1.7 后期扶持政策

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）明确指出：新中国成立以来，我国兴建了一大批大中型水库，在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大效益，有力地促进了国民经济和社会发展，大中型水库移民为此做出了重大贡献。为了帮助移民改善生产生活条件，国家先后设立了库区维护基金、库区建设基金和库区后期扶持基金，努力解决水库移民遗留问题，对保护移民权益、维护库区社会稳定发挥了重要作用。但由于扶持政策不统一、扶持标准偏低、移民直接受益不够等多种原因，目前水库移民的生产生活条件依然普遍较差，有相当多的移民仍生活在贫困之中。当前，我国总体上已进入统筹城乡发展、以工促农、以城带乡的发展阶段，有必要也有能力加大对水库移民的后期扶持。从中国的国情出发，针对水利水电工程移民人数多、淹没损失大、移民生产生活水平恢复周期长的特点，对水库移民采取前期补偿补助、后期扶持的特殊政策，是恢复和提高广大移民群众生产生活水平重要的政策支撑。

从20多年的水库移民后期扶持政策的建立与发展实践看，这项政策不但使水库移民的生产生活水平得到了恢复和提高，也达到了使移民搬得出、稳得住，逐步能致富的目的，维护了库区安定和社会稳定，是一项具有中国特色、利国利民的好政策。

1.7.1 实行后期扶持政策的必要性

20世纪50年代末到70年代末，历经了“大跃进”“人民公社”“三年困难时期”及“文化大革命”这些特殊的历史时期。在这期间的水利水电工程建设搬迁了大量移民，由于受当时政治经济形势的严重影响，绝大多数水库移民没有得到妥善安置，从生产到生活遗留了大量的问题。由于他们所占有土地的数量和质量都不如安置地的农民，有的甚至根本没有土地，生活在水库周围的移民，靠耕种消落区地为生，部分后靠的移民靠开荒度日，生活十分困难。党的十一届三中全会之后，全国农村实行家庭联产承包责任制，极大地调动了广大农民的积极性，农村经济迅速发展。而水库移民由于缺少耕地、自然条件差，生产发展受到严重制约。有些移民的土地、山林被当地农民收回，甚至发生移民与当地居民争夺生产资源而被驱赶的事件。为了生存和发展，有的移民要求按现行的移民标准重新给予补偿，有些则返回原籍，生活在水库周围。湖南柘溪约1万多无房、无地、无户口、无职业、无身份证的移民滞留在库区，三门峡、新安江、丹江口等水库都有类似情况，由此而不断引发移民集体上访、请愿事件，这成为当时库区和社会不安定的主要因素之一。移民问题引起了地方政府和中央有关部门的高度重视，为妥善处理移民遗留问题，1985年，中央财经领导小组召开会议，专门听取水利部关于移民问题的汇报，1984—1985年，党中央和国务院对移民问题突出的丹江口、新安江和三门峡水库做了专项批复，安排了5.7亿元资金，从扶持移民发展生产入手，通过开发增强移民自我发展能力，逐步解决移民存在的各种困难。并着手在全国范围内解决移民遗留问题。

实施后期扶持政策的意义包括以下几个方面。

（1）体现了党和政府对水库移民高度负责的精神，20世纪80年代以前建设的水库普遍存在“重工程、轻移民”的现象，移民安置规划简单，82%以上的移民实行就近后靠，移民在搬迁安置后存在着交通不便、入学难、就医困难以及土地贫瘠、灌溉设施不足等生产和生活基础设施不完善的问题。改革开放后，党中央、国务院针对水库移民存在的问题，采取了多种后期扶持政策。通过设立库区维护基金、库区建设基金、库区移民扶助金和后期扶持基金等一系列政策措施，扶持移民发展生产，逐步解决移民遗留问题，有效地恢复和提高了移民群众的生产生活水平。

