第一篇　金融危机前中国银行业改革与变迁

第1章　中国银行业改革发展的逻辑与历程

中国银行体系在改革开放至金融危机前三十年的发展历程中形成了独特的变迁轨迹。作为中国金融制度变迁的核心内容，中国银行业改革在中国经济的发展与社会的进步中发挥着积极的促进作用。回顾与总结中国银行体系的变化发展脉络，可以更好地为我们提供改革的智慧。

1.1　银行业改革的发展逻辑

形象化地讲，中国银行业经历着从最初原始的“司库”地位，演变为“政治银行家”，并向着现代“银行家”发展的路径。司库本意是指收藏财富的地方或建筑物；特别是指用来保存公共收入，以应付政府支出所需的地方。所以，也指存放和支付汇集资金的地方，如金库和国库。司库也可指掌管资金或收入的人，即政府、公司或协会的财务总管。银行家则是一种具有特殊人力资源禀赋和风险偏好的企业家，其拥有提供专业化银行服务所承载的金融才能，是履行银行功能、提升银行效率、推动银行创新的载体。而具有中国特色的“政治银行家”则是指在政府宏观指引下，既满足微观经营主体自身发展目标，又配套国家总体经济发展目标，发挥银行家才能的载体。具体地讲，其是一种介于司库与银行家两者之间，配合着中国特殊转轨时期制度安排的需要，既代表政府利益，又包含市场要素，身兼政治家与银行家双重身份与职能的特殊经理人。

中国金融制度的结构与变迁是政府自上而下的强制性变迁过程，很少有诱致性变迁与之并行，“政治银行家”始终为中国金融的发展掌舵前行，并在改革的各个先期阶段发挥主导作用，待到时机成熟，逐渐退居“幕后”，让市场去引领，但时刻敏锐地观察与监督市场化过程中的障碍，量度而行，起到了至关重要的统领作用。同时，中国的金融制度变迁选择了渐进式低成本改革路径，先在旧制度内培育新的金融制度安排，起到先行示范的作用，而后推动旧金融制度改良、深化，也就是存在着培育环境并分阶段推动旧制度成长的过程。之所以首先称之为改良，是因为变迁的着眼点更多地放在金融量性成长上，对金融结构、产权等深层次性问题，采取了迂回、拖延的态度，在保障改革的稳定性与连续性的同时，等待发展平台达到最合宜的状态，再逐步把改革推向第二个深化层面。

首先来分析中国银行体系改革成长进程中的艰辛与抉择的逻辑机理。改革开放以前，中国计划经济体制形成的逻辑起点在于重工业优先增长目标的确定，该目标取决于当时国际、国内的政治、经济环境，同时也反映了政治领导人的经济理想。但这一赶超型发展战略与当时经济发展水平下资源禀赋状况产生了直接的矛盾，当时的金融资源禀赋特点和动员能力是无法满足作为资本密集型产业的重工业优先增长目标的。在新中国成立初期，中国经济发展处于非常低级的阶段，1952年人均国民收入只有104元，这种低收入水平抑制了资本的积累（林毅夫等，1999）。简言之，稀缺的资本无法满足重工业优先发展的需要。更糟糕的是，在资本稀缺的情况下，国家动员资金的能力也非常薄弱。例如，1952年国家银行的期末资产总额只有118.8亿元，存款余额93.3亿元，分别仅占到当年国民收入的20.2%和15.8%（盛斌、冯仑，1991）。在这种情况下，实行金融的完全垄断便是国家的合理选择。国家垄断的单一金融产权形式，一方面可以提高动员资金的能力，另一方面可以把有限的资金配置到符合国家发展战略目标的企业和部门。因而，改革开放以前，国有金融体制表现为无所不包的单一银行制。从这个意义上讲，改革开放以前中国国有金融中介性质是国家赶超型发展战略的选择与当时金融资源禀赋稀缺状况矛盾的内生产物，并良好地发挥着国家所赋予的特有制度功能，契合着经济发展的需要。

改革开放以后，中国进入了以市场化为导向的经济转轨时期，为了降低改革过程中的“摩擦成本”，使改革达到“帕累托改进”，在改革过程中采取了保持存量，推动增量改革，以增量改革促存量改革的渐进转轨方式。其中，“保持存量”主要就是指保持国有企业的主体地位。在这一逻辑背景下，国家将过去通过财政拨款向国有企业注资的计划方式改为通过国有银行向国有企业发放贷款的市场方式，即“拨改贷”改革。但是，中国国民收入分配格局随着改革开放的进展发生了戏剧性的变化，从“集财于国”到“藏富于民”的分配格局的转变，导致了国民储蓄结构的失衡，巨额资金集中在私人手中，如何有效地汲取并使之能支持体制内经济增长，成为改革过程中一道关卡。幸运的是，国民储蓄结构的迅速转变改变了国家的偏好，促使国家做出调整其国有产权结构的努力，其中一个主要方面就是增加国有金融产权的比重。国有金融制度安排的扩展直观地反映在组织体系的重建上。此后，国有金融的成长则集中表现为这四大国有银行的“攻城略地”，纷纷设立分支机构，不但占领城市，而且占领农村和边远地区。公有金融产权边界的扩张使得国家控制金融资源的能力得到加强，从而能够利用这些金融资源替代迅速下降的财政能力以支持体制内经济增长。随后的事实也证明了这一做法的合理性，改革初期国民经济一直保持高速增长主要就是得益于国家通过国有银行体系对体制内经济的大量资金投入。因此，我们同样有充足的理由得出结论，改革开放后，中国国有银行制度演进内生于渐进改革战略的选择和金融资源禀赋状况的现实。换言之，由于渐进改革战略的选择与金融资源禀赋的矛盾内生地决定了转轨经济中国有金融中介大力垄断式发展的演进路径。

与此同时，一方面体制内经济由于金融约束与金融支持的存在出现蓬勃发展，另一方面体制外增长通过内生的方式获得了相应的体制外金融安排所提供的金融支持，从而形成了体制内外多种经济形式的高速增长格局（张杰，1999）。此外，也突破了一般均衡式改革的困境，开辟出了中国银行体制变迁中另一条崭新的道路。在中国金融体制变迁过程中，一般均衡式的改革就是对居于垄断地位的国有银行进行整体性的改造。这种改革难度大，所需承担的成本高，在给定其他方不改革的前提下，没有哪一方愿意由于先行动而率先承担改革成本。因此，采用公共选择的一般均衡方式对我国银行业市场化求解几乎是不可能的，因为“原本就无解可求”（张杰，1998）。在这种情况下，通过市场交易的方式进行局部均衡式的改革成为可选择的改革路径，也即采取“体制外增量改革”的局部均衡改革方式。在国有商业银行垄断地位不发生变化的条件下进行边际调整，通过扶植新兴股份制商业银行和城市商业银行发展，逐步增大金融资源配置中市场化的份额，既满足了多种所有制经济发展的需求，又开始探索一种高效运作的股份制银行制度，是一举多得之为。这其中，由于新兴金融机构资产规模小且分散，对社会的渗透力和辐射力较弱，因此制度创新的难度低且安全系数高。当然，随着中小银行竞争实力的不断提高，资源配置的市场化程度也将不断提高，国有银行对居民的“亲和力”不断下降，无形之中又会降低金融业变革的阻力。可见，由于面临成本约束，中国银行改革必须走与渐进式经济改革相合拍的同样的渐进式改革道路，通过“次优选择”达到帕累托改进，从而使改革的制度成本降至最低。

