第二节 利益集团对教育政策过程的影响^[14]

从教育政策实际运行状况看，它实际上表现为教育政策制定、执行、评估、监控和终结等环节所组成的动态活动过程。教育政策过程在很大程度上可以看作对教育价值和利益输入和输出的过程。而作为政策系统重要构成要素之一的利益集团无疑将会对教育政策有着十分重要的影响。这是因为利益集团不仅是教育政策的主体，也是教育政策的客体，同时还是教育政策环境的组成要素，利益集团的多重角色决定了在教育政策活动中必须重视利益集团因素。

一 对教育政策制定的影响

教育政策制定是政策过程的第一和首要阶段，是指教育政策从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。教育问题可以说是形形色色，不胜枚举。但不是每个教育问题都是政策问题，只有那些引起了政府和教育行政部门的充分注意，并试图出台教育政策方案予以解决的问题才是教育政策问题。毫无疑问，利益集团在这个过程中扮演着一个十分重要的角色。众所周知，利益集团的一个共性就是通过影响与它们自身有关的教育政策来提高或促进集团内公共的利益。在美国，教育利益集团，有些甚至是涉及自身教育利益的教育系统之外的利益集团通过合法的渠道，以“接近”联邦国会、联邦政府、联邦法院和州级相关机构的工作人员（其中包括议员、部长、法官和州长等）的手段，并采取相应的影响策略来表达自己所代表的集团的利益要求和意愿，从而希望该集团所关注的教育问题成为政策问题。同时，国会和政府在提出或出台教育政策方案和动议时，经常还会面临备选方案的选择问题。利益集团的存在无疑会使得国会和政府的抉择不至于特别有利于某一利益集团而对其他的集团造成不应该有的伤害。以《莫里尔法案》（Morrill Act）为例，该法案的两位出身农商阶级的倡导者特纳（Turner）和莫里尔（Morrill），实质也是农业集团和产业集团的代言人，他们提议：（1）以最低的花费建立一所对所有需要教育帮助的农业、商业及艺术劳动者开放的学院；（2）为了产业阶级的利益，建立包括实用及职业科目教学在内的课程体系；（3）从联邦拥有的大量土地中，赠地资助这种学院的创办。^[15]以上就是1862年《莫里尔法案》的核心内容。在该法案完成立法程序后，并未立即产生积极的社会反响，但是多年以后的实践证明了《莫里尔法案》既是美国历史上重要的教育法案，也是重要的农业法案，该法案的酝酿和提出经历了很长的一个时期，但是它的合法化历程恰恰就是教育政策制定的过程。

在英国，利益集团对教育政策的制定有一定影响。1961年夏天，一个私立的英国慈善集团——纳菲尔德基金会——为英国科学教师协会（Science Masters' Association，SMA）提供资金进行科学教育研究，纳菲尔德基金会参与开发新的学校课程，这成为教育系统的一个里程碑。此后，英格兰和威尔士的学校中大部分的精力和规划都转向了课程问题，在第一次世界大战以后很长一段时间内它们都专注于1944年《教育法》的实施。纳菲尔德基金会的主动措施驱动了政府齿轮的转动。1964年出现了一个新的机构，尽管存在一些争议，该机构至今仍是英国学校系统的一个正规组织。这个机构就是课程改革与考试学校委员会。^[16]从这个角度来说，利益集团的要求可以成为教育政策制定过程中的一个重要因素，利益集团的存在，不但有利于教育政策制定的合理化，也有利于教育政策的民主化，更是教育政策制定科学化的有机组成部分。

二 对教育政策执行的影响

教育政策的执行就是执行某项政策所做出的各种决定。教育政策执行可以说是主观见于客观的活动。在教育系统中，有时教育利益集团既可能是教育政策执行的主体，也可能是教育政策执行的客体。毫无疑问，教育利益集团对教育政策所持的价值判断会影响教育政策执行的效果。由此，当某些政策的实施有利于某些利益集团时，它们会表现出积极和拥护的态度，从而有利于该项教育政策的执行，有利于教育目标的实现；而当某项教育政策的实施会损害或危及相关利益集团的利益时，它们通常会表现出消极或反对的态度，甚至会给工作的执行设置种种障碍，严重影响教育政策的顺利执行和政策执行的效果，甚至导致教育政策失真。

