二 区位演变过程中滇西边境少数民族地区的发展政策

为了进一步凸显我国陆路边境地区的空间地理优势，并以此为基础加快沿边地区的发展，自20世纪后期开始中央政府就出台了一系列的发展政策。需要强调的是，这种着眼于发挥空间地理优势的区域发展政策也进一步强化了我国边境地区的空间比较优势。作为我国沿边地区的重要组成部分，滇西边境少数民族地区自然也能够全面享受这些发展政策。具体而言，这方面的政策既包括国家层面（跨国、全国）的各种政策，也包括云南省级政府的制度供给与政策安排。

（一）国家层面的政策叠加

从国家层面来看，目前涉及滇西边境少数民族地区的各种发展政策既包括跨国层面的发展政策，又包括全国层面的区域发展政策，各种优惠政策的叠加效应十分明显。

1.跨国层面的优惠政策叠加

就跨国政策而言，涉及滇西边境少数民族地区的发展政策包括大湄公河次区域经济合作、中国-东盟自由贸易区、孟中印缅经济走廊、一带一路等方面的政策（见图1-4）。其中，大湄公河次区域经济合作始于1992年，由亚洲开发银行发起，涉及中国（云南）、缅甸、老挝、越南、柬埔寨、泰国等国。大湄公河次区域经济合作主要以项目为主导，截止到2010年，次区域成员国在交通、能源、电信、环境、农业、旅游、人力资源开发、贸易便利化与投资等九大领域开展了227个合作项目，共投入140亿美元，有效地促进了各成员国之间的产业合作、国际贸易与经济往来。

中国-东盟自由贸易区已于2010年1月1日全面启动，涉及中国与东南亚联盟各国。按照《中华人民共和国与东南亚国家联盟全面经济合作框架协议》，这意味着：在货物贸易领域，中国与东盟双方将有7000多种商品享受零关税，并实现货物贸易的自由化；在服务贸易方面，正逐步实现涵盖众多部门的服务贸易自由化，中国与东盟将实质性地开放各自的内部市场；在投资领域，中国与东盟的相互投资将更加自由、便利、透明与公正。

图1-4 滇西边境少数民族地区的发展政策：跨国层面的优惠政策叠加

孟中印缅经济走廊于2013年由李克强总理提出，并得到了印度、缅甸、孟加拉国的积极效应。建立孟中印缅经济走廊的目的是通过发挥各个国家的比较优势，通过产业园区、基础设施等领域的大项目合作推动中国、印度两个大市场更为紧密的联系，从而实现东南亚、南亚、东亚三大经济板块的联合发展。目前，孟中印缅经济走廊的发展机遇包括：贸易、投资和金融领域的合作，加强多种联系和互联互通，开展区域之间的能源合作，建立有效合作的机制等。

“一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。“一带一路”是2013年习近平主席访问中亚四国和印度尼西亚时提出的中国与相关国家合作发展的战略构想，2014年政府工作报告已将其列为本届政府的一项重要工作任务。该战略着眼于一带一路沿途国家的经济发展差距，致力于在农业、纺织、化工、能源、交通、金融、科技等诸多领域进行广泛的经济技术合作，从而将东亚、东南亚、南亚、中亚、欧洲南部、非洲东部联系在一起。经过一年多的持续推进，目前“一带一路”已从理论设计、总体框架的构建演化到了战略规划阶段，有些领域已经进入务实合作阶段。

2.全国层面的优惠政策叠加

就国内政策而言，涉及滇西边境少数民族地区的发展政策包括沿边开放战略、西部大开发战略、兴边富民行动、面向西南开放的桥头堡战略等政策（见图1-5）。其中，沿边开放战略始于1992年、深化于2008年。早期的沿边开发主要是通过优惠的税收政策、金融政策以及创新边民互市贸易、边民小额贸易等方式发展我国沿边地区的社会经济，并促进沿边地区与周边国家的社会往来与经济合作。目前的沿边开放主要是着眼于提升对外开放的水平，政策重点一方面包括在国家层面设立专项基金支持边境贸易的发展与边境小额贸易企业的能力建设，并大幅度提升边民互市贸易的免税额；另一方面是进一步深化国家级的边境合作区，并设立了沿边开发开放实验区[2]。