另外，中国银行业改革次序的现实选择及其理论逻辑是在产权改革与市场结构调整有机配合下选择的路径。随着银行业增量改革的展开，引入股份制，新兴商业银行产权结构与国有商业银行相比，发生了很大变化，打破了过去单一国家出资、国家控股的金融产权结构，取而代之的是地方政府、国有企业甚至是民营企业对新兴股份制商业银行的参股、控股，从股权结构上初步实现了不同的、多个的产权主体，有效地改善了我国银行业由几家国有独资商业银行独占的市场结构，使竞争主体更加多元化，而且塑造了全新的竞争机制，力图增加国有商业银行的经营压力，激励其改善业务水平和经营模式，从而提高自身及整个银行业的绩效。同时，通过这些产权主体和治理结构多元化的股份制银行经营业绩与国有商业银行经营业绩相比的优良表现，也为国有商业银行进行产权改革寻求到了实践层面的支持。但是，即便是股份制银行能迅速形成对国有商业银行的有效竞争，由于历史和现实政治经济层面的诸多原因，这种外部竞争市场结构的压力也不会对国有商业银行形成足够的改变；加之政府出于金融安全和国民经济稳定的考虑，规模很大的银行不能倒闭这些因素都极大地削弱了市场竞争对国有商业银行的实际影响。所以，从这一意义上说，单纯地依靠市场结构的变化和其他市场主体竞争的压力是不能对国有商业银行效率改进起到根本性作用的。

制度结构由核心制度和次级制度耦合而成。基于改革成本的考虑，渐进制度变迁一般采取从次级制度向核心制度逼近的改革路径。渐进式改革的逻辑从增量入手，并以此带动存量改革，这在中国国有银行改革上得到了完美的体现。为了减少制度变迁与各方利益之间的过度摩擦，在较长的一段时间内国有银行制度创新的重点似乎更多地集中于外延伸缩方面，改革的流程停留在企业化、商业化等表面的经营模式方面，把大规模扩张等同于商业化，经营受阻时又归咎于“大而不强”，国有银行改革处于时而扩张、时而收缩的摇摆状态。同时，对于那些涉及面广，可能对现有制度框架和金融安全造成冲击的深层次问题，则尽可能地采取了回避的态度。也就是说国有银行早期的改革更多地在放权让利、转换经营机制等方面下功夫，而对于更深层次的产权问题则避而不谈（刘萍，2006）。但随着改革的推进，改革就不可避免地触及更深层次的问题。从体制外围入手进行缓慢增量改革或边际改革的制度变迁所产生的绩效已进入边际递减阶段，其正面效应正在渐渐消失，如果不对存量加以改革，那么将会导致金融风险的持续积累，并可能引发金融危机。因此，改革公有金融产权已成为中国金融制度向市场化金融制度变迁成功与否的关键所在，其核心在于将体制内核改革作为突破口，从次级制度变迁进化到核心制度变迁，改革国有银行的产权结构。从2002年开始着手筹备四大国有商业银行股份制改造，加快其股份化的资产重组进程，奏响了产权改革的序曲。2004年起陆续对四大国有银行进行了产权多元化的改造，旨在改变原有国有独资商业银行的产权结构，引进包括民营、外资等在内的其他经济性质的产权主体，并在此基础上建立与之相适应的内部治理结构，待到时机相对成熟后选择上市，实现银行股权的流转或部分流转，从而建立内部治理和外部治理相结合的治理体系，最终形成有效的激励和约束机制。由此，可以勾勒出国有商业银行存量改革“公司制—股份制—公开上市”的流程图。

总的来讲，中国银行体系在政府的主导下从体制外的改革到体制内的改革程序，或者说从增量的改革到存量的改革程序，符合我国渐进式改革的总体思路，这一现实选择在理论逻辑上有着很好的契合性。

此外，在银行产权改革逐步推行的过程中，中国银行业的结构也向进一步多层化的方向演进。该过程本身并不意味着国有银行制度将被其他银行产权形式完全替代，而是新成长起来的产权形式与国有产权依据各自的禀赋，经过一番交易后共同走向均衡点。在均衡点上，中国银行业的制度结构可以表现为国有产权、地方产权、私人产权以及国外产权的某种组合。就中国银行业的状况而言，在国有产权形式占据垄断地位的条件下，只有当其他产权形式独立发展并取得一定的抗衡能力（规模和数量）之后，在与国有银行充分展开竞争的过程中，有效率的市场环境才会出现。所以说，在产权形式多样化的同时，还应适度发展银行体系规模和数量。为了实现这一目标，政府在战略上坚持对外与对内开放，使外资与民间产权力量合法化，所有这一切意味着中国银行业悄然步入全新的竞争阶段，未来的中国银行业必将是多元化、多层次的。

其次在中国银行业发展变迁的脉络中，表现出了一些鲜明的“中国智慧”与变迁主线。在经济学发展的主流中，市场是永恒的主导，各个国家的金融发展轨迹均无一例外地向市场导向回归，但是这种回归的效率与效果是千差万别的。中国经历的回归路径中有些特征看似违背市场发展的基本规律，但正是这些特征保障了改革开放30年取得了辉煌的成就，因而是充分合理且值得深度地推敲与总结的。

1.最为鲜明成功的当属中国政府对中国银行业发展变迁的总体调动与部署，有效地摒除了改革的时滞性，保障了改革30年发展的稳健性与顺畅性。当然这种特征是历史的传承性与领导者智慧性的双重体现。考察几千年中国银行制度的变迁，可以初步发现，中国银行业的发展一直依附于国家（政府）。银行业的依附发展观，可视为中国银行制度变迁史的一大主线。可以说，中国金融制度均衡的实施者是“政治银行家”。