美国的各种教育利益集团的建立和发展源于民众参与教育的历史传统，它们弥补了地方分权教育管理体制的不足，但在美国教育政策运行过程中，利益集团影响了教育政策的执行。由于美国教育管理权在各州，因此，导致州与州之间在教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策和教育管理政策等方面的政策差异较大，教育水平难以统一，而联邦政府又无权制定相关教育政策来协调各州的教育发展。正是在这种情况下，各种旨在协调各州之间以及各州与联邦政府之间教育关系的州层面和全国性教育集团应运而生，美国教师联盟（AFT）和全美教师协会（NEA）在维护教师专业化和权益等方面，对教育政策的执行和实施产生了广泛而重要的影响。^[17]

在各种各样的教育利益集团中，有些民间教育认可组织、审定组织、协调组织起到了官方集团不能起到的作用，有些教育集团所提出的教育宗旨起到了统一认识的作用，有些教育集团所提出的调查报告和咨询报告起到了左右教育政策的作用，有些教育集团则借助研究成果提出符合本集团利益的教育政策的建议。就整个20世纪来看，除了联邦政府在第二次世界大战后制定的《1958年国防教育法》《1965年初等与中等教育法》《2000年教育战略》和《2000年目标：美国教育法》，涉及基础教育改革政策性文件都是由一些全国性教育团体来制定和执行的。

在英国，教师组织对教育政策执行有较大影响力，有时甚至是决定性影响。20世纪70年代以来，英国经济不景气，使政府开始削减教育经费预算，并针对教师待遇加以设限，引进“绩效津贴”（merit payments）政策，引起大多数教师的反对与抵制。1984年，英国全国教师联合会（NUT）经过会员投票通过，与其他教师组织联合采取罢教的行动，除了要求提高教师待遇之外，同时要求政府改善教师的工作条件。英国政府试图从其他较小规模的教师组织着手，协调支持政府政策，但是，由于全国教师联合会的坚决反对，使得该项政策宣告流产。^[18]美国和英国的专业性教育利益集团对两国教育政策的执行产生重要的影响。因此，磨合利益集团和国家教育管理机关的关系，协调教育政策意图的一致，是教育政策执行环节顺利实施的基石。

三 对教育政策评估的影响

教育政策评估，是指按照一定的价值准则，对政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的诸种因素所进行的价值和利益的判断。其中包括对教育政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益所进行的综合评价。总的来说，利益集团对教育政策评估的影响体现在两个方面：其一针对的是作为评估主体的利益集团。当某项教育政策的实施有利于该集团时，作为评价主体的利益集团对该项政策评估工作往往持肯定和积极态度，政策评估工作就比较容易开展，所得到的信息和结论也更具有客观性；相反，则可能会表现出消极的态度，甚至为评估工作人为地设置障碍，以阻碍评估的顺利进行。其二针对的是作为评估客体的利益集团。当某项教育政策的推行有利于自身的利益时，在评估过程中会表现出积极和配合的姿态；反之，可能会出现不合作的态度，甚至不惜夸大其词、恶意诋毁某项政策，从而导致“信息失真”现象的出现，使得教育评估工作难以开展，政策评估的结论也就难免失之偏颇。

“启智计划”的评估就是一个例子。在这里，行政集团是以一个评估客体的身份出现的，而西屋学习公司和俄亥俄州立大学则是以评估主体的身份出现的。以尼克松总统为首的行政集团的反贫困计划是他任期内力求有所突破的重大政策，他必须利用各种资源来达到他在政治上的目标。当西屋学习公司和俄亥俄州立大学的评价报告尚未正式发表时，由于评价结论呈现否定的倾向已经透露出来，尼克松总统就等不及正式发布，即在对国会的文告中揭露，显然是利用这一重大政策的评估结果作为其他政策的资源。自然，尼克松总统的目的不是在对“启智计划”削减；相反地，他的目的在于利用“启智计划”的不足来扩大推动其他反贫困计划政策，其中最重要的政策就是对儿童教育的各项方案。尼克松总统的文告正显露了评估的政治内涵。^[19]

