宁夏开发区土地节约集约利用现状调研报告

张锦辉

当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾突出，土地资源的节约集约利用不仅是我国经济社会发展的现实需求，也是国家实现土地资源有效管理与可持续利用的必然要求。党的十八届三中全会提出将集约用地作为生态文明建设的核心手段，提出落实用途管制，健全各类物资的集约使用制度，优化城市的空间结构布局并建立更加合理的管理模式和管理格局，增强城市的综合承载能力。党的十九大进一步明确要求大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，按照严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率的原则，加强资源利用全过程管理，严格落实节约用地制度，切实推进国土资源高效利用，更好地服务经济社会发展大局。

开发区（工业园区）作为现代化工业的集聚之地，是聚集各种生产要素，培育发展产业集群的重要载体，已成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。宁夏作为西部欠发达地区，受区位、自然条件等影响，经济发展质量和效益低，总量不高。宁夏各开发区经过十几年的快速发展，虽已成为推动地方经济社会发展的推进器，带动经济发展的“增长极”和“排头兵”，对促进地区体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用，但在发展过程中也存在土地利用结构不合理、用地规模过大、用地效率低下等问题，极大地影响了整个地区建设用地节约集约利用水平。因此，面对当前资源约束趋紧，在强化资源节约集约利用保障科学发展的核心任务的形势下，如何贯彻好节约优先方针，有效推进开发区土地资源高效利用，提高节约集约利用水平，已然成为当前贯彻落实生态文明建设，实现宁夏经济社会可持续发展的必然需要。

一、宁夏开发区建设基本概况

（一）开发区数量及分布情况

按照《中国开发区审核公告目录》（2006年），宁夏列入国家公告目录内的开发区共16家，其中：按级别划分，国家级开发区4家，省级开发区12家；按类型划分，高新技术产业开发区2家，经济技术开发区12家，特色产业园区2家。从空间分布来看，在北部银川平原分布较多，共有9家开发区，中部干旱带分布有5家开发区，南部山区共2家开发区。银川平原分布较多，主要是由于北部银川平原自然条件较好，城镇分布较为密集，投资环境和基础设施显著优于其他地区，是宁夏人口、经济、资本要素集聚高地，对企业投资建设吸引力较强。

（二）开发区发展概况

宁夏各开发区自建立以来，结合地方资源禀赋、产业基础和经济发展水平，合理确定了主导产业，自身竞争优势明显提高，已逐步成为带动宁夏经济发展的增长极。截至2015年底，宁夏国家级开发区工业用地固定资产投入强度为1831.49万元/公顷，省级开发区为2340.99万元/公顷；在工业用地产出方面，宁夏国家级开发区工业用地地均税收为51.00万元/公顷，省级开发区为39.86万元/公顷。总体来看，宁夏开发区整体呈现投入成本远高于产出效益的特点，投入产出水平不平衡，国家级开发区用地经济效益显著高于省级开发区。

从产业定位看，宁夏以医药为主的有3家开发区（银川经济技术开发区、永宁工业园区、盐池工业园区），以羊绒加工为主的有2家开发区（银川高新技术产业开发区、同心羊绒产业园区），以化工、建材为主的有3家开发区（石嘴山高新技术产业开发区、中卫工业园区和中宁工业园区），以煤化工为主的有2家开发区（平罗工业园区、宁东化工产业园区），以中药材加工和农副产品加工为主的有4家开发区（吴忠金积工业园区、红寺堡工业园区、固原经济开发区和固原清水河工业园区），以食品、机械为主的有2家开发区，分别是贺兰工业园区、石嘴山经济技术开发区。

表1宁夏开发区基本信息一览表

（三）开发区用地情况

根据2016年度开发区土地集约利用评价结果，宁夏15家（不含固原清水河工业园区）开发区土地总面积为48.25万亩，但可开发利用土地面积为45.6万亩，占全区建设用地总面积（471.11万亩）的9.68%。截至2015年底，宁夏开发区已供应国有建设用地面积36.81万亩，尚可供应土地面积为10.4万亩，占可开发利用土地面积的22.81%；已建成城镇建设用地面积32.92万亩，占已供应土地面积的89.43%，其中工矿仓储用地面积22.6万亩，占已建成土地面积的68.65%。从用地强度看，宁夏开发区已建成建设用地内的总建筑面积15.64万亩，建筑基底面积8.99万亩，综合容积率平均为0.48，建筑密度为27.31%；工矿仓储用地上的总建筑面积11.46万亩，建筑基底面积9.73万亩，工业用地综合容积率平均为0.51，工业用地建筑密度43.07%。