由于中国的特殊国情，政府始终是金融制度变迁的主导者，在这种制度变迁过程中，政府作为一个垄断了国家所有权和具有信息优势——对制度预期的整体信息方面政府具有其他任何行为主体无法比拟的优势——的行为主体，它显然最有可能成为制度变迁中的最大创新者，政府能更准确地比较出其选择何种制度的优劣，以根据各个方面形成的制度非均衡的具体情况，合理地配置政府行为的力量，较准确地预期到新的制度安排的（预期）效益，并提供有效的新制度安排，从而达到新的制度均衡。实践中，中国政府理性地选择了渐进式增量改革的方案，实现了制度由局部均衡逐渐扩散到整体均衡的路径，并且大大地降低了改革成本，同时也是政府通过选择（供给）新制度以代替现存的制度（可能成本较高）来谋求效率最大化的过程，从这一意义上来说，是金融制度创新的过程。此外，由于中国一党执政和政府性质的稳定性、连续性以及政治银行家被任命和考核的实际，政治银行家为了稳固地位，在主导金融制度变迁的过程中，加进了自身的效用函数。所以说，中国金融制度变迁的路径和运行趋势是政府效用函数和政治银行家个人效用函数的良性统一与互动。

同时，政治银行家还在不断地审时度势地为市场注入多种成分，保护及培育诱致性制度变迁主体。中国金融制度变迁乃至整个经济制度变迁的核心还体现在政府供给主导型变迁主动让位于需求主导型制度的变迁。可以清晰地看到政府在银行体系中的“角色”由最初的绝对垄断“主角”逐渐过渡到监管“场务”的层面，并积极地通过政策性指引建立规范的市场体系，明晰产权，放宽市场准入，保护制度创新，并加速强制性制度变迁与诱致性制度变迁的制度兼容。特别是中国加入WTO后，一个全新的外生变量加入中国渐进式的改革，催化中国银行制度向最有效制度层面转移替代。因为，加入WTO一方面给政府和既得利益集团增加了压力，另一方面也使得利益集团维持自己特殊利益的成本上升，从而加速路径的替代。中国国有银行股份制改革过程中政府支持引进战略投资者也可看作是一种引进外生变量对现有金融制度实施路径替代的一种策略选择（王祥修、邹宏秋，2002）。

此外，我国银行制度变迁政府强制性特征，使得缩短制度变迁时滞成为可能，改革的进程越发适度与高效。由于我国政府具有绝对的经济主导力量，社会民众对政府权力有很强的依赖性和认同性，特别是自1978年以来，政府在改革开放政策上与民众具有趋同的价值取向，使得政府能够比较容易地推行新的银行制度。从1984年中央银行体制确立后，经过约10年的时间，在1995年从法律上确定了商业银行体系的法律地位，补充建立了政策性银行体系。此后又利用5年左右的时间建立了100多家城市商业银行，其间还设立了资产管理公司，并确立了中国银监会、中国证监会和中国保监会三足鼎立的分业监管体制。尤其是从1998年底开始，人民银行的监管体制不断进行改革和调整，力求达到更佳的监管效率。可以说，所有这些涉及银行制度的变革都是由政府主导的，并能按部就班地顺利推行。

特别值得总结的是，制度变迁过程不可避免地包含着利益得失的权衡，中国的经济体制改革也无法避免一部分人的利益在一定的改革阶段受损。而中国政府英明的改革思路从一开始就是在政府主导下的渐进式增量改革，逐步去培育市场经济发展体系，从长期来看，改革的逐步推进使经济效率和社会财富逐渐增加，并扩散到社会各阶层中，使为改革付出成本的社会成员能够得到一定的补偿。因此，在动态发展过程中，中国的经济体制改革能够保证其“帕累托改进”性质，并获得广泛的拥护，得以顺利进行。

2.国有银行改革滞后性的特殊安排。把中国国有银行体制放到更为广阔的经济体制渐进转轨的背景中去考察，其滞后性是改革成功的关键。在政府整体的改革部署中可以清晰地观察到我国银行业的制度变迁与非金融业的改革相比是滞后的。中国的整体改革一直都是“渐进性”的，由于银行业与一般产业领域相比的高风险性并与众多的领域行业有着难以割裂的紧密联系，加之其极强的外部性，决定了银行业体制改革不可能超越企业体制的改革，不可能是一个迅速“市场化”的过程。并且，政府对制度转轨和改革的知识存量的有限性，并基于“金融作为经济的核心”其改革应具有高度的审慎性这一命题，30多年来的改革开放进程中，我国的金融市场化改革远远滞后于经济体制的改革，而作为金融核心的银行业的市场化改革也是滞后的。金融一直是处于为国民经济发展，为整个国家的经济体制改革服务的地位，这也决定了中国的整个金融体制改革、银行业体制改革与我国经济体制改革进程相比较而言，都是滞后的。其中，国有银行改革是整个改革的重要组成部分。从改革的全局看，国有银行改革相对滞后是整个经济体制改革取得成功的条件，国有银行陷入困境则是整个改革成功的较低代价。

在改革的过程中，国有企业改革相对滞后是整个改革成功的条件（如图1.1）。国有企业改革滞后是建立市场微观主体的条件。国有企业向政府提供了主要收入，其他所有制经济得以在种种优惠的税收政策下发展起来；国有企业消化了传统体制留下的历史负担。同时，政府手中有强大的国有企业，使其有能力在转型期间防止经济的大动荡，有机会积累经验，建立和健全适应社会主义市场经济的宏观调控体系。形象化地讲，国有企业改革是处于分成了快慢车道公路的慢车道上的，慢车道的作用不仅仅在于使慢车通行，更在于能使快车避开慢车的阻滞快速行驶。而国有企业能够在慢车道上行驶且不会“翻车”的保障则是国有银行承担着为国有企业输送资金的任务，保持国有企业的主体地位，并在此过程中推动国有企业体制改革，坚固国家的控制力，保障着渐进式改革的进行。但随着改革的深入，国有银行制度滞后所带来的制度优势逐渐消失，并积累了大量的金融风险，逐渐成为整个经济体制改革中最脆弱的一部分，积累的问题慢慢暴露出来，成为改革的又一新环节。当然，对于整体的经济改革来讲，这种成本是最低的。

最后，通过视图的方式纵观改革开放至金融危机前30年银行业发展变迁的逻辑（图1.2）。总而言之，中国银行体系的改革，是以新中国成立初期经济状况作为起点，在政府主导下渐进式展开的，既是改革动力的供应器，又是改革风险的吸收器。从纵向来看，发挥着银行体系在经济体制变迁中的作用，配合着经济体制改革的需要，妥当地把握了自身变迁的速度与进程，使得经济体制改革顺利实现；从横向来看，选择了以增量促存量，并由浅至深的改革程度次序，从产权改革及市场结构调整两个方向着手，逐渐完成从“司库”到“政治银行家”并向真正的“银行家”发展的系统性转变，以最终完成多元化多层次的现代银行服务体系的构建。