西部大开发战略开始于2000年，政策重点主要是通过增加资金投入与放松管制等方式，创造有利于西部地区以更快速度实现经济发展的条件。具体而言，增加资金投入表现为：财政方面——逐步加大中央对西部地区一般性财政转移支付的规模，提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例，以及对设在区域内部且属于国家鼓励类产业的企业实行优惠的税收政策等；金融信贷——逐步提高国家政策性银行贷款在西部地区的比重，将国际金融组织和外国政府贷款尽可能多安排在西部地区，同时鼓励商业银行加大对西部地区的信贷投入力度等。放松管制则表现为：所有制——积极引导区域内部个体、私营等非公有制经济加快发展，允许非公有制经济进入对外商开放的投资领域；对外开放——进一步扩大外商的投资领域、利用外资的渠道以及企业对外贸易的经营自主权等，鼓励外商到西部地区投资、鼓励西部地区以多种形式利用外资以及鼓励企业出口等；土地与资源开发——创新土地使用权，并对资源开发给予优惠政策等；以及其他方面的一些放松管制措施等。

图1-5 滇西边境少数民族地区的发展政策：国内层面的优惠政策叠加

兴边富民行动始于2000年，主要是通过配合西部大开发战略来提升我国沿边地区的发展水平，帮助边境地区的边民脱贫致富。政策重点主要是着眼于发展以边境贸易为核心的外向型经济，具体措施包括加大对边境地区的资金投入、实施积极的产业扶持政策、加大扶贫支持开发力度、进一步扩大对内对外开放、加大对口帮扶支持力度等。

面向西南开放的桥头堡战略始于2011年，其目标为推进我国向西南开放，实现睦邻友好。这方面的政策重点主要是着眼于云南省与周边国家的基础设施建设，优化区域发展布局，提升对外开放水平等；具体措施包括在国家层面加大转移支付与投资力度，鼓励银行等金融机构为符合国家政策的重大基础设施建设提供信贷，实施差别化的产业政策，实施倾斜的土地政策，加快体制机制改革尤其是涉外体制机制改革等。

（二）省级层面的发展政策

在国家重塑沿边地区的空间地理的同时，云南省政府也积极探索全省的区位再造与经济发展措施，出台了一系列的省级层面的发展政策。目前，涉及滇西边境少数民族地区的区位再造与经济发展的措施主要体现在以下几个方面。

在区位再造方面：为配合大湄公河次区域的经济合作、中国-东盟自由贸易区的全面推进并响应沿边开放战略、兴边富民行动等国家层面的区域发展战略，云南省正在通过打造跨境经济合作区、构建国际大通道等措施来重塑云南省的空间地理。

专栏1-4 云南的跨国经济合作区

云南的跨国经济合作区包括中越河口-老街跨境经济合作区、中老磨憨-磨丁跨境经济合作区、中缅姐告-木姐跨境经济合作区。其中，中越河口-老街跨境经济合作区是当前云南配套设施最完善、发展条件最成熟的跨国经济合作区。从整体上看，中越河口-老街跨境经济合作区的核心区由河口口岸的北山片区（2.58平方公里）与越南老街省的金城商贸区（2.5平方公里）组成，重点是发展现代物流、国际会展、进出口报税加工等产业。作为跨境经济合作区的重要基础设施，中越红河公路大桥、口岸联检楼已于2009年建成运行，中国-东盟河口国际贸易中心已于2010年建成，目前正在推进北山三条主干道建设与国际物流园区建设等。中老磨憨-磨丁跨境经济合作区已于2010年全面启动，核心区包括中方已得到国家批准的磨憨边境经济贸易区、老方磨丁黄金城经济特区等，产业发展重点包括口岸旅欧、创储物流、保税加工等。目前，中老磨憨-磨丁跨境经济合作区正处于基础设施完善与政策安排的发展阶段。中缅姐告-木姐跨境经济合作区是云南最大的跨境经济合作区，中方范围包括瑞丽市全境（含畹町）1020平方公里，缅方范围包括木姐市区、105码贸易区和九谷市区约300平方公里，产业发展重点包括国际经济贸易、报税仓储、进出口加工装备、跨境旅游等。目前，尽管中缅姐告-木姐跨境经济合作区还处在基础设施的完善阶段，但也已经列入中国商务部和云南省《共同提升云南沿边开放水平合作备忘录》。

