第三节 利益集团的类型、战略和策略

组织化团体和利益集团在20世纪的影响越来越大，政治互动模式因此发生了巨大变化。当20世纪五六十年代对“集团政治”的热情达到顶峰时，我们甚至认为商业利益团体、工会和农业院外活动集团是主要的政治行动者。20世纪60年代以来，致力于消费者保护、动物权利、性别平等和环境保护的单一议题集团却不断壮大，进一步拓展了利益团体的范围。这些集团随后与更大的社会运动产生关联，比如妇女运动、民权运动和绿色和平运动等。利益集团的发展使利益集团类型多样化趋势仍在不断深入，多样化的利益集团组织的活动必将产生多样化的战略和策略。利益集团的战略和策略对于利益集团发挥集团影响力，实现组织目标至关重要。

一 利益集团的类型

（一）利益集团分类依据

从利益集团多样性的名称可以看出，利益集团的分类视角是多种多样的。在利益集团的形成模式上，根据利益集团的形成模式的不同而将其划分为三种类型：同源性利益集团（communal group），其成员的形成是与生俱来的组合而不是主观的选择，这样一些利益集团的形成主要来自同属于某一种族、语言、文化和区位集团；机构性利益集团（institutional group），其成员主要由那些在政治结构或政府机构中，尤其是在官僚机构和军事机构中拥有职位的成员；协作性利益集团（associational group），其成员来自通过精心组织而实现某种特定利益的人们的聚合。^[36]

根据利益集团的基本活动和特性划分为以下四种类型：第一，利益团体成立和开展活动的资金来源；第二，成立时的情况和主动权；第三，团体的基础，即利益集团的性质；第四，团体具有的法人资格。^[37]在发达的工业社会中，利益集团构成了政治体系的次体系。从广义上说，我们能够区分利益集团体系——区分利益集团次体系在社会决策过程中发生联系的方式。第一种是竞争性的，这在美国表现得很充分。这类利益集团在为其成员谋求利益和保护而进行活动时，相对来说是自主的。第二种类型可称为非自主性的，在这种体系中，如在法国和意大利，工会、农民组织、青年社团以及诸如此类的组织可能是由天主教会或共产党或社会党所控制的，其组织成员的利益从属于控制他们的那些机构的利益。利益集团体系的第三种类型是阶级合作性的，这里指的是这样一种情况，各个主要的利益集团——商业的、劳工的、农业的等——与政府行政机构保持联系，在一个有组织的谈判委员会进行谈判的过程中制定出政策。这种体系不用政党，而通过专业和职业利益集团与国家行政机构之间的交互作用进行运转。这种利益集团是根据法律而建立起来的，至少从理论上说，它们同国家政府行政机构的交互作用是双向过程。最后一种是国家控制型的利益集团体系，这种利益集团的作用就是担当党和政府政策的“传送带”。它们抢占利益表达，从而保证党和政府精英人物的政策在经济和社会的各个领域里得到贯彻。^[38]

也可以将类型复杂、数量众多的利益集团从是否谋求“私益”和“公益”而分为两大类型：集团利益性利益集团和公共利益性利益集团。二者的区别取决于该集团赖以存在的利益基础的性质。前者的主要目的在于竭力为某一性质的集团利益而斗争，并争取满足每个集团成员的利益要求，它所争取的可能是经济利益、政治利益和心理上的满足等；后者的主要目的在于维护那些在某些方面或某种程度上直接涉及全社会成员的共同利益，这些集团包括环境保护集团、消费者集团等。

（二）美国和英国的利益集团

根据利益集团在美国各州出现较频繁程度的统计，把利益集团分为：第一类是在40个以上的州都出现，企图影响州政府及决策的团体，包括：个人商业公司、基层地方政府（市、区政府）、州政府各部门、委员会、商业或企业协会、公办或私办的促进效益和效能的公司或协会、银行和财务机构或协会、保险公司或协会、公务人员协会或工会、大学与学院（公、私立）、教师协会或联盟、地方政府协会、农民或农产品组织及协会、传统的工会、工会联盟、环境保护主义者、油和瓦斯公司或协会、医疗业协会、承包业、营造业和开发业者的联盟。第二类是在20—40个州内曾出现，进行频繁活动的利益团体，包括：制造业公司、旅游业、制造业协会、铁路业、农产商业公司、运动业（特别是狩猎及鱼钓业者）、商业渔业、健康理疗业、矿业。第三类的利益集团，仅在少于20个州里活动，它们是拉丁裔团体、博弈彩券业。以上的利益集团，不论是第一类、第二类或第三类，都是持续性地在进行活动。还有不少的利益团体，不是持续性的，有时有，有时没有，属于断断续续地在进行活动。^[39]