1.2　政府的司库：改革开放前的中国银行业

改革开放前的中国银行业在历经百年的雏形发展之后，悄然形成与运作，既为各个时期的经济主体提供必要的服务职能，又为自身的发展模式进行着摸索与抉择，但始终停留在政府的司库这一狭隘的角色上。

1.2.1　中国货币银行的雏形

中国的货币和信用产生于上古时代，但关于银钱业的记载则较晚，较早的是南北朝时期以物作押的寺庙典当业。金融机构最初的功能起源于对大额财富的保管，在古代被称作“司库”，也就是建立专门的库所，配备专门的人员保证政府或民间的货币和实物财产的安全，核对并统计它们的数目，管理它们的交付和支出。随着宋、元、明、清商品经济的发展，把货币本身当成一种商品进行经营性赢利的活动就开始逐渐活跃。

作为中国货币银行的雏形，植根于近现代中国社会经济状况的各种金融机构如典当业、钱庄、票号先后兴起，都曾经繁荣一时，但均由于不适应经济社会条件的变化而退出了历史舞台。这其中政府的影响相当重要，甚至某些金融机构的兴亡可以说完全依赖它的意志，始终处于政府“司库”的地位。概括近现代中国各种形式金融机构的衰落，可见由于封建社会经济基础的长期制约，中国古老的银钱业组织经营的发展跟不上时代的变迁，一直未能实现将其原始积累向现代银行业的转化。总之，中国银行业最初的发展同时受到了内外部的阻碍，金融功能也沦为政治功能的附属，始终扮演着政府的“司库”这个狭隘的角色。

1.2.2　新中国成立至改革开放前的中国银行业

新中国成立以来至改革开放前的中国银行业发展大致可归结为三大阶段，即1948年新中国成立前夕金融制度的选择及中国人民银行的创建；1949年至1952年期间新中国国家银行体系的建立；1953年至1978年计划经济体制时期的国家银行，也就是“大一统”银行体系的形成与运作。纵观体制的演变，既有其历史的必然性，又构成了改革开放的诱因。

新中国成立不久，全国实际上只有中国人民银行一家银行，有些银行虽然在名义上存在，但这些银行和金融机构实际上没有独立或真正意义上的银行业务，中国人民银行同时具有中央银行和商业银行的双重职能，既行使货币发行、经理国库和金融管理等中央银行职能，又从事信贷、储蓄、结算、外汇等商业银行业务，并在金融业中具有高度垄断性。总的来看，那时中国的银行体系基本上是单一式的银行体系，从中央银行制度角度讲，则是复合性的中央银行制度。这种制度的形成是基于新中国建国初期的宏观经济形势，国家职能定位的历史路径以及经典马克思主义对金融制度的设计，可行的最优选择就是减少交易过程中的货币需求量，把短期信用集中起来，将其控制在可掌握范围之内。在1948年至1952年国民经济恢复时期，中国人民银行在中央人民政府的统一领导下，建立起了统一的国家银行体系。1955年2月1日，全国的公私合营银行并入当地人民银行储蓄部。1956年底，对农业、手工业和资本主义工商业的改造基本完成之后，建立了单一的公有制结构，并确立了国有部门在国民经济中的主导地位。1956年3月25日成立中国农业银行，1957年8月1日，中国农业银行被撤销并入中国人民银行内设农村金融管理局，统一管理全国农村金融业务，即“大一统”的银行体系开始运作。

对“大一统”银行体制运行的具体解读包括：

首先，中国人民银行作为国家金融管理和货币发行的机构，既是管理金融的国家机关，又是全面经营银行业务的国家银行。一方面，中国人民银行作为中央银行，是政府机关的一个组成部分，代表国家管理金融事业，管理信贷资金的运用，监督工商企业的经济行为；另一方面，中国人民银行又作为一个经济组织，有自有资金，经营货币信贷业务，强调经济核算，以收抵支，向国家上缴利润。

其次，财政预算、现金和信贷计划、外汇交易计划分别确定对国有企业的拨款（通过中国人民建设银行进行）、银行信贷的分配和全国的外汇交易；生产和投资计划则规定了企业的生产投资活动。这些计划指令由财政部和国家计划委员会编制并报国务院批准，然后下发相关单位。三大银行作为连接计划制定部门和国有生产企业的中间环节，帮助计划的执行并监督企业的完成情况。

再次，中国人民银行始终担负着组织和调节货币流通的职能，统一经营各项信贷业务，在国家计划实施中具有综合反映和货币监督功能。银行对国有企业、城乡集体经济、个体经济和私营经济提供部分生产流动资金贷款，对农村中的贫困农民提供生产贷款、口粮贷款和其他生活贷款。

1.2.3　改革开放前“大一统”银行体制下宏观经济状况及改革开放的背景

通过对1978年以前中国经济社会宏观经济指标的观察（表1.1），我们可以看到以下基本现象，虽然在“大一统”的银行体制下，经济得到了良好的复苏，但仍呈现出诸多的不足与发展的瓶颈，这构成了改革开放和制度变迁的起点。

表1.1　改革开放前主要宏观经济指标

资料来源：利率水平数据根据郑先炳：《利率导论》，中国金融出版社1991年版，第115—120页数据整理；通货膨胀率（消费者价格指数）数据来自《中国统计年鉴》（1992）；国民收入、存款额、贷款额数据转引自施兵超：《利率理论与利率政策》，中国金融出版社2003年版，第206—207页。

当时的中国呈现一种非常典型的“大政府、弱社会”的社会结构形态，国家几乎作为唯一的产权形式控制社会资源的分配。与之相伴随的则是财政直接融资主导型经济和国家控制下的单一银行体制，即“大财政、弱金融”的格局。中国人民银行作为财政部的辅助机构，只是企业和社会的结算中心，本身没有贷款、投资自主权和货币监管权力，既不是真正的商业银行，也不是真正的中央银行。而且金融体系处于麦金农所言的“金融抑制”状态，在产权结构上以单一国有产权为基本特征，在竞争结构上则是以国有银行的完全垄断为基本特征。中国人民银行控制着国家金融总资产的93%，控制着整个经济中绝大部分的金融交易（Yi，1994），金融工具匮乏，金融市场缺失。加之工业化水平低，商品短缺严重，普遍实行实物流通和票证流通，经济货币化程度很低。在计划经济中政府实行高度管制的利率管理体制，人为压低利率水平并长期保持固定不变，利率体系缺少完整的风险结构和期限结构，不能真实反映资金供需状况。利率政策多充当利益分配和服务于政治目的的工具，为迅速建成比较完整的工业体系，保持较低的通货膨胀水平和较快的国民收入增长发挥了重大作用。但由于实行赶超战略，社会资源大量向不具备比较优势和自生发展能力的产业倾斜，造成经济结构失衡，较先进的重工业部门与落后的基础设施和大量低专业化的中小企业并存，丧失了对宏观经济的调控功能。