就跨国经济合作区而言，通过充分发挥云南与越南、老挝、缅甸等国山水相连的地理优势，云南省在红河河口、西双版纳的磨憨、德宏的姐告分别设置了中越河口-老街跨境经济合作区、中老磨憨-磨丁跨境经济合作区、中缅姐告-木姐跨境经济合作区。按照云南省的发展规划，这些跨境经济合作区将充分利用双方在资源禀赋、市场需求、技术能力、产业分工等方面的差异，以“两国一区、封闭运作、境内关外、自由贸易”为管理模式，并在税收、投资、人员流动、口岸对接、车辆与货物运输、货币自由兑换等方面给予优惠政策，形成具有自由贸易区特征的经济发展模式。以中缅姐告-木姐跨境经济合作区的“境内关外”政策为例，这种优惠政策要求中方海关向中国内陆后退至瑞丽桥，并赋予姐告享有“中方货物跨过瑞丽桥（进入姐告）就视同出口、缅方货物只有跨过瑞丽桥（离开姐告）并进入中国内陆地区才视同进口”等特权。这种空间区位的再造措施极大地促进了中国（瑞丽）与缅甸的贸易，使得瑞丽成为中国对缅甸贸易的第一大陆路口岸和德宏傣族景颇族自治州经济发展的“飞地”。

就国际大通道建设而言，云南省目前已形成西路、中路、东路三条国际大通道。西路的国际大通道沿滇缅（昆畹）公路、中印（史迪威）公路、昆明至大理的铁路西延，可分别到达缅甸的密支那、八莫、腊戍等地并直达仰光，还可经密支那与印度雷多，前往孟加拉国与印度的加尔各答。中路的国际大通道由澜沧江-湄公河航运、昆明至洛公路、昆明至曼谷公路等，通往缅甸、老挝、泰国并延伸至马来西亚和新加坡。东路的国际大通道以滇越铁路、昆河公路等通往越南的河内、海防及其南部各地。

在区域经济发展方面，为强化国家层面的优惠政策，并形成优惠政策的叠加效应，云南省也出台了一系列的发展政策。其中，在贸易政策方面，以加快健全与国际接轨的经济运行机制、积极参与大湄公河次区域的经济合作、强化口岸配套设施建设并加快通关便利化、鼓励发展出口加快产业等为重点，云南省也逐步调整了对外开放与国际贸易政策。在投资政策方面，以遴选重点投资行业、进一步扩大税收优惠幅度、实施宽松的土地政策、推动“央企入滇”等方式，吸引来自国内外的各种投资。在民间资本方面，以下放项目备案权限、落实税收优惠政策、加强对非公有制经济的维权保护、建立重点企业的联系制度等方式，加快全省民营经济的发展。在其他方面，云南省也结合自身的区位优势、资源禀赋等出台了一系列的优惠政策。

（三）对地区发展政策的反思

尽管各种层面的发展政策及其优惠叠加效应加快了滇西边境少数民族地区的发展，并在一定程度上重塑了这片区域的空间地理；但滇西边境少数民族地区的发展现状也表明这些政策措施只是加快了区域发展，但并不足以扭转滇西边境少数民族地区与我国经济发达地区（如东部沿海地区）的发展失衡，因此需要对这些发展政策进行全面的反思。具体而言，目前各个层面的发展政策的不足主要体现在以下几个方面。