长期以来，英国中小学的学校纪律状况令英国社会各界非常不满。2005年4月，英国大选前夕，就如何有效地解决日益严重的学校纪律问题各个政党竞相发表各自观点，是各个政党极力拉拢选民争取选票的重点教育政策之一。保守党发言人、保守党教育发言人达缅·格林（Damian Green）就学校纪律的重要性发表看法时指出，“没有学校纪律，学生就不能学，教师也不能教”，同时，他尖锐地批评了工党政府在任期内并没有认真对待和解决日渐混乱不堪的糟糕的学校纪律问题。自由民主党教育发言人菲尔·威利斯（Phil Willis）说，应对学校纪律状况恶化的有力对策就是强化学校纪律，对那些在学校中违法乱纪的学生及其家长应该采取更为严厉的惩罚与制裁措施。工党教育发言人、时任英国教育与技能部部长卢斯·凯莉（Ruth Kelly）指出，工党认为严明的学校纪律是确保学校教育教学正常运作的重要保障。她承诺工党政府将会继续加强学校的纪律，对行为恶劣的学生采取“零容忍”（zero tolerance）政策，以便为其他学生在学校中安心地学习与舒适地生活创造一个更为安全的环境。托尼·布莱尔（Tony Blair）首相在5月5日大选投票前对新闻媒体表示，由他领导的新一届工党政府将会进一步研究有效的对策来有力地控制学校纪律的日趋恶化。5月20日英国教育与技能部学校部部长雅克奎·史密斯（Jacqui Smith）向新闻媒体证实了政府将采取更为严厉的手段来维护学校的纪律。他说，擅长处理学校纪律问题的校长、教师和专家们将组成一个新的小组与政府和重要的全国性教育组织（包括所有教师工会）一起研究并制定出新的要求来规范学生的行为。“行为与纪律领导小组”（Leadership Group on Behaviour and Discipline）将会建议政府如何让有效的学校纪律规范落实到每一个班级，以及怎样改善家长对他们的子女的行为负责和使尊敬在所有学校中建立起来。他说：“尽管过去成功地处理了学校中极端恶劣的行为，然而尊敬的文化、良好的行为和严格的纪律必须成为任何时代中所有学校必要的规范。”^[20]雅克奎部长认为，解决学校违法乱纪现象的最好途径就是通过获得家长的支持，来让学校的校长和教师严格要求每一位学生，这种仅仅通过单一的立法措施来制止破坏性的行为不是最佳的选择。他透露，政府已经赋予学校权力，提供培训以及支持，来处理学校中的破坏性行为。英国的朝野都对中小学纪律问题给予从自身角度出发的价值判断，这种价值判断说明了利益集团对教育政策的评估有影响，尽管这种影响仅是朝野双方趋同的一种影响。

教育政策评估的结果符合行政集团的政治利益，即可以成为该集团制定其他政策的资本，行政集团就积极地支持和配合这项教育评估活动的进行。

四 对教育政策监控的影响

教育政策监控是为了政策合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证教育政策系统的顺利进行，提高教育政策制定和执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。在教育实践活动中的利益集团会经常通过接近、传媒、舆论、动员等各种策略来影响教育政策过程。一方面，他们试图阻挠、反对、阻止不利于本集团利益的各种教育法规、教育政策的通过与实施；另一方面，则会积极争取、实施有利于本集团利益的教育政策的通过与实施。教育政策监控的着眼点就在于获取必要的信息，以对现实的教育政策进行监督、控制与调整，而利益集团为这种信息的获得提供了可能。当其对某项政策持肯定的态度时，通常会输入有利于该项政策制定与实施的信息，以维护该项政策；相反，当其对某项教育政策持否定的态度时，则往往会输入不利于该项教育政策推行的信息，以阻碍或反对该项教育政策的推行。

美国在促进基础教育均衡发展政策过程中，有若干相关的利益集团对教育凭证制度的监控产生较大影响。这些利益集团主要包括：商业集团、学生家长（尤其是住在城市中心贫困的少数种族学生家长）和宗教集团（保守势力），其中宗教集团的表现最为明显。以美国基础教育改革中教育凭证制度为例，该制度可以分为限制性和非限制性两种。限制性教育凭证制度将家长对学校的选择权限制在公立学校和非宗教性的私立学校之间，而非限制性的教育凭证制度则囊括所有的学校，包括宗教性学校。20世纪90年代，宗教集团在美国政治舞台上十分活跃，它们以共和党为载体，对在国会、政府、州和地方的共和党成员游说和施加压力，致力于恢复正统宗教观念统治的社会。教育领域一直是宗教右派势力争夺的阵地，而实施教育凭证制度是该集团施加影响的有效途径。与宗教集团相对，少数民族集团，尤其是黑人集团坚决反对教育凭证制度。尽管少数种族家长们出于自身利益考虑拥护教育凭证制度，但是跻身于政界或活跃于社会活动的黑人领袖们多持相反意见。根据政治经济联合中心的统计，有69%的黑人官员反对教育凭证制度，比较有名的有前亚特兰大市长安德鲁·扬（Young）、马汀·路德·金（Martin Luther King）三世等。^[21]

