第二节 阿根廷经济社会结构转型的案例

自1816年独立以后，自然资源丰富、劳动力供给充沛的阿根廷，依靠发展农牧业和出口初级产品，取得了好于其他拉美国家的发展成就。到20世纪初，阿根廷的经济发展水平已处于世界前列。1950年阿根廷的人均GDP是日本的2.6倍，是巴西的2.98 倍。[5] 到了1965年阿根廷人均国民收入水平还高于日本，按现价计算，当年阿根廷人均GNI1230美元，日本为890 美元。可是到了60年代末期，日本经济发展开始超越阿根廷，1970年日本人均GDP1810 美元，而阿根廷仅为1320美元，日本是阿根廷的1.37倍。1970年以后，日本跨过了“中等收入阶段”，进入高收入国家行列，而阿根廷却止步于“中等收入发展阶段”。不过，在20世纪70年代，阿根廷经济发展水平虽然已落后于日本，但仍然高于韩国。1970年阿根廷人均GNI是韩国的4.7倍，1980年是韩国的1.55倍。到1988年，经济快速发展的韩国开始超过阿根廷，人均GNI达到4460美元，是阿根廷的1.13倍。[6]此后两国差距越拉越大，韩国于20 世纪90年代跨越“中等收入阶段”，迈进高收入国家行列。但是，阿根廷仍然在“中等收入阶段”徘徊。进入21世纪后，阿根廷曾经“两起两落”高收入国家门槛。2014年，阿根廷第一次摸了一下高收入国家的门槛，但不幸的是2015年掉了下来；2017年阿根廷再次跃入高收入门槛，2018年又二次掉回中高收入区域。[7] 是什么原因导致阿根廷长期徘徊在“中等收入阶段”陷阱之中呢？

一 经济发展方式选择错失机会延缓产业结构转型

19世纪中期到20世纪初，当时阿根廷的执政者利用本国得天独厚的自然资源条件，大力发展农牧业，并借助国际市场对初级产品需求旺盛的机遇，实施初级产品出口的发展方式。农牧业的大发展产生了大量剩余农产品，这些剩余产品用于出口，获得了宝贵的外汇资源，使得阿根廷得以进口所需要的生活用品和工业产品。这一时期，阿根廷经济和出口一直保持较高的增长率，1918—1920年，阿根廷国内生产总值年平均增长率为9.8%，1927—1929年为6%。到1929年，阿根廷已经成为世界上最重要的农产品出口国之一。它是肉类、玉米、亚麻籽和燕麦的最大出口国，小麦和面粉第三大出口国。这一时期阿根廷本应该利用农牧业发展和初级产品出口创汇带来的资本积累，抓住欧美工业化产生的国际产业水平和垂直分工的机会，积极发展国内工业，但是阿根廷过度依赖农牧业及其初级产品出口，错失了工业化的机遇，延缓了产业结构由农业向工业的转换。

到了20世纪30年代，世界经济发生大危机和大萧条，发达国家纷纷压缩对农牧产品的需求，导致国际市场初级产品价格大幅度下跌时，阿根廷以小麦、牛肉、羊毛为主的农牧业产品出口遇到空前困难，这给阿根廷的经济增长带来了沉重打击。

经历了30年代大萧条后，阿根廷开始积极推进工业化，并实施进口替代发展方式。为了保护国内工业发展，政府对进口征收高关税，出台了吸引外资的投资法和政策，完善基础设施，大力实施国有化。此种发展方式的选择与实施，改变了过去完全依赖农牧业和出口初级产品的状况，一大批制造业企业成长了起来，工业领域就业人数大幅度增长，国内工业取得了迅速发展。1935年阿根廷工业企业增加到40600家，就业人数达到54.4 万人；1944年阿根廷工业占GDP的比重为22.8%，农牧业为20.1%，首次超过农牧业；1965年制造业占GDP比重上升到41.18%，农牧业下降到12.9%。

在实施进口替代发展方式时期，阿根廷政府强化了国家对经济的掌控，建立了一系列国有企业，包括工业、航空、海运、铁路、天然气、通信、钢铁和石油等企业，并通过一系列税收、信贷优惠政策推动工业的发展。这些政策举措确实带来了经济增长，从1945—1980年，阿根廷经济年均增长3%。

但是，实施进口替代发展方式，加强政府对经济的干预，也带来了几个难以克服的麻烦：一是对国内工业的过度保护，造成企业竞争力不高，经济效益低下；二是国际收支状况没有改善，财政赤字增加，外债负担越来越重；三是通货膨胀严重，物价居高不下；四是政府官员腐败等。