（2）我国是一个发展中国家，为了满足经济社会快速发展的需要，必须进行大规模的水利水电工程建设，以控制水旱灾害，开发利用水资源。在20世纪的前20年中，将在长江、黄河、红水河、澜沧江、嫩江等江河上新建数十个大中型水利水电工程，同时已开工建设解决北方缺水问题的南水北调工程。这些工程的水库移民少则几万人，多则一二十万人，移民总数在百万以上。改革开放30年来，虽然经济有了很大的发展，综合国力也显著增强，但人口多、底子薄的基本国情并没有变，人多地少的矛盾日趋尖锐，国家财力仍十分有限。今后水库移民的难度更大，代价更高。根据大中型水利水电建设征地面积大、移民数量多、淹没损失大、移民生产生活水平恢复周期长的特点，采取前期补偿和后期扶持相结合的方法，是符合我国国情和水利水电建设发展的客观要求。更重要的是制定移民后期扶持政策可以有效地解除移民的后顾之忧，有利于维护库区和社会稳定。

（3）除后靠安置外，水库移民搬迁都是从一个熟悉的群体和社会环境中分离出来后，迁入到一个完全陌生的群体和新的社会环境中，要真正融入到这个新的群体和环境里，有一个漫长的熟悉和适应过程。这是一个十分复杂的相互磨合即社会整合过程，既有移民对新环境的认同，也有安置地当地人员对移民的接受。移民安置后，经济结构需要调整，新的生产方式需要熟悉，新开垦的土地需要熟化，从事新的产业和新的工作技术需要掌握，移民生产生活水平的恢复和提高有一个从下降到逐步上升的过程，这个过程少则需要3～5年，多则5～10年。如西北某水利项目，淹没区的移民从高海拔地区安置到低海拔地区后，由于高程急剧下降，原淹没区的庄稼是一年一熟，这里是一年两熟，不仅生产方式发生了变化，就是在生产的时间上也需要有一个长期的适应过程。再如小浪底水库淹没区河南新安县一些移民，搬迁前可以到附近的煤矿打工；当地一些私营煤矿主，有着相当可观的收入，搬迁后这些得天独厚的优势没有了，两者的生产生活方式都发生了变化，都需要重新学习谋生手段和本领，安置后的生活水平下降是必然的。移民经济的恢复、提高和发展需要有一个过程，在这个艰难的创业过程当中，移民需要来自社会各方面的支持，特别是国家给予的资金扶持。

（4）水利水电工程建设大多属于社会效益大的公益性项目，工期长，投资大。实行后期扶持政策，可以减轻国家一次性投资大的压力，工程发挥效益后，再从工程效益里提取部分资金，分期投入，有利于我国水电事业的可持续发展。实行后期扶持政策遵循了移民分享工程效益的原则和缓和了工程建设短期内投资过大的矛盾。

1.7.2 现行的移民后期扶持政策

（1）库区维护基金。1981年6月，财政部和电力工业部联合发文，决定对电力工业部直属水电站自1981年1月1日起试行从发电成本中提取库区维护基金，用于水库维护和解决库区的遗留问题。提取标准为每发1度电（扣除厂用电）提取1厘钱，已缴纳水费的水电站不再提取库区维护基金。同时制定了《库区维护基金管理暂行办法》。

（2）库区建设基金和库区移民扶助金。1986年7月，国务院办公厅在国办发〔1986〕56号文中提出：“水库移民工作必须从单纯安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产，使移民安置与库区建设结合起来，走开发性移民的路子。”并决定：“从水电站的电费和库区经营的其他收入中，提取一部分作为库区建设基金。水电部直属水电站提取办法，由财政部与水电部共同拟定；地方所属水电站的提取办法，由所在省、自治区、直辖市人民政府确定。”同时提出：“有条件而且尚有水库移民遗留问题的地方，可根据国务院发布的《水利工程水费核订、计收和管理办法》，在水费外附加库区移民扶助金，收取标准由当地政府确定，但不超过水费的十分之一；有些水库不发电，其他直接收益不多，而社会效益较大，提取库区建设基金、库区移民扶助金解决移民遗留问题仍有困难，应按水库隶属关系，分别由水电部和地方安排资金适当解决。”