在利益集团对教育政策监控的影响过程中，利益集团的利益要求必然通过政党在国会中教育法案的立法中表现出来。但是，我们如何区分政党体制和利益集团的相互关系呢？许多参与这两者之中任何一方面活动的人，毕竟也参与另一方面的活动，政党和利益集团是“你中有我，我中有你”。从形式上看，政党和利益集团的区别在于前者能为各项公职提名候选人，而后者却不能。如果一个集团想要在选举中提出自己的候选人参加竞选，这个集团就变成了政党，就要遵守美国为控制政党活动所制定的各项法律条款。可是在实践中，这种比较简单的区别并不意味着能够在这两种政治组织形式之间画一条泾渭分明的界线。担任由选举产生的职务的人，尽管是一个政党的成员，却很可能同某些利益集团有密切联系；同时，虽然这样的利益集团在形式上并不提名自己的候选人，却可能会公开地赞成某个政党或该党的候选人，为其竞选活动提供经费，并且为选举或击败某些候选人而进行秘密的或公开的活动。如果政党的党员同时也是某个利益集团的成员，那么这个利益集团也可以算是这个政党的“一翼”。或者从一个方面来说，一个利益集团也许会煞费苦心地超脱于两党之外，以便能够得到两党的垂青。因此，既可以把利益集团看作政党的替身，又可以把它看作政党的补充。^[22]

2000年5月，联邦众议院两次否决了共和党要求实行教育凭证制的修正案，几乎同时，参议院也否决了一个要求扩大教育凭证制试行范围的修正案。在2000年的总统大选中，共和党的小布什积极支持非限制性教育凭证制的实施，而民主党候选人戈尔则针锋相对，提出废除教育凭证制等主张。所以教育凭证政策的制定和实施效果就要依赖于两党在总统大选谁能够胜出而定，胜出一方的教育政策主张将会有很强的竞争力。为赢得大选，两党都在争取和扩大各自支持自己的利益集团，两党的教育政策通常是与政党的政治利益息息相关，利益集团经常借助政党的力量影响教育政策的制定、执行、评估和终结等活动的进行，利益集团通过对政党的影响来实现对教育政策监控的影响。

在英国，全国工党教师联合会是工党内部一个非常重要和有影响力的压力集团，是工党的一个附属协会，尽管它的会员不是太多，但是，它的活动对工党第二次世界大战后教育政策的发展产生了重要影响。全国工党教师联合会对英国综合中学政策的监控产生较大影响。在1945年以前，全国工党教师联合会努力通过出版物、地方教育当局以及借助影响力较大的团体等方式积极表达政策主张，此时，尽管全国工党教师联合会一直坚持利用这些途径发挥影响，但是，它在战前取得的成果是有限的。1945年工党政府上台执政以后，联合会才有了更广泛的影响。全国工党教师联合会的努力直到1950年的年会上才有了回报，这时要求建立综合中学的呼声达到一个新的高度，综合中学政策成为教育会议上的唯一主题。^[23]在1951年6月，工党出版了一个包含着政治哲学和教育目的的《中等教育报告》（以下简称《报告》），《报告》描述了工党眼中的新社会的教育目的，即“不是说每一个儿童都将获得同样的成就，而是每一个儿童必须获得充分发展自己才干的平等机会。教育机会平等的原则是内在于社会民主之中的”，^[24]而三轨制教育制度不能提供平等的教育机会。《报告》的出台标志着作为利益集团的全国工党教师联合会影响党的教育政策取得了成功。在一定程度上，《报告》标志着工党在中等教育的组织形式和综合中学问题上有了明确的态度，采纳了综合中学政策。

五 对教育政策终结的影响

教育政策终结是政策制定者通过对政策进行慎重评估后，采取必要的措施以终止那些过时的、多余的、不必要的或者没有实际政策效果的一种行为。教育政策的终结不仅代表着旧的教育政策结束，而且象征新政策的开始；教育政策的终结不仅有利于教育资源的节省，还有利于教育政策绩效的提高。教育政策的终结总是会直接或间接涉及各种相关利益集团的既得利益，利益集团在面临这个问题时，通常都会权衡利益得失后做出相应的反应。