总之，鉴于建立计划经济体制的现实和制度前提，中国经济发展中资源配置的国家主导性思想上的路径依赖和经典马克思主义对信贷的认识对中国的影响，以及苏联社会主义经济建设的实践，在国民经济恢复时期，关于金融组织——银行的国有化认识就已经显现，并逐渐形成为一种共识。在计划经济体制确立后，更是提出了建立“大一统”的国家银行体制这种金融组织思想。这种产权制度安排对资本极度稀缺而又急需增长的发展中国家而言，无疑是一种帕累托有效的制度选择。然而，资源的国家配置机制在有力推动经济发展的同时，也导致了极大的效率损失，并且这种资源配置的低效随着生产规模的扩大愈来愈大。

1.3　改革开放至金融危机时期银行业改革进程回顾

金融是现代经济的核心。我国银行业在金融体系中居于主导地位，在发挥金融核心作用中担负着十分重要的角色。自1978年开始至2008年，经过长达30年的改革，中国已经初步建立起了与市场经济发展相适应的现代银行体制。回眸中国银行业改革历程，将有助于促进中国银行业未来更好、更快地发展。

新中国成立到改革开放之前的几十年间，中国的金融体系基本上是一个高度集中的计划金融体系，最基本的特征是“大一统”的银行制度。也即中国人民银行自1948年12月成立之后，其作为政府的“司库”是全国的信贷中心、结算中心、货币发行中心，为国家“守计划、把口子”；既行使中央银行职能，又办理所有具体银行业务；既是金融行政管理机关，又是经营金融业务的经济实体。尽管当时对外还存在着中国银行、中国人民保险公司，但主要是由于海外业务的需要，而在内部组织体制上仅仅属于中国人民银行内部的一个部门。这一时期，中国人民银行既作为中央银行又作为商业银行掌握了金融资产总额的93%，并且，城镇居民所持有现金和国有企业单位所掌握的信贷都存入其中，国有部门之间的支付也通过其来清算。也就是说，1978年以来的中国金融改革面对的初始体制结构定格为国家直接控制之下的单一银行体制，由此也决定着中国国有金融体制有其特殊的变迁轨迹。

党的十一届三中全会的召开，使格局发生了根本性的变化。1978年12月18日至22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议在北京召开。会议决定把全党工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来，并提出了改革经济体制的任务。我国由此进入了改革开放新的历史时期。与此同时，中国金融体制改革也徐徐拉开了序幕。1979年，邓小平同志提出：“必须把银行真正办成银行。”[1]在这一历史背景下，我国开始了恢复金融、重构金融组织体系的工作，在政府的引领下，形成了银行体系四阶段改革进行曲，并逐渐从政府的“司库”角色演变为“政治银行家”与“银行家”，发挥着其服务经济金融的独特职能。

1.3.1　第一阶段：中国二元银行体系的初步建立（1978—1984年）

与国家直接控制之下的单一银行体制相对应的是国家垄断的单一金融产权形式，在这一阶段，高度垄断的国有金融体系占主导地位，其他利益团体并未形成，国家主要进行了扩展国有金融产权边界的努力来为国有经济及其他部门服务。

先是1978年1月，中国人民银行正式从财政部的依附地位独立出来，并升格为部级单位。各省、自治区、直辖市以下的银行机构也在当年完成了同财政部门分设的工作，恢复了中国人民银行自上而下的垂直领导。

在改革开放方针的指引下，1979年3月再次恢复了中国农业银行，隶属国务院，由中国人民银行代管，其主要任务是：统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业。同期，将中国银行从中国人民银行中分离出来，也隶属国务院，由中国人民银行代管，其主要任务是：组织、运用、积累和管理外汇资金，经营外汇业务，从事国际金融活动，根据国家的授权和委托，代表国家办理信贷业务。1979年8月国务院决定将中国人民建设银行改为直属机构，其主要任务是：受财政部委托代理行使基本建设财务管理的财政职能，办理国家的固定资产投资的拨款监督，同时也办理国家的固定资产投资的信贷业务和储蓄业务。国务院于1983年9月17日发文明确规定：中国人民银行专门行使中央银行的职能，同时决定成立中国工商银行，1984年1月1日正式成立，接管原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务，主管城市金融业务的专业银行，依据国家的方针政策筹集资金和运用资金，支持工业生产发展和商品流通扩大，支持集体、个体工商业和服务性行业的发展。从此，中国人民银行开始正式履行专职中央银行职能。至此，计划经济下“大一统”的银行体系被以中央银行领导和四大专业银行配套为主的二元银行体系取代。

期间，1979年成立中国国际信托投资公司，1981年底又成立了负责接受国际金融机构贷款及其他资金转贷给国内企业的中国投资银行。从1981年至1984年底全国还共成立了13个地方性非银行金融机构。资金管理体制也开始向传统信贷管理体制挑战。

这一时期的改革行动使各方利益主体的效用都得到增进，因而是帕累托有效的改进，这一改革阶段所形成的经济、知识积累和思想观念的转变为后来的改革提供了观念和经验上的准备，同时确立了改革方向和进一步改革所需的基础：如市场概念的基本要素和多元化的金融组织体系。1984年10月，中国共产党第十二届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》。为了发展“有计划的商品经济”，我国银行体系自此迅速扩张。

1.3.2　第二阶段：中国多层次银行体系的构建与充实（1985—1994年）

这一阶段国有银行的发展着眼于由专业化经营向企业化经营的转变，其改革主要集中在两个方面：

一是打破资金分配上的“大锅饭”，逐步强化银行的资金约束，并打破银行间的业务限制，拓展业务范围，使专业银行由“准企业”向真正的企业过渡（谢平、焦瑾璞，2002）。1984年5月12日，第六届全国人民代表大会第二次会议做出了将通过财政拨款向国有企业注资的计划方式改为通过国有银行向国有企业贷款的市场方式，即“拨改贷”改革的决定。自此，四大国有银行就担负起了为国有企业提供资金的重任。同时，1985年，中国人民银行出台了专业银行业务可以适当交叉和“银行可以选择企业、企业可以选择银行”的政策措施，鼓励四家专业银行之间开展适度竞争，从而打破了银行资金“统收统支”的“供给制”。四家专业银行还开始将其触角伸向农村，为当时正在蓬勃发展的乡镇企业提供贷款。