1996年3月，国家计委、财政部、电力工业部、水利部联合发文，决定在1986—1995年投产和1996年以前国家批准开工建设的大中型水电站、水库库区，设立后期扶持基金。并提出：对水电和水利项目的移民，国家实行统一的扶持政策和扶持标准。以国家批准的移民数量作为计算基金提取的基数，按每个移民每年250～400元的标准控制，以水电站和水库所在省为单位，统一核定1986年及以后投产的水电站每千瓦时电量提取基金的多少；从1996年1月1日算起（已经批准开工、尚未投产的水电站，从水电站机组发电之日算起），共提取10年。

2002年1月，国务院办公厅在国办发〔2002〕3号文中提出：从2002—2007年，用6年时间，解决1985年底以前投产的中央直属水库农村移民温饱问题。解决水库移民遗留问题所需资金由中央和地方共同负担。中央安排给有关省（自治区、直辖市）移民扶持资金的数额，根据1985年底前投产的中央直属水库现有移民人数，按人均6年累计1250元核定；地方配套资金按1∶1比例安排，由省级政府负责筹集。有关省（自治区、直辖市）从电费中提取库区建设基金，按本地区销售的全部电量每千瓦时2厘钱以内掌握；提取2厘钱仍有缺口的省，由中央安排的库区建设基金补助。

（3）后期扶持基金。《移民条例》第17条指出：国家设立库区建设基金，用于大中型水利水电工程库区维护和扶持移民发展生产。新建水利水电工程库区建设基金提取、管理和使用办法由水利部、能源部会同财政部制定。《移民条例》第20条指出：国家对移民扶持时间为5～10年，自移民安置规划实施完毕之日算起；按照移民安置规划分期分批安置的，自每批移民安置完毕之日算起。

2006年5月17日国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）明确了以下内容。

1）扶持范围。后期扶持范围为大中型水库的农村移民。其中，2006年6月30日前搬迁的水库移民为现状人口，2006年7月1日以后搬迁的水库移民为原迁人口。在扶持期内，中央对各省（自治区、直辖市）2006年6月30日前已搬迁的水库移民现状人口一次核定，不再调整；对移民人口的自然变化采取何种具体政策，由各省（自治区、直辖市）自行决定，转为非农业户口的农村移民不再纳入后期扶持范围。

2）扶持标准。对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。

3）扶持期限。对2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；对2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20年。

4）扶持方式。后期扶持资金能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者结合的方式。具体方式由地方各级人民政府在充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见的基础上确定，并编制切实可行的水库移民后期扶持规划。采取直接发放给移民个人方式的，要核实到人、建立档案、设立账户，及时足额将后期扶持资金发放到户；采取项目扶持方式的，可以统筹使用资金，但项目的确定要经绝大多数移民同意，资金的使用与管理要公开透明，接受移民监督，严禁截留挪用。

5）扶持资金筹集。要坚持全国统筹、分省（自治区、直辖市）核算，企业、社会、中央与地方政府合理负担，工业反哺农业、城市支持农村，东部地区支持中西部地区的原则。水库移民后期扶持资金由国家统一筹措。

a.提高省级电网公司在本省（自治区、直辖市）区域内全部销售电量（扣除农业生产用电）的电价，提价收入专项用于水库移民后期扶持。为了减轻中西部地区的负担，移民人数较少的河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（自治区）的电价加价标准根据本省（自治区）的移民人数一次核定，原则上不再调整；如上述12个省（自治区）2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的水库移民所需后期扶持资金出现缺口，由中央统筹解决；其他19个省（自治区、直辖市）实行统一的电价加价。

b.提高电价形成的增值税增收部分专项用于水库移民后期扶持。

c.继续保留中央财政每年安排用于解决中央直属水库移民遗留问题的资金。

d.经营性大中型水库也应承担移民后期扶持资金，具体办法由国家发改委同财政部、水利部另行制定。

6）扶持资金管理。后期扶持资金作为政府性基金纳入中央财政预算管理。通过电价加价筹措的后期扶持资金由各省级电网公司随电费征收，全额上缴中央财政；应拨付给各省（自治区、直辖市）的后期扶持资金由财政部会同国务院移民管理机构，按照国家发改委、财政部、水利部等部门核定的各省（自治区、直辖市）移民人数和规定的标准据实拨付。后期扶持基金征收使用管理办法由财政部会同国家发改委、水利部和国务院移民管理机构等部门另行制定。