在美国，教师组织有很强大的势力，其中主要以全美教育协会（NEA）和美国教师联盟（AFT）最具代表性。1960年以来，两大教师组织在成员人数上迅速成长，从1960年的77万人增加到1995年的285万多人，到2005年两大教师组织的成员总数已经超过了400万人，^[25]目前约有90%的美国教师分属这两大教师组织。^[26]关于这两大教师组织自身的组织结构、会员福利、组织收支的情况以及在教育领域中如何运用政治活动的方式影响教育政策的具体问题将有专门的章节研究。教育政策实施后会产生既得利益集团，以择校政策为例，在没有实行自由择校政策之前，教师组织就是一个既得利益集团。实行自由择校的政策后，教师组织的利益受到了损害，原因在于教师组织要维护公立学校的继续存在，如果大部分的学生都因有政府的补助（教育券）而转入私立学校或教会学校，那么有很多所谓“坏”学校将因没有足够的学生而只好关门，因为政府需要鼓励学生进非公立学校（每名学生约需要3000美元/年），公立学校的经费会受到不良影响，而可能越办越差。教师工会为了维护自身利益，避免非公立学校的激烈竞争，因此希望维持原来的政策，更不希望该政策的终结，反对自由择校政策的实施，

在英国，教师组织影响教育政策的改变甚至终结的案例有许多，例如教师组织在20世纪20年代对教师工资问题的影响、教师绩效决定教师工资、控制班级规模和1988年国家课程改革等。1993年，英国全国教师联合会联合其他的教师组织对国家考试计划进行抵制。鉴于这种情况，时任教育大臣的约翰·佩顿（Payton）委派学校课程与评价委员会（The School Curriculum and Assessment Authority，SCAA）的主席荣·迪林爵士（Sir Ron Dearing）对英国国家课程作出重新评估。针对1988的国家课程，迪林和他领导的研究小组提出了具体的改革意见和“瘦身”计划。^[27]

综上所述，利益集团对教育政策的影响是全方位和全程的，即渗透到教育政策的制定、执行、评估、监控和终结的每一个环节之中。正确认识和对待利益集团对教育政策的影响，有利于我们清楚地了解教育政策运作的现实状况，为教育政策制定和实施的科学化和民主化奠定基础。

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[1] 《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1952年版，第775页。

[2] 袁振国：《教育政策学》，江苏教育出版社1998年版，第158页。

[3] 袁振国：《教育政策学》，江苏教育出版社1998年版，第139—140页。

[4] 孙绵涛：《教育政策学》，武汉工业大学出版社1997年版，第2页。

[5] 孙绵涛：《教育行政学》，高等教育出版社2001年版，第98页。

[6] [美]M.G.罗斯金等：《政治科学》，林震译，华夏出版社2001年版，第370页。

[7] 成有信等：《教育政治学》，江苏教育出版社2000年版，第241页。

[8] 《中国大百科全书》（教育卷），中国大百科全书出版社1985年版，第159页。

[9] 吴畏：《教育方针的理论与实践》，河北教育出版社1990年版，第2页。

[10] 张新平：《教育政策的基本理论研究》，载孙绵涛等《教育政策论——具有中国特色的社会主义教育政策研究》，华中师范大学出版社2002年版，第12页。

[11] [美]詹姆斯·E.安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第22页。

[12] [美]詹姆斯·E.安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第26页。

[13] 孙绵涛等：《教育政策论——具有中国特色的社会主义教育政策研究》，华中师范大学出版社2002年版，第19页。

[14] 本节发表于《比较教育研究》2006年第10期，发表时略有调整和改动。

[15] 李素敏：《美国赠地学院发展研究》，河北大学出版社2004年版，第43页。

[16] Elliott，J.， The Curriculum Experiment，Buckingham：Open University Press，1998，pp.20-21.

[17] 李爱萍等：《战后美国基础教育改革政策制约因素分析》，《外国中小学教育》2004年第10期。

[18] 杨莹：《英国教师组织的现况》，《台湾教育》1993年第500期。

[19] 袁振国：《教育政策学》（新世纪版），江苏教育出版社2001年版，第381页。

[20] 北京师范大学教育学院：《英国教育部将采取措施加强学校纪律》，《基础教育参考》2005年第9期。

[21] Garrett，Jennifer，“School Choice 2001：Increasing Opportunities or America's Children to Succeed”，http：//www.Heritage.Org/ Research/Education/ Schools/background.ofm.

[22] [英]维尔：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第107页。

[23] “Comprehensive School Reform and the 1945 Labour Government”，History Workshop Journal，X，1980，p.52.

[24] Labour Party，A Policy for Secondary Education，London，1951，pp.5-7.

[25] About American Federation of Teachers，Who We are the National Education Association.

[26] 张煌熙：《教师组织与“集体谈判”的运用》，http：//cbs.ntu.edu.tw/gem_browse.php/fpath=gem/brd/education/O/F00100HO&num=4。

[27] 许立新：《意识形态·政治权力·国家课程改革——英国个案研究》，《外国中小学教育》2007年第1期。