按照成立宗旨和工作性质来划分，可以将利益集团分为企业集团、商业集团、劳工集团、农业集团、专业集团、种族和民族集团、妇女集团、宗教集团、代表其他方面的集团（如退伍军人组织等）、公共利益集团、单一问题集团和基金会。在这里特别需要指出的是，基金会本身就是构成美国权势集团的主要部分。同时，这又是独立于政府之外的，而且特别注意保持自己的非官方性和独立性。它与政府的关系在大方向上是一致的，在主要政策上配合默契。此外双方又有距离，有时又存在矛盾。加之美国政府中由于不同党派的存在，也造成了政府部门对基金会的态度来回摇摆，具体政策也是在不断调整的。其结论是政府与基金会的关系是既有千丝万缕的合作关系，同时也有各自独立的运行机制。具体来讲，一部分各大基金会的领导人来自政府的离职人员，同时基金会的领导人也有可能到政府机构中任职。这种政府与基金会之间的人员流动都表明，他们的合作和对立是客观存在的。政府与基金会的合作和对立与政府政策的导向、基金会的利益、社会影响以及由此产生的相互利用、相互协调有很大的关系。例如，专业集团随着经济、政治和文化的发展和社会分工的专门化，经济、政法、文教、科技、新闻出版、宗教和政府等方面的各种专业人员的利益集团迅速增加，而且每一个大的专业内部又有许多分得更细的专业集团。以教育界为例，它既有总的综合性集团组织，又有不同学科和不同教学专业的组织，既有代表教育机构的组织，又有代表教学和管理人员的组织。^[40]

例如，（1）代表教育界利益的总的集团组织有美国教育理事会和争取教育计划得到充分拨款委员会；（2）代表教育机构的组织有大学协会、学院协会、州立学院协会和大学协会、州立大学和赠地学院协会、独立学院和学校协会、社区和初级学院协会、私人教育理事会等；（3）代表大中学校教师的有全美教育协会、美国教员联合会以及大学教授、教师和各种专科教员的协会；（4）代表不同学科和教学专业的有数学、政治学、历史、心理学、家政学、新闻教育、工程教育、工业美术、教育研究、法学院、医学院、音乐学院等协会；（5）代表校董事会和管理人员的有大学和学院董事会、中学董事会、中学管理人员、中学校长、女院长和女行政负责人、大学招生注册人员、学院和大学行政人员等协会；（6）代表图书馆的有美国图书馆协会、研究性图书馆协会等；（7）代表学生和家长的有学生协会、学生院外活动组织、家长和教员大会等；（8）代表职业教育和成人教育的有职业教育、成人教育、大学附设部等协会。

上面列举的只是教育界各种利益集团的一部分。由此可见，美国专业利益集团组织的种类和数量相当庞杂，而且每一个领域都有相应的组织和团体。从实际情况看，许多专业集团组织在政治上并不是很活跃，但是有些协会在国会立法过程中院外活动能力比较强，影响也比较大，如全美教育协会（NEA）和美国教师联盟（AFT）等强势教育社团。

正如著名学者罗伯特·达尔（Robert Dahl）所说的那样，从最广泛的含义上说，任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。遵循这个观点，在美国的教育领域必定存在并活跃着大量的利益集团。有资料表明，在华盛顿特区利益集团的数量从1977年的4000多个增加到1999年的1.9万多个，增长速度是令人吃惊的。这种爆炸式增长包括教育利益集团的增长，从1960年开始大约有76%的教育利益集团开始形成了，到1999年就有了大约650个这样的组织。^[41]