阿根廷经济政策发生大的变化是在1976年。成功发动军事政变后上台的军人政府提出了“国家改组进程”纲领，推行经济体制改革，实行自由主义经济政策。军政府初期采取的主要措施是，改变汇率政策，实施货币贬值；削减公共开支，冻结工资，以减少公共部门赤字；争取国外资金，以扩大国内投资等。在国内经济形势稳定后，军政府还采取了一系列重大的经济改革措施，包括开放国内市场，降低进口关税，鼓励进口；改革宏观经济结构，中止对工业出口的补贴；国有企业转由省级经营，取消联邦分税制给各省的补贴；改革金融体制，实行金融市场自由化；实行利率自由化，批准建立新的银行和金融机构；国家为私营金融机构的定期存款提供担保等。

军政府所采取的上述经济政策意在控制长期以来的高通货膨胀率，并推进本国工业的发展。但是，高利率和自由买卖美元的制度，为投机资本提供了操作机会，却没有给国内工业发展带来多大好处。外资进入阿根廷后，并没有投入到工业领域，而是涌入金融领域，对国内金融体制形成风险冲击。同时，开放国内市场，降低关税，鼓励进口，还使国内本来就没有竞争优势的工业受到严重打击，大批企业倒闭，造成大量失业。

进入20世纪80年代初，阿根廷经济再次濒临崩溃，比索贬值400%，通货膨胀率达到100%。紧接着马岛战争爆发，英国和美国等国家对阿根廷实行经济封锁，阿根廷经济又陷入一场全面危机。

阿根廷经济发展方式发生根本性变是在1983年以后。1983年军人交出政权后，通过民主选举产生的阿方辛政府上台，这一年阿根廷的通货膨胀率高达688%。政府实施稳定和恢复经济政策，采取了经济调整措施控制恶性通货膨胀，但收效甚微。到1988年经济形势迅速恶化，政府开始实施“春季计划”，主要是开放经济，刺激进口，谋求减少财政赤字。然而，恶性通货膨胀还在持续蔓延，对经济社会和政治带来了巨大冲击。1989年5月，一些大城市发生哄抢超市事件，阿方辛政府被迫提前下台。

1989年5月底梅内姆上台执政。此时，新政府面临的形势更为严重。1989年7月通货膨胀率达到196%，从1988年8月实施“春季计划”起，零售物价上升了3610%，批发价格上升了5061%。1989—1990年，消费物价增长了20594%。梅内姆政府从1989年起着手调整和稳定经济，控制通货膨胀，并开始实施以市场化和国企私有化为主要内容的全面经济改革。第一，议会通过国家改革法，以立法方式对国有企业全面实施私有化。这一期间，除军工、核工业、核电、三家国营媒体等少量企业外，几乎所有的国有企业都被出售给私人资本。

第二，全面对外开放市场，特别是金融等服务业对外开放，取消对进出口的限制等。进一步实行财政、货币、金融和汇率制度全面改革，实现完全自由化。

第三，放松央行对储蓄信贷的控制。央行不再充当最后一级贷款机构。1992年实行美元和比索联系汇率（固定汇率）制度，这一制度为其后稳定汇率，降低通货膨胀率奠定了基础。

第四，改革财政税收体制，控制赤字预算；统一税收，实行分税制。

第五，改革社会保障体制。建立新的养老金和年金基金、医疗保障基金、失业保险基金等社会保障体制。同时，还建立和完善了商业性社会保险制度，允许包括外资在内的私营企业从事社会保险事业。

第六，调整对外关系，与巴西等国组建南方共同市场，加强地区一体化合作。

第七，改革国家政治体制。调整内阁组成，合并部处，设立首席部长一职；改组最高法院，增加大法官人数；完善民主制度，制定一系列新法律；改革选举制度，首都市长一职改为直接选举。

在20世纪90年代，梅内姆政府的改革对阿根廷的经济发展产生了积极而深远的影响。从1991年起经济保持了连续增长，这是自20世纪70年代以来经济增长最快的10年。恶性通货膨胀得到了有效控制，国际储备增加，外资流入大幅上升，对外贸易也获得了发展。从1990—2000年阿根廷人均GNI由3180美元提高到7440美元，是高收入国家标准门槛值的80.3%。[8]

进入新世纪以后，尽管阿根廷在2001年因债务危机又引发了一次金融危机，但由于政府采取的应对措施得力有效，在2003年这场危机开始得到控制，此后连续五年经济增长率获得8%以上的高速度，到2016年阿根廷人均GNI已经上升到12150美元，达到高收入国家标准门槛值的99%。[9] 显然，经过一个多世纪的艰难曲折发展，阿根廷才勉强靠近发达的高收入国家的门槛。今后，如果阿根廷不再发生大的经济危机，不再出现经济倒退，阿根廷会很快迈入高收入国家行列。