二是由机关管理方式向企业化管理方式过渡，目的是在各种外部条件和内部管理体制基本不变的前提下，全面推行责、权、利相结合的企业化管理改革，打破分配上的“大锅饭”，调动基层银行的积极性，提高金融系统活力。1985年9月，中国共产党第十二次全国代表会议关于“七五”计划的建议强调专业银行应坚持企业化改革的方向。中国人民银行同国家体改委、国务院经济研究中心、财政部拟订金融体制改革方案，明确提出国有专业银行实行企业化经营，即银行应成为独立的法人金融企业，以利润最大化为目标，实行商业化经营，自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展。按照这一改革方向，四大国有专业银行开始在计划、资金、财务、人事等方面进行改革。在资金计划方面，从1985年开始，各家银行实行“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的管理办法；在财务体制方面，实行利润留成，财务包干制度；在内部管理方面，推行行长负责制和行长目标责任制。专业银行企业化改革为以后专业银行向商业银行转变打下了坚实的基础，这是银行体制改革的一次有益探索。

从政府的意图看，这一阶段虽然力图将国有专业银行、准国有专业银行塑造成一个风险、利益对称的主体，但却不能不受社会目标的牵制。表现在这段时期仍将银行定位在“执行国家产业政策，承担经济调控职能，进行企业管理”上。虽然后来提出银行自担风险、自负盈亏，但专业银行事实上仍负有宏观调控的职能。由此可见，国有银行的企业化改革思想存在很大缺陷，它的理论前提和目标不是很统一。

同时，中国改革开放的进一步发展，为银行业的改革和发展提供了动力。这一阶段大批集体企业、私营企业和中外合资企业等各种非国有经济成分快速发展，在国民生产总值中的比重不断上升，要求有新的商业银行为它们提供金融服务。这种利益集团的形成及其要求使得政府加快了金融改革发展步伐。国家一方面继续完善中央银行制度，为进一步调控商业银行提供组织准备，另一方面，着手塑造金融企业，包括继续改革体制内金融部门的信贷管理体制，探索国有专业银行的企业化方向，并在不触动原有利益格局下，培育了一大批国有金融产权形式之外的其他类型的金融产权形式，以此来推动金融改革。1987年，中国人民银行提出要建立以中央银行为领导，各类银行为主体，多种金融机构并存和分工协作的社会主义金融体系。在1987年党的十三大和1992年党的十四大精神的指引下，我国银行业在改革中不断扩大发展。自1986年7月交通银行重组成立了以公有制为主的股份制全国性综合性银行之后，相继成立了中信实业银行、招商银行、深圳发展银行、烟台住房储蓄银行、蚌埠住房储蓄银行、福建兴业银行、广东发展银行、中国光大银行、华夏银行、上海浦东发展银行、海南发展银行、民生银行等12家股份制银行。另外，1986年1月，在国务院主持下，邮电部与中国人民银行分别以投资所有者和业务监管者的身份，联合发布了《关于开办邮政储蓄的协议》，决定在北京、天津等12个城市试办邮政储蓄业务。1986年底通过的《中华人民共和国邮政法》将邮政储蓄业务法定为邮政企业的业务之一，从而使邮政储蓄遍布全国，形成了一个“准银行”系统。1995年，中国人民银行开始在16个城市进行在城市信用社的基础上组建城市合作银行的试点。同年2月，中国第一家城市商业银行——深圳城市商业银行成立。到1996年底共有18家城市合作银行开业，使我国银行体系的多元化格局逐渐彰显出来。

需要指出的是，非国有的金融产权形式大都依托于地方或部门的保护，在资本结构、经营机制等方面又具有较强的优势，其自身的发展与竞争力日益加强，多元金融产权之间的竞争开始出现。银行机构多元化是实现我国银行企业化的一个重要改革策略和途径。体制外金融产权主体的增长，可以说是迄今为止商业银行制度中最具市场化意义的改革。从这一点我们可以说这种格局的出现标志着中国国有金融体制结构的变迁进入了实质性阶段。

尽管在此段改革伊始就已经提出国家专业银行要进行企业化改革，实行商业化经营，但由于这些专业银行既从事政策性信贷业务，又从事商业性信贷业务，既难以办成真正的商业银行，又不利于进行金融宏观调控。1992年下半年首次正式提出国家专业银行向国有独资的有限责任公司转变，标志着金融领域开始体制内的制度创新。1993年11月中国共产党第十四届三中全会提出要“加快金融体制改革”、“建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离”。同年12月，国务院做出《关于金融体制改革的决定》，提出要把国有专业银行办成真正的商业银行。为了加快国家专业银行向商业银行的转变，在1994年内相继成立了专门办理政策性信贷业务的国家开发银行（办理国家重点建设项目包括基本建设和技术改革项目的政策性贷款及贴息业务，接受中国人民银行的领导和监督）、中国进出口银行（为大型机电成套设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为中国银行的成套机电产品出口信贷办理贴息及出口信用担保，接受财政部、中国人民银行的指导和监督）及中国农业发展银行（承担国家规定的农业政策性金融业务，为粮油收购、调销、加工和国家主要农副产品收购提供资金融通，为扶贫和农业综合开发提供金融服务，代理财政支农资金的拨付和监督使用，接受中国人民银行的领导和监督），从而为国家专业银行向国有独资商业银行的转变创造了有利的条件。

1.3.3　第三阶段：中国银行业商业化改革的全面推进（1995—2002年）

这一阶段是国家专业银行向商业银行转变的阶段。这一阶段的主要任务是通过内部经营体制的改造，以及增量改革，把国家专业银行办成真正的商业银行，并奏响了银行产权改革的序曲，同时，逐渐培育形成了多层次的银行体系。

1995年5月10日，第八届全国人大常委会第十三次会议通过了《中华人民共和国商业银行法》，从法律上确立了国家专业银行的国有商业银行地位，明确国有商业银行要以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。1996年起，对国有商业银行在资产负债比例管理的基础上实行风险质量管理。

1997年亚洲金融危机爆发。为维护国家经济安全，确保经济金融稳定，当年11月，中共中央、国务院召开了第一次全国金融工作会议，并出台了一系列国有商业银行改革的措施。1998年1月1日起，中国人民银行取消了对国有商业银行贷款限额控制，实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接调控”的管理体制，国有商业银行经营自主权进一步得到落实。其次，为充实资本金，1998年8月财政部专门向国有商业银行发行了2 700亿元人民币的特别国债，使之资本充足率达到了《巴塞尔协议》规定的8%水平。此外，国家要求四大银行建立能与国际惯例接轨的风险控制机制，改革了呆账准备金的提取制度，并建立了以风险为基础的贷款五级分类制度。再次，为剥离不良资产，改善国有商业银行的资产负债结构，国家决定组建金融资产管理公司。1998年4月，中国信达资产管理公司在北京成立，处理中国建设银行的不良资产。其后，又相继成立了华融、长城和东方三家资产管理公司，分别接管中国工商银行、中国农业银行和中国银行3家银行剥离出来的不良资产。4家资产管理公司总共收购和处理了1万多亿元的不良资产，为商业银行的规范经营以及与国际接轨创造了条件。此外，从1999年开始，为了增强竞争力，四大国有商业银行首次大幅度裁员，撤并网点，精简机构。其中裁员力度最大的是工行，而撤并机构力度最大的是农行。1999年初至2002年底4年间，工行职员净减少16.16万人，同时期，农行总机构数净减少1.92万个（成思危，2006a）。