7）现行水库移民扶持基金的处理。现行的库区建设基金并入完善后的水库移民后期扶持资金；现行的库区后期扶持基金并入库区维护基金，并相应调整和完善库区维护基金的征收、使用和管理，具体办法由财政部会同国家发改委、水利部另行制定。自完善后的水库移民后期扶持政策实施之日起，现行关于征收库区建设基金和后期扶持基金的政策即行废止，各地自行批准向水利、水电和电网企业征收的涉及水库移民的各种基金、资金一律停止收取。

8）做好大中型水库非农业安置移民工作。各省（自治区、直辖市）要进一步完善城镇最低生活保障制度，把符合条件的大中型水库非农业安置移民中的困难家庭，纳入地方城镇最低生活保障范围，切实做到应保尽保；同时，要积极通过其他渠道进行帮扶，努力改善他们的生活条件。三峡工程的移民工作，依照《长江三峡工程建设移民条例》办理。

9）妥善解决小型水库移民的困难和现有后期扶持项目续建问题。各省（自治区、直辖市）人民政府可通过提高本省（自治区、直辖市）区域内全部销售电量（扣除农业生产用电）的电价筹集资金，统筹解决小型水库移民的困难，并保证对在建后期扶持项目的后续资金投入，确保项目按期建成并发挥作用。提价标准为每千瓦时不超过0.5厘钱，具体方案报国家发改委、财政部审批后实施。

1.7.3 后期扶持政策和优惠政策的作用与效果

在讨论后期扶持政策和优惠政策的作用与效果时，先看看下面的案例。

（1）水口水电站位于福建省闽江干流的中上游，装机容量140万kW，年平均发电量49.5亿kW·h，库区移民近10万人。移民搬迁安置工作于1988年开始，分三期实施。1990年3月前一期搬迁3.2万人，1992年3月前二期搬迁2万人，1993年3月前剩余三期移民全部离库。

1987年福建省人民政府为加快库区生产开发和妥善安置移民，颁布了《关于水口水电站库区移民安置若干优惠政策的暂行规定》，出台了包括建立水口库区开发基金在内，对库区移民税费减免、优惠用电、项目优先、贴息贷款、招工优先等方面17条优惠政策。水口库区从1996年开始由电站发电效益中提取后期扶持基金，标准为每千瓦时提取5厘钱，到2001年底已征收使用后期扶持基金1.64亿元。在强有力的后期扶持政策的保障下，水口库区移民生产生活水平得到了很好的恢复和提高，后评估调查报告显示：移民收入不断增长，搬迁前的1986年，移民人均收入为778元；经过8年扶持，1994年移民人均收入达到并超过了建坝前水平，但仍落后于邻近的非移民户；1996年移民人均收入为2483元，开始接近、达到和部分超过邻近的非移民户和全省人均收入水平；1999年，移民人均收入达到3254元，超过全省人均收入近200元。移民住房条件普遍得到改善，人均居住面积由30m²增加到41m²，由原土木结构占92%变为砖混结构占99%。同时安置区基础设施也有了长足的进步。

（2）紧水滩水电站位于浙江省瓯江干流上游，装机容量为30万kW，年平均发电量为4.9亿kW·h。库区移民21700人。移民安置工作历时10年，1979—1982年为准备阶段，主要是开展前期工作和安置试点；1983—1985年为实施阶段，主要是全力组织移民搬迁安置；1986—1988年为扫尾阶段，主要是处理动迁中的遗留问题和组织移民发展生产。

紧水滩水库地处贫困地区，为扶持移民恢复和发展生产，库区实行了多项后期扶持政策。1984年，浙江省政府决定专列紧水滩库区移民生产补助经费725万元，用于扶持移民恢复和发展生产，逐步改善安置环境。1987年，浙江省与华东电网领导小组商定，紧水滩水电站实行按实发电量分成，华东网得七成，地方得三成，地方所得三成电量专供安置移民的县市使用。1988年开始，设立紧水滩水库移民开发基金，从电站发电量中每度统配电加价2分钱，6年筹足6000万元；1997年开始，从电站发电效益中提取后期扶持基金，目前已征收1303万元，用于移民发展生产。同时，还出台了移民招工、税费减免、口粮补贴、扶持移民发展林果业和乡镇企业等优惠政策，有力地推动了移民生产生活水平的恢复和提高。移民安置区基础设施有了很大改善，移民发展多种经营也初见成效，如库区云和县中国木制玩具城就是靠移民后期扶持资金发展起来的。