二 经济波动大和结构失衡使其长期徘徊在中等收入阶段

图3—4是阿根廷1961年以来国内生产总值年增长率。可以看出，阿根廷经济增长率波动十分剧烈，经济长期处于忽上忽下的不稳定状态。在57年的增长数据中，有21年是负增长，有8年经济增长率在3%以下。也就是说阿根廷经济在20世纪60年代后有37%的年份是负增长，有14%的年份是低速增长。在这一时期，高通货膨胀率一直困扰着阿根廷。自20世纪70年代以来，阿根廷就发生过八次金融危机，政府使用了很大的努力和政策资源长期忙于应对通货膨胀，延误了经济结构的转型调整。

从产业结构看，阿根廷最明显的特点是产业结构转型升级缓慢。在经济准备起飞阶段，阿根廷在较长时间内以农牧业为主导，以初级产品出口为导向。依靠这种发展方式获取的外汇资源，并没有用于发展制造业，而是用于进口日用消费品和工业产品。当阿根廷出口初级产品的比较优势下降，农牧业发展受到深重打击，经济出现严重衰退时，为了摆脱经济困境，阿根廷选择了进口替代政策，转向支持发展国内工业。在发展国内工业的方式上，阿根廷不是鼓励支持发展民间工业，而是大力扶植国企，发展水泥、电力、冶金等重工业。这种以国有企业为主优先发展重工业的路子，明显脱离了国内需求结构。一方面这意味着政府要拼命举债，企业效率又十分低下，另一方面这种发展并没有带来国内需要的日用消费性工业产品的增加，仍然要大量进口这类必需产品。于是，贸易赤字始终存在，外债负担持续加重，使政府不堪重负。自20世纪70年代末期军人政府实行自由主义政策以来，国内工业企业大批倒闭，制造业在国内生产总值中的比例快速下降。显然，阿根廷在漫长的中等收入阶段中，国内的制造业并没有对经济增长起到真正的主导作用，导致服务业过早地承担起经济发展的重任。

表3—3是阿根廷20世纪60年代中期以来的工业（包括制造业和建筑业）占国内生产总值的比重变化。同世界中低收入和中高收入国家相比较可以看出，在80年代中期以前，由于阿根廷军政府强调推进重工业的发展，此时工业比重要高于同等收入水平国家。80年代中期后，在民主政府推动下，进行经济体制、政治体制改革，实施国有企业全面私有化，面对全面对外开放的市场，缺乏竞争力的国内工业出现了衰退，工业比重就很快下降。从表中可以发现，在20 世纪80年代，阿根廷的工业比重还与中高收入国家基本相当，但近三十多年来，阿根廷的工业比重下降要远远快于中高收入国家。到2017年工业比重已经低于同类国家（中高收入）11个百分点。也就是说，处于中高收入阶段的阿根廷，过早地依赖服务业来拉动国内经济的增长。

同巴西情况极为相似，阿根廷国民储蓄率不高，难以支持国内产业结构转型。从表3—4 的数据看，虽然阿根廷经济很早就迈入中高收入发展阶段，但阿根廷在20世纪80年代后，总储蓄率不但大大低于中低收入国家和中高收入国家的平均水平，而且也低于世界平均水平。无论是中低收入国家还是中高收入国家，国民总储蓄率自1980年以后都呈现出一种上升趋势。但阿根廷却相反，国民储蓄率在波动中下降。2000年以后，阿根廷的国民总储蓄率仅仅是中高收入国家总储蓄率水平的一半。阿根廷的储蓄率大幅度下降和低下的国民储蓄率，与国家的产业发展策略是相互抵触的。阿根廷发展工业特别是重工业，需要大量的投资和较高的投资率，更重要的是产业结构高级化，也需要资本和技术的支持。但阿根廷自1984年开始储蓄率都在18%以下，如此之低的储蓄率不可能支撑高投资，也不支持投资率在中等收入阶段合理上升，这是阿根廷产业结构转型升级缓慢的重要原因。

三 过度城市化给阿根廷经济结构转型带来了巨大的成本

阿根廷的城市化比巴西更加超前。从表3—5 可以看出，无论是同中低收入水平国家还是中高收入国家相比，阿根廷的城市化都明显偏高。即使同高收入国家相比，阿根廷的城市人口比重也非常之高。1960年阿根廷人均 GNI 为 732 美元，城市人口占总人口比重达73.61%；1975年人均GNI为2700美元，城市人口比重高达80.87%；2005年人均GNI为4230美元，城市人口比重升至90.03%。显然，阿根廷从1960年到2005年都处在“中等收入阶段”区间，但城市化水平却跨越“中等收入阶段”，已经达到甚至超过高收入阶段的城市化标准。

