第一节　用水总量控制

一、用水总量定义及构成

用水总量是指流域或者行政区域范围内生活、工业、农业、生态环境等用水行业从地表水（含外调水）、地下水、其他水源等不同水源取用的包括输水损失在内的毛水量之和（航运、水力发电、旅游等河道内用水不计入用水总量）。其中，生活用水由城镇居民生活、公共用水（含第三产业和建筑业用水）和农村居民生活用水组成；工业用水由火（核）电工业及一般工业用水组成；农业用水由农田灌溉用水、林果地灌溉用水、草地灌溉用水、鱼塘补水和畜禽用水组成；生态环境用水由城镇环境用水和农村生态用水组成，不含降水、径流自然满足的水量和引水冲污水量，其中，城镇环境用水包括城镇河湖补水、绿化、清洁用水，农村生态用水包括湖泊、洼淀、沼泽用水。用水总量构成框图见图1－1。

流域用水总量是指水利部在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构所辖区域内的用水总量。目前，水利部共设立了七大流域管理机构，代表水利部在所辖区域内行使水行政主管职责，七大流域管理机构所辖区域内用水总量之和即为全国用水总量。由于大部分省级行政区跨多个水系，涉及两个或两个以上流域管理机构管辖区域，因此，各流域管理机构所辖区域内用水总量由流域套省级行政区的用水总量组成。各省级行政区域用水总量由市、县（区）行政区域范围内的用水总量组成。

水利部太湖流域管理局（以下简称太湖局）所辖区域包括太湖流域及东南诸河，主要涉及江苏省、浙江省、上海市、福建省、安徽省和江西省，总面积245467km2，流域套省级行政区面积见表1－1。

二、用水总量控制的意义

我国人多水少，虽然水资源总量居世界第6位，但人均水资源占有量仅为2100m3，仅为世界人均水资源占有量的28%，居世界第125位。预计至2030年我国人口将达到15亿，人均水资源占有量将进一步降至1860m3，接近国际公认的缺水警戒线。一方面，我国水资源时空分布极不均匀，总体呈夏秋多冬春少、南方多北方少、东部多西部少、山区多平原少的态势。东南部受季风气候影响大，降水集中，大部分地区每年汛期4个月的降水量占全年降水量的60%～80%，容易形成夏涝；西部因地处内陆，远离海洋，气候干旱，降水稀少。另一方面，我国水资源与经济社会发展布局不相匹配，北方地区人口占全国的47%，耕地占全国的65%，GDP占全国的45%，但水资源仅占全国的19%；南方地区人口占全国的53%，耕地占全国的35%，GDP占全国的55%，水资源却占到81%。总体来看，我国水资源总量虽大，但水资源开发利用难度较高，水资源可利用量有限，水资源供需矛盾突出。一般年份全国缺水量达500多亿m3，近三分之二的城市存在不同程度的缺水问题，农业每年平均因旱成灾面积约为2.3亿亩。

与此同时，我国长期以来的高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益的经济发展模式仍未根本改变，用水浪费、水污染严重的形势进一步加剧了全国水资源供需矛盾。2012年全国用水总量已达6131.2亿m3，但用水效率低下，单方水GDP产出仅为世界平均水平的三分之一，万元工业增加值用水量高达100m3（以2000年不变价计），是发达国家的2～3倍，农田灌溉水有效利用系数仅为0.52，远低于世界先进水平（0.7～0.8）。同时，我国还面临着水质型缺水的巨大压力，2012年全国废污水排放量为785亿m3，水功能区水质达标率仅为47.4%，水污染呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆域向海域发展的不良趋势，使原本有限的水资源变得更加紧缺。

近年来，我国在实施振兴东北老工业基地、西部大开发、促进中部崛起、推动东部地区率先发展等区域经济发展战略基础上，出台了一系列区域经济发展新规划。为确保国家粮食安全，国务院常务会议通过了《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》。综合考虑区域发展战略的推进以及新增千亿斤粮食生产能力规划的实施、人口增长等因素，我国经济社会用水需求将会有一定幅度的增加。严峻的水资源形势迫切要求我们加强水资源管理，严格实行用水总量控制。这不仅是解决我国日益复杂的水资源问题的迫切要求，也是事关经济社会可持续发展全局的重大战略问题。

另外，长期以来投资拉动型的经济增长模式成就了我国经济的快速增长，但也留下了资源浪费、产能过剩、持续性不足等问题。为保持中国经济的长期持续增长，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出了加快转变经济发展方式的决策部署，要求实施宏观调控，保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，实现经济持续健康发展。实行用水总量控制制度，将促使各地经济社会发展从“以需定供”向“量水而行”转变，倒逼经济发展方式转变，以水定产业，以水定发展，合理布局地区产业，科学调整产业结构，加快转型升级，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费方式，为经济社会发展提供支撑等产生深远影响。

为破除水资源短缺对经济社会发展的制约，我国在水资源管理特别是用水总量控制方面作出了全面安排。2002年修订的《中华人民共和国水法》明确了国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。2006年颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）要求行政区域内批准取水的总水量不得超过流域管理机构或者上一级水行政主管部门下达的可供本行政区域取用的水量，并要求实行年度取水总量控制管理。2009年，全国水利工作会议按照国家要求提出实行最严格的水资源管理制度，当年召开的全国水资源工作会议对最严格水资源管理制度工作进行了进一步阐述，要求建立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，严格实行用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污制度。2010年，国务院批复实施了《全国水资源综合规划》，提出了2030年全国用水总量控制目标；2011年，《中共中央　国务院关于加快水利改革发展的决定》明确要求把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，提出了2020年全国用水总量控制目标；2012年，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》确定了我国水资源开放利用控制红线，下达了全国2015年、2020年和2030年用水总量控制目标。

三、用水总量控制指标确定

2002年，国家发展改革委、水利部组织各流域管理机构、省级水行政主管部门，以流域套省为单元，开展《全国水资源综合规划》编制工作，并于2010年11月由国务院批复实施。《全国水资源综合规划》以流域套省为单元确定了全国2020年、2030年可供水量分别为6779亿m3、7113亿m3，作为2020年、2030年全国用水总量预测值，其用水总量预测值所占比重见图1－2和图1－3。以此为依据，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》以及《全国水资源综合规划》明确2015年、2020年、2030年用水总量控制目标为6350亿m3、6700亿m3、7000亿m3，要求分解到省级行政区并对用水总量控制指标的落实情况进行考核。

2011年，水利部在协调各流域管理机构所辖区域三个水平年用水总量控制指标基础上，将2015年、2020年、2030年用水总量控制目标6350亿m3、6700亿m3、7000亿m3分解下达至七大流域管理机构所辖区域，要求各流域管理机构按照分行业、分水源分解到所辖省级行政区，经省级人民政府确认后报水利部。2012年，水利部在七大流域管理机构基本完成所辖区域内相关省级人民政府确认用水总量控制指标基础上，汇总形成各省级行政区用水总量控制指标，经征求各省级人民政府意见后上报国务院。2013年1月，国务院办公厅以《实行最严格水资源管理制度考核办法》向全国31个省级人民政府下达了省级行政区用水总量控制指标。