（3）安康水电站位于陕西省汉江中游，装机容量为80万kW，年平均发电量为25亿kW·h。库区搬迁移民58111人。移民安置工作从1984年开始，1992年基本结束。

安康水库移民坚持“有土安置”原则，移民搬迁后除了住房水平大有改善外，约15%移民生活水平基本等同于搬迁前，其余85%则有明显下降。主要原因有：后靠移民基本农田偏少；外迁移民不适应当地生产习惯和技术；“农转非”移民生活无出路；水库形成使库区交通困难、城镇辐射能力减弱等。经过10年的后期扶持，新修基本农田23460亩，使移民人均占有基本农田从0.24亩提高到0.7亩；建设林果园5.69万亩，人均1亩；发展庭院经济9236户，占移民总户数的2/3，年户均收实现4000元以上的达6130户；新建设了一批渡口、桥梁、道路，库区基础设施有了较大改善。目前，库区移民不仅达到、超过原有生产生活水平，解决温饱，而且有2/3左右的移民达到或超过当地平均水平，部分已经致富奔小康。

（4）西北某水利枢纽工程库容15.52亿m³，水电站装机容量320MW，多年平均发电量8亿kW·h。规划搬迁安置移民10885人。建立了喷灌草场，在4个安置县开发水浇地30000余亩。统建住房1764栋，112340m²。移民搬迁后彻底告别了住土房和吃水难的情况，安置区交通便利，基础设施的改善，促进移民生产生活水平的提高，加速了奔小康的步伐。

从以上案例可以看出，走开发性移民的路子，移民在搬迁安置后，一般都具备了基本的生产发展基础，对新环境逐步认识和不断熟悉后，实施后期扶持，可大大提高移民在生产发展过程中承受各种风险的能力，促使移民参与市场竞争，寻找新的就业机会，创造新的收入来源，从而使自己的生产生活水平尽快得到恢复和提高。总之，实施后期扶持和优惠政策可起到解除移民后顾之忧，维护库区安定和社会稳定；减轻工程建设的资金压力，缓解移民资金短缺困难；帮助移民尽快形成新的生产条件，加快移民开发和库区建设步伐的重要作用。

1.7.4 移民后期扶持政策发展建议

后期扶持政策是开发性移民方针的重要组成部分。应当不断丰富、完善这项政策，并抓好落实，使之发挥更好的效果。

在这项政策的贯彻实施中还要注意到以下几个方面。

（1）在执行“前期补偿、补助，后期生产扶持”的水库移民政策时，应将水库移民后期扶持投入纳入整个工程概算和经济评价中。后期扶持资金应与前期淹没处理补偿资金一样，全额列入工程总概算，参与工程经济评价，这有助于全面正确评价一个工程的综合效益。

（2）当前，我国水库移民后期扶持规划设计工作还没有专门的技术规范，应进一步重视后期扶持的规划设计工作，根据国家有关的政策法规，尽快研究、制定和出台相应的技术规范，以指导和规范水库移民后期扶持规划工作。

（3）我国后期扶持的对象还仅限于水库移民，而安置区原住居民与库周没有直接受到淹没影响的居民同样也会受到工程建设的不利影响。这些因工程建设而使生产生活及经济收入受到影响的群众，应在后期扶持中给予适当的考虑，至少应研究对这个受影响群体相应的扶持办法。

（4）根据我国水库移民后期扶持政策，后期扶持基金主要是从工程直接经济效益即发电效益中提取。但许多以防洪、供水和灌溉等社会效益为主，发电量很少的水利工程后期扶持资金难以筹措到位。因此，研究、制定以社会效益为主的工程后期扶持资金筹措办法也是非常重要的议题。