在英国，有部门集团（sectional groups）、目标集团（goal groups）、内部集团（insider groups）和外部集团（outsider groups）等主要集团（Primary groups）和次要集团（secondary groups）等类型。以某种经济职能的运行为基础的集团称为部门集团，这类集团的目标是扩大某些属于特定专业、行业及职业人员的利益，如教师、店铺经营者、矿工和企业负责人等。英国的部门利益集团有英国工业联合会、英国工会联合会、英国医学会、英国律师协会和英国全国教师联合会（NUT）等。与部门集团不同，目标集团以宣传某些信仰、立场和原则为目标，因此又被称为立场集团、思想集团或偏好集团。英国的目标集团有绿色和平组织、儿童贫困行动组织、大赦国际、“庇护所”组织、“宪章88”组织（Charter 88）等。

虽然部门集团和目标集团有一些不同之处，但是二者之间的区别并不是绝对的。首先，部门集团可能追求某些目标。以英国医学会为例，该组织在代表医生利益的同时，也参与管理如饮酒、吸烟和拳击安全等诸多公众健康问题。其次，就其总体目标和动机来说，许多组织明显是目标集团，但这些组织也经常需要保护其物质利益。以牛津饥荒救济委员会（Oxfam）这一慈善组织为例，它拥有固定资产，雇用专职人员。尽管其作为慈善组织不能参与公开的政治活动，但它也要保证税法变化不会影响其募捐活动。最后，一些组织既不是简单地被列入部门集团也不能被列入目标集团。例如，一些保护组织通常兼备两类集团的某些特征，对本地发展持反对态度的组织会对某些利益既保护又无私。

内部集团经常得到政府的咨询，而外部集团要么不愿意与政府建立密切联系，要么未能得到政府的认可。使用内部集团和外部集团的分类方法超越了部门集团与目标集团的区别。大多数内部集团属于部门集团，但是并非所有部门集团都是内部集团。同样，目标集团可能拥有内部集团的特征，如曼凯普慈善组织（Mencap）和霍华德刑法改革联盟。“内部”和“外部”之间的界限并不是一成不变的，实际上，二者经常相互重叠。

主要集团存在的唯一理由是政治游说，而次要集团从根本上说并不是政治性的集团。主要集团的实例包括职业游说公司、国家目标组织（“宪章88”组织）、特别问题组织（如反对烟草法医生组织“反对烟草电视广告”）、一次性全国运动（如“拯救广播四台长波节目运动”）、地区设施和对本地发展持反对态度的组织等。次要集团则包括教会、大学、工会、汽车组织及慈善机构，其主要目的分别是宗教、教育、经济、驾车和慈善事业，但是它们也经常代表其他成员提出政治诉求。

从国际比较的角度看，教育领域的利益集团的数量也是相当可观的（见表1-2）。

表1-2 各国的团体数量及其分布

续表

由表1-2可以看出，关于各种利益集团的分类数量，各国大致呈相同趋势。商业和企业集团最多，其次就是教育和文化集团，再次是医疗保健和社会福利等集团。由此可知，教育类利益集团在教育政策制定和实施过程中必定发挥着重要影响。

二 利益集团的影响战略和策略

为了维护自身利益，利益集团怎样施加影响呢？实际上，利益集团有许多战略和政治策略可资使用。所谓的战略是指一个利益集团在某种政策上争取合作力量的计划。所谓策略是指实现这种计划的具体做法。

美国的书刊常常用战略或者策略这类术语来说明利益集团进行院外活动的方法。有学者把利益集团的活动方法概括为2种战略和14种策略^[42]。

直接接触战略是同参与决策者进行直接的交往。具体策略：（1）由集团代表或专职院外活动人员直接对参与决策者本人进行游说；（2）沟通关系的活动：社交性接触、经济资助；（3）提供情报和资料：帮助进行专题研究、起草法案和报告、在听证会上做证、参加顾问委员会。

间接接触战略是通过本组织的会员、舆论工具或其他团体来影响参与决策者。具体策略：（1）基层群众性活动：发动广大会员施加影响、动员有关选区的选民进行游说；（2）运用传播媒介工具造成社会舆论；（3）用抗议等活动引起参与者的重视；（4）组织联盟或联合阵线以壮大自己的力量；（5）越过参与决策者直接动员社会公众表态：公开倡议书、公民投票。

20世纪70年代以来，利益集团还成立“政治行动委员会”，专为议员竞选筹集经费。虽然利益集团在立法机关的活动以及捐献竞选经费的数目要受《国会法》《联邦院外活动管制法》《游说公开法》 和《游说公开技术修正法》的掣肘和限制，但是，利益集团在暗中变相地对国会议员们大献殷勤的行为，远远不是这些法律所能控制的。