正如笔者在分析巴西城市化时所言，一国的城市化进程应与该国的工业化进程相适应，工业化既要求人口集聚，也为城市发展积累了资本和技术。同时，人口集聚又增加了社会对工业化的需求，这些需求反过来进一步推动了经济发展。但是，若城市化过快或过度，人口集聚超过了工业化的需要，经济发展不能提供足够的就业岗位，就会造成城市失业人口过多。而产业发展慢于城市人口增长，会导致政府无法从这些发展滞后的产业提取足够的税收，于是政府没有能力为进城人口提供所需要的基础设施、失业救济、教育、看病和养老等基本社会保障，由此就产生了大量城市贫困人口和规模巨大的“贫民窟”。面对这种局面，阿根廷政府还在一个很长时间内推行进口替代战略，重点发展重工业。而重工业资本密集度高，就业弹性低。此种发展方式不但加剧了国内资本短缺的矛盾，还使得城市失业人口规模进一步扩大，贫困人口不断增加，由此加剧了贫富分化，中产阶层成长缓慢。因此，阿根廷的城市化在某种程度上带有“虚假成分”。虽然大量农村人口流向城市实现了集聚居住，但这只是简单的空间位移，由于城市的基础设施建设滞后，公共服务供给严重不足，进入城市的人口并不能完全享受到城市的文明成果。

四 政府更迭频繁，经济社会结构转型缺乏稳定的政治环境

19世纪60年代初，阿根廷结束了独立后的长期内战，政治局势开始稳定，这给19世纪末和20 世纪初的经济发展创造了有利条件。然而1930年的一次军事政变，改变了阿根廷的政治生态。在此后的50年内，阿根廷经常发生军事政变，政府更迭多达25次。各种类型和倾向的军人政府或文人政府先后登台执政，经济发展方向缺乏连续性，经济政策时常出现一百八十度的大转弯。

例如，1930年何塞·费利克斯·乌里布鲁在政变中推翻了对经济大萧条束手无策的伊里戈延。两年后，乌里布鲁的体制失败，阿古斯丁·佩德罗·胡斯托上台，开始实施进口替代工业战略。1946年胡安·庇隆上台，他推行“庇隆主义”，实施偏左的凯恩斯主义和高福利政策，将关键工业与公共设施收归国有，提高工人工资，实行充分就业，救济弱势群体。1955年佩德罗·尤金尼奥·阿兰布鲁登台执政，主张自由市场与福利主义并行，1958年阿图罗·弗隆迪西执政，他采取部分私有化和鼓励投资等措施，实现能源与工业自给自足，扭转贸易逆差。1966年胡安·卡洛斯·翁加尼亚登台，他关闭国会，取缔所有政党，解散学生会和工会，引起社会大规模抗议。此后经军人干涉下台。1973年庇隆再次当选总统，第二次实行庇隆主义。1974年庇隆去世后其夫人执政。直到1983年，军人交出政权，激进党阿方辛在大选中当选总统，就此国家开始向民主法治社会过渡。1989年卡洛斯·萨乌尔·梅内姆在竞选中获胜，奉行新自由主义政策，推出一系列改革措施。1999年，费尔南多·德拉鲁阿领导的激进党在选举中重获执政权，2001年12月德拉鲁阿辞职。2002年底，内斯托尔·卡洛斯·基什内尔出任新总统，推行新凯恩斯学派经济政策。2007年克里斯蒂娜·费尔南德斯·德·基什内尔当选总统。

从政治体制演变看，从1930—1983年，阿根廷在半个多世纪里几乎都在不同的军政府控制下度过，不停地发生军事政变，执政者频繁更迭，造成基本制度供给严重缺失，经济政策和社会发展政策多变，执行成本高。政府更迭如同走马灯，在财产和产权保护、司法公正、政府决策、公共服务有效等方面，很难为经济发展提供正常化的制度供给保障。政权频繁更迭还使国家的营商环境变得糟糕不堪，在开办企业、市场准入、资本和技术获取、电力获得、跨境贸易等等方面，投资者都缺乏稳定的预期，交易成本大大提高。

目前，阿根廷仍旧艰难地徘徊在高收入门槛线上。曾有两次很幸运地迈上高收入国家台阶，但好景不长，由于缺乏关键条件支撑，很快又滑回“中等收入陷阱”中。下一步，阿根廷能否稳定迈进高收入门槛，还要看需求结构、产业结构、社会结构（包括市民化社会结构、橄榄型社会结构）以及政治结构等方面，有无条件实现顺利转型，并配合支撑整个经济社会系统向发达经济体攀升。