正确处理国家发展规划与澳门发展战略的关系

澳门回归祖国后，根据《澳门基本法》的规定实行高度自治，这同样是一国两制方针的一项重要内容。高度自治是“澳人治澳”逻辑发展的必然内在要求，也是保持澳门回归后长期繁荣稳定和发展的客观需要。为了保障高度自治的方针能够得到切实贯彻执行，《澳门基本法》不仅在其总则一章中作了概括性的规定，而且在其经济、文化和社会事务、对外事务等章节中，通过一系列的制度和规范，将特别行政区的自治权作出明确具体的规定，且将其纳入法制的轨道，使澳门特别行政区所享有的自治权不仅具有鲜明的高度性，而且具有明显的广泛性。通读《澳门基本法》，可以看出，高度自治的原则贯彻始终，尤其是在经济、文化和社会事务的章节中，有关澳门特别行政区自行制定什么政策或什么管理制度等的规定，比比皆是。这些规定连同《澳门基本法》的其他规定，为澳门特别行政区的高度自治权提供了有力且可靠的法律保障。

对于基本法规定的高度自治权，澳门特别行政区要充分善用，通过运用高度自治权，制定符合澳门实际情况的发展战略，并将澳门的发展战略置于国家的发展战略之中，成为国家发展战略的一部分，既谋求澳门自身的长远发展，又为国家的总体发展作出新的贡献。这既是澳门在国家“十二五”规划下发展各项事业的有利时机，同时也是澳门在国家“十二五”规划下全面贯彻实施一国两制方针的一个重要方面。温家宝总理去年底视察澳门期间便指出，国家正在制定“十二五”规划，规划将进一步明确港澳在国家发展全局中的地位和作用，并把粤港澳区域合作列为一项重要内容。这既体现了中央对澳门特别行政区的关心，也为澳门特别行政区的发展创造了新的机遇和有利条件。特区政府要抓住机遇，狠抓落实，努力促进经济适度多元发展，为澳门的长期繁荣稳定打下坚实的基础。事实上，一如温家宝总理所指出的那样，“深化粤港澳合作，促进区域经济发展”“支持澳门建设世界旅游休闲中心，促进经济适度多元发展”的内容写进了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中。中央文件讲“支持”澳门建设世界旅游休闲中心，促进经济适度多元发展，一方面肯定了从国家发展战略的高度给澳门的发展一个定位，另一方面，也表示把澳门建设成为世界旅游休闲中心，实现经济适度多元化发展的主体是澳门特区。因为根据《澳门基本法》的规定，这方面的权力已经授权澳门特区，中央严格按照基本法办事，就意味着不能够为澳门特区制定具体的发展战略，只能是支持澳门特区自己去制定其发展战略，这既是澳门同胞当家做主的生动体现，也是澳门同胞积极谋划自身未来发展、掌握自己命运的最好写照[8]。

澳门特别行政区在制定发展战略时，要把“一国”和“两制”的各自优势有机地结合在一起，将《澳门基本法》有关“一国”、高度自治的规定有效“激活”。一方面，澳门特别行政区要善用“一国”的优势。《澳门基本法》规定，澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，是一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这是关于澳门特别行政区法律地位的规定，体现了“一个中国”的原则，它同时也是澳门特别行政区的优势所在。很多关于澳门发展的美好设想，在澳门回归前不容易解决甚至不能得到解决，在澳门回归后，由于澳门作为国家的一个组成部分，在这种法律地位下便可以得到很好的解决。例如，为了适应澳门大学教育事业的发展需要，考虑到澳门土地资源紧张而大学对用地需求大的实际状况，澳门特别行政区向中央提出希望能够在广东珠海的横琴专门规划澳门大学的建设用地。由于实现了统一，澳门特别行政区已作为国家的一个地方行政区域，且实行特别行政区制度，对于澳门特别行政区的这一请求，中央政府完全可以特事特办，在一个国家的前提下，在比较短的时间内通过法律程序顺利解决，不仅满足了澳门特别行政区对澳门大学建设用地的需求，而且对新建的澳门大学横琴校区的法律适用及其管理等作出了妥善安排，这在澳门回归前是只能想而做不了的事情。澳门回归后，情况就不同了，只要对澳门的长期繁荣稳定和发展有利，特区政府就要发挥背靠伟大祖国的这一有利条件，大胆想，努力做。澳门特别行政区在制定自身的发展战略时，要充分利用“一国”的优势，特别要充分利用中央政府一系列支持澳门发展的政策措施，抓住国家制定实施“十二五”规划的有利时机、颁布实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》《横琴总体发展规划》的有利时机，加强同内地的合作，培育新的产业优势和经济增长点，提高澳门抵御经济风险的能力。

另一方面，澳门特别行政区在发挥“一国”的制度优势同时，更要发挥《澳门基本法》关于高度自治的制度优势。根据《澳门基本法》的规定，澳门特别行政区在经济、文化和社会事务中，可根据自身的实际情况自行制定有关的制度或政策，如《澳门基本法》第114条规定：“澳门特别行政区依法保护工商企业的自由经营，自行制定工商业的发展政策。澳门特别行政区改善经济环境和提供法律保障，以促进工商业的发展，鼓励投资和技术进步，并开发新产业和新市场。”在有关的对外事务中，《澳门基本法》第136条规定：“澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以‘中国澳门’的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。”这些都是澳门特别行政区实行高度自治的制度优势。澳门特别行政区要充分利用这种优势，制定出适用澳门情况的发展战略，围绕建设世界旅游休闲中心的定位，继续做好博彩业，大力发展会展业、文化创意产业、中医药业和商贸服务业等，促进经济适度多元发展。虽然澳门的发展时刻也离不开祖国的全面、强力支持，但澳门人自己也要奋发图强，千万不能有“等”的思想，更不能有依赖的打算，不能认为反正回归了，澳门地方小，人口也不多，只要中央给点政策，澳门的日子不会差到哪儿去。这是不思进取、不求发展的表现，应当坚决摒弃。澳门同胞应当利用澳门回归的新平台，利用一国两制方针政策的优势，利用国家“十二五”规划的大好时机，与时俱进，谋求澳门更好更快的发展。这正如澳门资深学者杨允中博士在其专著《论“一国两制”澳门实践模式》一书中所指出的那样：“对于澳门，不是要不要发展的问题，而是如何发展下去、如何发展得更好的问题。这里至关重要的一环是要建立新理念、新思维、新观点、新构思，既脚踏实地、实事求是，又积极探索、大胆创新……要真正建立自强自立、自决自信的坚定信念，顺境时不放松，逆境时不动摇……要通过创新意识的发挥，通过全面而深入的论证，掌握好发展规律，设法向更高、更强目标寻求突破。”[9]

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[1] 本文原载杨允中、饶戈平主编《国家“十二五”规划与澳门特区的发展——纪念〈澳门基本法颁布18周年学术研讨会〉论文集》，澳门基本法推广协会，2011。

[2] 杨允中等编《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，2010，第220～221页。

[3] 杨允中等编《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，2010，第229页。

[4] 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，人民出版社，2010，第46页。

[5] 杨允中等编《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，2010，第230页。

[6] 杨允中等编《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，2010，第225页。

[7] 杨允中等编《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，2010，第230页。

[8] 张荣顺：《深入理解“一国两制”和基本法 实现澳门的长期繁荣稳定与发展》，在2010年12月17日澳门基本法推广协会举办的澳门特别行政区成立十一周年纪念活动上的讲话。

[9] 杨允中：《论“一国两制”澳门实践模式》，澳门理工学院一国两制研究中心，2009，第30～31页。