经过近20年的改革和发展，我国已形成了一个以四大国有商业银行为骨干的庞大的商业银行体系，在支持我国经济和社会发展方面起到了重要的作用。但是由于计划经济时期遗留下来的陈旧观念和历史包袱一时难以化解，再加上社会主义市场经济建设初期的制度缺陷，改革的任务十分繁重。就当时具体情况来讲，塑造市场经济主体所要求的实质性制度仍处于缺失状态。国有商业银行的根源性问题仍没有得到彻底解决。可以说这一阶段改革最主要的特点表现在由中央政府自上而下地大力推动四大国有专业银行的商业化改革。国家一直想在继续维持既有国有金融产权边界（即不放弃国家信用担保，因涉及大量不良资产）和金融控制（因涉及其他制度安排的改革进展）条件下做金融产权安排的努力。但事实表明，措施的结果与人们的预期有较大的差距。四大国有商业银行中暴露出了种种的问题与不足：信贷资金的融通仍有较强的计划经济色彩；政府对银行运营的干涉较多；银行管理层从其利益最大化出发，具有规模偏好和费用偏好；银行的内部管理薄弱，缺乏有效的风险防范措施等。总之，在2002年以前，我国商业银行的改革主要是在转变经营机制、健全管理制度、变更业务范围、调整营业网点等较浅的层次上，对国有商业银行的监管也比较薄弱，还没有展开实质性深层次的改革。

经过15年长期艰苦的谈判，我国于2001年12月11日正式加入世界贸易组织（WTO），2006年底以后，中国国有商业银行即面临外资银行的全方位竞争。2002年2月，第二次全国金融工作会议在北京召开。在这次会议上，明确了国有商业银行改革是中国金融改革的重中之重，改革的方向是按现代金融企业的属性进行股份制改造。这为国有商业银行进一步改革指明了方向。也就是说，面对一系列由基础制度所产生的金融矛盾，我国政府已经认识到延误根本性改革所带来的风险。这一时期，国家在不改变国有金融产权边界的前提下，除了受其他制度安排变革的制约（如政府职能转换，国有企业改革等）外（事实上这些制约与国有银行产权结构的变动是交织在一起的），金融制度安排创新的环境已基本建立。我国政府已明确提出国有银行业的改革方向，即按照现代企业制度的要求，从产权制度上分步对国有独资银行进行综合改革。在金融体系基本形成的基础上，走向调整和深化的阶段。

1.3.4　第四阶段：中国银行业现代化改革的攻坚（2003—2008年）

中国加入WTO以来，在金融业对外开放及外资进入的激励下，我国银行业全面融入国际化、现代化发展的趋势浪潮中，商业银行（特别是国有商业银行）的发展面临着竞争能力较差、不良资产率高、资本充足率低等严峻的挑战。而要从根本上对其进行革新，势必要将“政治银行家”拉向幕后，由市场化主导的真正的“银行家”来指引银行业的现代化发展，也就是要进入到改革的新阶段。顺应着改革发展的要求，一方面全面展开国有独资商业银行向国家控股的股份制商业银行转变，将国有商业银行改造成国家控股的股份制商业银行，并按先后次序分别上市。另一方面，在金融全球化、经济一体化的发展背景下，政策性银行、其他股份制银行、城市商业银行、农村信用社、外资银行等等多元化、多层次的银行体系也在不断地探索改革方式，以更好地适应经济体制的完善，并满足社会多样化的需求。

首先，进一步加强与完善金融监管，建立良好的宏观运行机制。2003年3月10日十届全国人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》；2003年4月28日中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）正式挂牌成立，负责对银行、政策性银行、金融资产管理公司、信托投资公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司等进行统一监管，行使原由中国人民银行行使的银行监督管理职权，中国人民银行除了保留必要的监管职责外，不再对金融机构实行监管。

中国共产党第十六届三中全会于2003年10月14日通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“要进一步深化金融企业改革，商业银行要成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业”，“健全金融调控机制，完善金融监管体制”。2003年12月27日，十届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》、《全国人大常委会关于修改中国人民银行法的决定》、《全国人大常委会关于修改商业银行法的决定》，明确规定了银监会的职能，使其对银行业的监督有法可依，同时也对中国人民银行职能重新进行了定位，强化了其与制定和执行货币政策有关的职能。

其次，做好国有商业银行实质性改革。中国共产党第十六届三中全会决定中指出，要“选择有条件的国有商业银行实行股份制改造，加快处置不良资产，充实资本金，创造条件上市”。同时指出，鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造，在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业。这明确了国有商业银行深化改革的方向与步骤，以及培育多种所有制市场结构的指向。

商业银行改革是我国金融体系改革的重点，四大国有商业银行的改革更是重中之重。我国国有商业银行的股份制改造是银行的其他各项改革的基础，也是我国金融体系改革中的一个重要环节。按照有关规定，国有企业改建公司，必须依照法律、行政法规规定的条件要求，转换经营机制，有步骤地清产核资，界定产权，清理债权债务，评估资产，建立规范的内部管理机构。在我国加入世界贸易组织后，为了应对金融方面的挑战，在探索和实践的基础上，确定了我国四大国有商业银行的改革“路线图”，那就是“实行股份制改造，引进战略投资者，加快处置不良资产，充实资本金，完善公司治理，创造条件上市”。

在具体的实施过程中，经历了如下的一系列考虑与环节：国有商业银行产权改革的关键是将银行改为股份公司或有限责任公司，使国有资本以股权的形式进入银行，由国家或国家委托的机构作为出资人派出代表参加股东大会，并可经股东大会选举进入董事会，实现所有权与经营权的分离。根据我国的具体情况，通过有政府背景的投资公司或基金进行持股较为适当。为此经国务院批准，2003年12月16日成立了中央汇金投资有限责任公司（简称汇金公司），其形式为国有独资公司，股东单位为财政部、中国人民银行和国家外汇管理局，派员组成公司董事会、监事会。汇金公司的成立，标志着我国政府开始采用投资公司的形式建立国有金融资本出资人的模式。该公司负责向实施股份制改造试点的银行注资，并作为出资人，督促银行落实各项改革措施，完善公司治理结构，力争股权资产获得竞争力的投资回报和分红收益。2003年12月31日，国务院动用外汇储备，由中央汇金有限责任公司完成向试点银行（中国银行和中国建设银行）各注资225亿美元补充资本金的工作。