首先是国家层面的宏观政策或发展战略对滇西边境少数民族地区缺乏针对性。事实上，无论是跨国层面的大湄公河次区域经济合作、中国-东盟自由贸易区、孟中印缅经济走廊、一带一路等，还是全国层面的沿边开放战略、西部大开发战略、兴边富民行动、面向西南开放的桥头堡战略等，这些政策或战略主要是针对我国沿边地区的各个省（自治区）。在一定程度上甚至可以这样说：这些宏观政策或发展战略只是体现了国家对这片区域的重视，而不是一个在滇西边境少数民族地区可操作的发展政策。由于滇西边境少数民族地区与其他沿边地区的具体情况、资源禀赋、人力资源开发等各不相同，作为一个整体的区域发展政策（战略）很难有针对性地在地区层面发挥作用。这不可避免地会影响到这些政策与战略对滇西边境少数民族地区作用的发挥。

其次是发展政策或战略的工具不全。即使不考虑上述发展政策的针对性，这些政策的工具不全等问题也十分突出。由于我国陆路沿边地区均属于欠发达地区，针对这片区域的发展政策，除了需要从原则上确定特定区域发展的基础与方向外，还必须有规范的、全面的、可供选择的政策工具。这些政策工具能够影响到个人和企业的区位选择，从而改变特定区域的收入与支出水平，进而影响发展政策的效果。从国际实践来看，现代的区域发展政策已从简单的、单一的政策工具（投资补贴、定点援助、行政控制等）转向为不同类型的、复合的、凝聚的政策工具。这些政策工具不但包括传统的政策工具，如财政税收优惠、金融信贷支持等，而且包括现代的促进新企业、新产品和新工艺形成的政策工具，如基金工具等。目前，涉及滇西边境少数民族地区的政策与战略除了扶贫工具比较完善之外，其他区域政策工具都相对匮乏，这不可避免地也会影响到这些政策与战略对滇西边境少数民族地区作用的发挥。

再次是对滇西边境少数民族地区的内生发展重视不够。所谓内生发展是指以区域内部的资源、技术、产业和文化为基础，充分发挥各个地区的优势，从而通过自身的努力达到区域利益最大化的发展模式。内生发展强调通过区域内部中小企业的发展与技术进步来刺激形成向上的区域文化、刺激形成区域内部竞争，从而促进创新和“学习型区域”的形成。然而，现有涉及滇西边境少数民族地区的政策与战略更多的是强调通过区位优势、优惠政策等来吸引区域外部的大规模投资。对滇西边境少数民族地区而言，尽管嵌入式的产业布局和政府大规模的投资，能在较短的时间内提升区域经济的发展水平，但过度依赖外部企业在接受优惠政策的背景下进入特定区域的发展显然是难以持续的。因为，基于比较利益变化的嵌入式投资会随着比较利益的动态演化而发生变化，这是投资的经济行为主体与地方政府动态博弈的结果；同时外来投资者利益的最大化与区域利益的最大化并不一致，经济主体的投资并不必然会与当地产业结构的演进趋势相一致。事实上只要这种大规模投资与企业没有融入由区域内部中小企业组成的供应网络中，内生发展将是难以持续的。

最后是现有发展政策与战略过于强调“地区繁荣”并在一定程度上忽视了“个人繁荣”，这种政策安排显然也会制约滇西边境少数民族地区的社会发展，并直接影响人文发展的趋同与经济差距的收敛。在经济建设与效率为主的指导方针下，无论是跨国层面或全国层面的发展政策（战略），还是云南省内的区位再造与经济发展措施，强调的都是滇西边境少数民族地区的经济发展，突出的是如何平和区域之间的经济发展差距，对区域内部的社会保障、医疗卫生、文化、扶贫等人文发展重视不够。这种政策安排使得区域内部社会发展的速度与质量远远低于同期经济发展的水平，再加上历史上滇西边境少数民族地区的社会发展本就不足，持续失衡的社会经济差距也直接影响了滇西边境少数民族地区与发达地区之间的人文发展趋同与经济发展收敛。