二、宁夏开发区土地节约集约利用存在的问题

（一）产业定位趋同，主导产业不突出

各开发区产业布局的基础是比较优势，只有结合自身比较优势科学确定开发区主导产业，才能实现各开发区间的充分、协调发展。产业结构趋同将限制各开发区比较优势的充分发挥，造成资源的巨大浪费，不利于产业集聚发展，可能会降低产业规模经济效益。通过调研发现，宁夏开发区主导产业存在趋同现象，如银川高新技术产业开发区和宁夏同心羊绒产业园区，其主导产业均为羊绒加工；宁夏吴忠金积工业园区、宁夏吴忠红寺堡工业园区、宁夏固原经济开发区、宁夏固原清水河工业园区，其主导产业均为农副产品深加工或中药材加工。各开发区由于产业定位趋同，给予了投资企业更多选择空间，却也给地方相关部门的监管工作带来困难，若对投资企业严格准入条件，限制过多，就会导致投资企业到其他开发区投资建设，影响地方经济发展。

（二）工业用地利用效益低，投入产出水平不平衡

根据2016年度《国家级开发区土地集约利用评价情况通报》，宁夏国家级开发区工业用地利用效益显著低于全国其他地区，其中：工业用地地均固定资产投资仅达到东部地区的6成；工业用地地均收入仅为东部地区的2成；工业用地地均税收只有东部地区的1.4成。从投入产出比看，宁夏开发区工业用地投入强度显著高于产出效益，产业经济效益还有大幅提高的空间。宁夏开发区土地利用效益偏低的原因主要有：一是由于宁夏地处西部内陆地区，无论是基础设施完善度还是经济发展水平，均不能与东南部地区相比，这极大影响了大型资本密集型和人口密集型企业投资的积极性，招商引资来的企业规模和效益整体不高。二是相关部门对企业投资达效的监管还不到位。企业在可行性研究或立项阶段均有计划投资，但受市场环境和企业资金链的影响，实际投资往往会远低于计划投资；同时，发改委、住建等相关部门尚没有制定出切实可行的措施来监管企业投资是否达效，导致企业投资强度偏低的问题较为普遍。

表2国家级开发区工业用地利用效益统计表

（三）各开发区土地利用强度空间分异特征显著

宁夏国家级开发区土地利用强度与中部地区、西部地区差距不大，其中：建筑密度为34.39%，与中部地区仅相差0.34%；工业用地综合容积率为0.73，比中部地区低了0.19，比西部地区国家级开发区整体水平高出0.04；工业用地建筑系数为58.81%，均高于中部地区和西部地区国家级开发区整体水平。

表3国家级开发区工业用地利用强度统计表①

从各开发区看，宁夏开发区土地利用强度空间分异特征较为显著，吴忠市利通区以北的开发区综合容积率整体高于中部地区和南部地区的开发区。根据《2016年度宁夏回族自治区开发区土地集约利用更新评价成果汇总分析报告》，只有宁夏永宁工业园区、贺兰工业园区2家开发区综合容积率超出国家最低标准（0.6），其他开发区综合容积率均低于国家最低标准（0.6），尤其是吴忠红寺堡工业园区，其综合容积率仅为0.22，土地利用强度很低。宁夏开发区土地利用强度整体偏低的原因主要有以下几点：一是招商引资来的企业规模小，资金实力一般，多选择建设投入成本偏低的标准厂房；二是相关部门也疏于对企业容积率的监管，且工业用地使用成本不高，导致宁夏开发区内多以单层厂房为主，土地利用强度偏低。

图1宁夏开发区综合容积率统计图

（四）相关规划衔接不到位，空间开发布局散乱

通过调研发现，很多开发区的园区规划、土地利用总体规划与城市总体规划衔接不到位，导致空间布局无序、零散。各开发区编制园区规划，主要是结合自身发展方向和需求，确定园区功能分区和规模，但在土地利用总体规划中，由于土地资源紧缺，规划指标有限，往往无法满足园区规划总用地需求，仅能满足部分功能区或个别企业用地需求，造成园区内符合土地利用总体规划的地块少且不集中分布。

在2017年开发区审核公告目录修订工作中，宁夏园区规划、土地利用总体规划及城市总体规划衔接不到位的问题显得尤为突出。根据开发区划定要求，只有符合土地利用总体规划和城市总体规划的地块才能划入开发区范围，但由于园区规划与土地利用总体规划衔接不到位，导致划定的开发区范围存在不规整、地块零碎的问题；同时，由于园区规划建设不符合所在地区城市总体规划，导致宁夏有5个开发区未能纳入开发区审核公告目录内。