在英国围绕议会的游说活动不像美国那样广泛和重要，由于英国政党纪律较为严格，而且议会通常受制于行政部门。所以，利益集团对政策的影响主要集中在政府部门，利益集团与政府部门的接触比例较高，如表1-3所示。利益集团所使用的策略基本与美国学者总结的大同小异。

表1-3 内部、外部集团与政府部门接触的比例

值得注意的是，利益集团使用战略和策略的有效性的问题。究竟是什么使得一些利益集团比另一些利益集团更有影响力呢？通常情况下，这除了取决于利益集团所能动用的战略和策略本身之外，还与该集团的正当性、组织成员多少和资源数量等因素密切相关。

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[1] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第165页。

[2] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第165页。

[3] [德]尤尔根·哈贝马斯：《合法性危机》，刘北成、曹卫东译，上海人民出版社2000年版，第29页。

[4] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第2页。

[5] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第2页。

[6] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第4页。

[7] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第2页。

[8] [英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国问题研究所南亚发展研究中心、中国农村发展信托投资公司译，中国政法大学出版社1992年版，第362页。

[9] [美]阿尔蒙德等：《比较政治学——体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第200页。

[10] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第3页。

[11] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第3页。

[12] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第2页。

[13] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第2页。

[14] 陈振明：《政治学》，中国社会科学出版社1999年版，第246页。

[15] Christopher Ham and Michael Hill，The Policy Process in the Modern Capitialist State，Harvester Wheatsheaf，1993，p.23.

[16] 宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年版，第305页。

[17] Norman J.Ornstein，Shirley Elder，Lobbing for the People，Princeton：N.J.：Princeton University Press，1977，pp.47-55.

[18] 谭融：《美国利益集团政治研究》，中国社会科学出版社2002年版，第7页。

[19] 胡康大：《英国政府与自治》，扬智文化事业股份有限公司1998年版，第315页。

[20] [法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第518页。

[21] 政治科学关于权力的研究已有很多，本节取权力是影响他人行为的能力之意。

[22] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第56页。

[23] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第55页。

[24] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第56页。

[25] [英]比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），孔新峰、蒋鲲译，北京大学出版社2009年版，第235—236页。

[26] [英]比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），孔新峰、蒋鲲译，北京大学出版社2009年版，第235—236页。

[27] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第51页。

[28] 朱向东：《西方一些国家公务员范围》，http：//www.people.com.cn/GB/14576/28320/36615/36616/3311234.html。

[29] 美国宪法第2条第1款。

[30] 从利益集团的地位而言，将利益集团分为局内集团与局外集团，局内集团是政府认可的，而局外集团却不是，不管它是否在核心行政级别寻求到认可。

[31] 白厅（WhiteHall）是英国伦敦市内的一条街。它连接议会大厦和唐宁街。在这条街及其附近有国防部、外交部、内政部、海军部等一些英国政府机关设在这里。因此，人们用白厅作为英国行政部门的代称。

[32] 李昌道：《美国平权措施的宪法争议——析联邦最高法院的两项判决》，《复旦学报》（社会科学版）2004年第1期。

[33] 徐冰：《“倾斜”的“常识”》，《星岛月刊》（加拿大）2003年第1期。

[34] 李昌道：《美国平权措施的宪法争议——析联邦最高法院的两项判决》，《复旦学报》（社会科学版）2004年第1期。

[35] [英]比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），孔新峰、蒋鲲译，北京大学出版社2009年版，第235—236页。

[36] Roger Charlton，Comparative Government，London，New York：Longman Inc，1993，pp.100-103.

[37] [日]辻中丰：《利益集团》，郝玉珍译，经济日报出版社1989年版，第35页。

[38] [美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学——体系、过程和政策》，曹沛霖、郑世平、公婷等译，东方出版社2007年版，第98页。

[39] Gray.H.Jacob，R.B.Albritton，Politics in the American States，Harper Collins Publishers，1990，pp.132-133.

[40] 李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第19页。

[41] V.Darleen，Opfer，“Beyond Self-interest：Education Interest Groups and Congressional Influence”，Educational Policy，Vol.15，No.1，2001.

[42] [美]罗·赫热贝纳、鲁·斯科特：《美国的利益集团政治》，转引自李寿祺《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社1988年版，第64页。