三、进一步提高宁夏开发区土地节约集约利用水平的建议

（一）推进园区产业整合，合理确定各园区主导产业

针对宁夏开发区存在产业定位趋同，同质化竞争问题，建议根据《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）、《宁夏回族自治区空间规划（2016—2030年）》有关工业园区发展的要求，一是进一步加强开发区发展的规划指导，统筹推动园区规划、土地利用总体规划、城市总体规划等的衔接；二是根据园区所在地区的资源优势、现有工业基础，明确主攻方向，培育主导产业，发展特色工业园区，逐步形成特色鲜明、关联度较强的园区发展格局；三是按照“一县一园区”原则，多措并举鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，整合同一市、县（区）的其他开发区；四是探索建立开发区统一协调机制，避免同质化和低水平恶性竞争，形成发展有序、互相促进的发展格局。

（二）推进园区转型升级，推动产业结构优化

宁夏开发区普遍存在产业层次低、企业规模小、投入产出不均衡等问题。建议各开发区：一是进一步深化贯彻落实自治区创新驱动发展战略，大力鼓励引导企业加强技术创新，提高新兴产业投入产出比，推动产业结构实现战略性转变。二是鼓励主动培育高端装备、机器人、新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、数字创意等战略性新兴产业，积极推动发展研发设计、科技咨询、第三方物流、知识产权服务、检验检测认证、融资租赁、人力资源服务等生产性服务业。三是多措并举扎实落实“三去一降一补”任务，有序淘汰落后产能，改造存量产能，进一步减少无效和低端供给。四是合理布局优化园区功能，通过强化产业链条、重大项目扶持、支持科技研发、腾笼换鸟等措施，推动传统制造业通过技术改造向中高端迈进，促进信息技术与制造业结合。

（三）加大存量用地挖潜力度，防止开发区土地低效利用

宁夏各开发区以标准厂房为主，综合容积率偏低，存在批而未供和闲置土地的情况。建议各个开发区积极盘活存量用地，充分挖掘存量土地供应潜力，切实提高土地利用效益，防止低效用地：一是创新工业项目的土地供应方式。根据企业生命周期规律，尤其是对于生命周期远低于50年出让年期的工业企业，要分行业建立工业用地弹性年期出让制度，并探索推进租让结合、先租后让的出让方式，以减少土地闲置浪费。二是加强对建设项目投资强度、容积率等土地利用强度指标的实施监管。探索建立部门联动的监管机制，国土、住建、发改等部门联合对各类已建成项目投资强度、容积率等进行监管，并制定相应的激励措施，促使企业提高投资强度、增加容积率。

（四）创新招商引资方式，提升开发区服务保障能力

一是积极探索从单一招商到联合招商的转变。鼓励空间上邻近的产业园区，充分发挥各自不同产业的优势，对优质项目联合招商。各园区可根据各自产业发展重点，依托龙头骨干企业，搭建符合本园区发展实际的企业家招商平台，做好企业招商；改进招商引资方式，积极开展定向招商、组团式招商、全产业链招商、“飞地”招商，形成“引进一个、带来一批”的集聚效应。二是提高开发区工业项目承载力，营造良好的招商引资环境。开发区基础设施建设要整体规划，集中配套电力、燃气、供热、供水、通信、道路、消防、防汛、人防、治污等设施，为企业服务的公共信息、技术、物流等服务平台和必要的社会事业建设项目一并纳入整体规划集中统一建设。

（五）完善批后监管和考核体系，促进开发区土地高效利用

一是完善监管体系。土地供应实行全程监管，应以供地前发布实施供地计划，供后规范履行出让合同（划拨决定书）为重点，以国土资源遥感监测“一张图”为基础的综合监管平台为支撑，对园区土地供应总量、布局、结构、价格和开发利用情况实行全面监管，形成“全覆盖、全程监管、科技支撑、社会监督于一体”的综合监管体系；利用土地市场监测监管系统，开展土地利用巡查。以建设项目开工、竣工、土地用途改变、土地闲置、土地开发利用强度为重点，通过动态巡查，有效提升园区项目用地的利用效益；公开土地开发利用信息。定期公布批而未供、批而未用、低效用地、合同履行等情况，充分发挥社会监督作用；建立部门联动和协作监管机制，强化共同责任。通过落实、明确监管机构职责，制定监管制度，加大违法行为执法力度，强力推进园区土地集约利用。

二是加强评价考核。积极探索建立园区节约集约用地目标责任制和建设用地节约集约利用考核评价机制，将开发区节约集约评价成果与领导干部政绩考核挂钩，构建政府主导、领导主抓、相关部门共同参与的节约集约用地共同责任机制，全面提升园区建设用地集约水平。

①所有数据均来源于《国家级开发区土地集约利用评价情况通报》（2016年度），其中中部地区、西部地区和东北地区的工业用地地均固定资产投资、工业用地地均收入、工业用地地均税收通过《通报》中倍数关系推算得出。《通报》中仅对各国家级开发区主区的各项指标进行了对比。