我国对商业银行不良资产的计算口径从2002年开始逐渐由国内长期沿用的四级分类转为国际上普遍采用的五级分类。银监会于2003年7月13日决定，从2004年开始，国有独资银行和股份制商业银行取消现在并存的贷款四级分类制度，全面推行五级分类制度，并通过四大资产管理公司帮助处理不良资产。但2004年，全国人大预算工作委员会建议对4家资产管理公司进行全面审计后，发现了该形式的弊端，银监会迅速发布了《不良金融资产处置尽职指引》，要求银行业金融机构要建立全面规范的不良金融资产处置业务制度，完善决策机制和操作程序；还要坚持资产处置公开、公平、公正和竞争、择优原则，实行处置信息公开，提高处置透明度，努力实现处置回收最大化，以更加有效地处理不良资产。到2006年底4家资产管理公司的不良资产处置已基本完成。

在一路的摸索改革过程中，3家国有银行成功上市，实现了产权的真正变迁，开始在经济社会发展中扮演起“银行家”的角色。

（1）中国银行：2004年8月26日，中国银行股份有限公司在北京成立，注册资本1 863.90亿元，折1 863.90亿股，由中央汇金投资有限公司代表国家持有100%股权。

2006年6月1日，中国银行成功在香港联合交易所主板挂牌上市，并积极筹划在内地A股市场上市。中国银行此次募集资金总额为754.27亿港元，并将首发价定为每股2.95港元，接近发行指导价格区间2.5港元至3港元的上限。此次发行的股票占扩大后中行股本的10.5%，吸引了超过1 500亿美元的认购资金。按照中行IPO之后的每股净资产来衡量，市净率将高达2.36。[2]

（2）中国建设银行：2004年9月21日，中国建设银行股份有限公司在北京成立，注册资本1 942.302亿元，折1 942.302 5亿股。其中中央汇金投资有限公司持有股份总数的85.228%，中国建银投资有限责任公司持有10.653%，剩余股份分别由国家电网公司、上海宝钢集团公司和中国长江电力股份有限公司分别持有。[3]2005年10月27日，中国建设银行在香港联交所正式挂牌上市，且创下中国香港地区历来上市集资金额的最高纪录。

（3）中国工商银行：2005年4月国家通过运用外汇储备向中国工商银行注资150亿美元，以补充其资本金。同年10月28日，根据国务院的决定，经中国银监会批准，中国工商银行股份有限公司正式成立，注册资本为2 480亿元。经国务院批准，中央汇金投资有限责任公司和财政部分别持有中国工商银行股份有限公司50%股权，依法行使中国工商银行股份有限公司出资人的权利和义务。中央汇金公司150亿美元的外汇注资已于2005年正式完成入账工作。[4]2006年10月27日，中国工商银行在上海证券交易所与香港联合交易所挂牌上市。这是内地首家A股与H股同股、同价、同步上市的企业，而且创下了首次公开发行集资额居全球之最的纪录。

经营转入正常化轨道的国有控股商业银行，不仅竞争力得到加强，在国际上的信誉也直线上升。2007年度英国的金融杂志《银行家》（The Banker）根据2006年度的核心资本进行的世界1 000大银行排名中，上述三大银行被排在第7名（工行）、第9名（中行）、第14名（建行）。中国工商银行、中国银行、中国建设银行的资本、资产规模已是世界大型银行的水平，盈利能力和资产质量的提高、公司治理和内控制度的构建、经营管理和风险管理能力的加强，意味着三大国有控股商业银行具备了参与高度竞争的能力和海外业务扩张的条件基本已成熟。

其次，中国共产党第十五届四中全会的决定指出“除极少数必须由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元投资主体的公司”。通过股权多元化，不仅有利于实现以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的方针，而且还能够使国家通过出资人到位的方式，解决企业过度依赖政府、政府对企业负无限责任的问题。在国有商业银行改革的带动下，政策性银行改革步伐加快，国家开发银行商业化运作启动；中小商业银行也注重加强公司治理建设和风险防范能力建设，一批城市商业银行实现了跨区域发展；非银行金融机构制度体系不断完善，正在逐步走上科学发展的轨道。

在多元产权的其他银行改革中，积极支持有条件的股份制银行上市融资。2005年6月23日，交通银行成功登陆H股市场，成为中国内地第一家实现境外整体上市的银行，取得了较好的成绩。此外，我国商业银行还积极引入战略投资者。特别自2005年以后，我国商业银行引进战略投资者的步伐明显加速。我国三大国有银行也加速引进战略投资者。长期以来，由于国家不可能真正行使所有者的权力，银监会将引入战略投资者作为股份制改革的重要步骤，主要是希望通过这种引入来改善国有商业银行的公司治理制度。2006年1月1日开始施行的《中华人民共和国公司法》也为商业银行的公司治理制度改革提供了法律基础。

再次，在农村金融改革方面，也取得了重要进展，发挥了金融在加快社会主义新农村建设中的支撑和促进作用。2003年6月，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，明确提出了“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的改革试点原则。农村信用社改革试点率先在江苏等8省市启动，2004年8月开始在21个省展开，到2006年，改革试点工作在全国30个省（区、市）全面推开。这次改革是农村信用社在管理体制、产权模式和组织形式等方面的一次全面改革。目前，农村信用社产权制度改革稳步推进，新的监督管理框架基本建立，整个改革工作已经取得了重要进展和阶段性成果。2007年初，中国银监会按照宽准入、严监管的原则，调整放宽了农村地区金融机构准入政策，允许在农村新设村镇银行、贷款公司和农村信贷互助社等三类新型金融机构，并在吉林等6省区先行试点，得到广大农民的欢迎。另外，还推动邮政储蓄体制改革迈出关键一步，组建了中国邮政储蓄银行，通过促进邮政储蓄银行直接办理质押贷款、小额贷款以及与农村合作金融机构建立代理机制，使得农村资金大量外流的现象得到遏制。同时，还尝试各种创新的农村银行形式，以全面支持新农村建设。2006年，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，鼓励各类资本设立村镇银行，并鼓励农村小企业和农民设立社区性信用合作组织，以解决农村地区金融机构网点覆盖率低，金融供给不足的问题。

最后，积极推行互利共赢的开放战略，不断提高银行业对外开放水平。中国加入世贸组织后，党中央、国务院坚持以开放促改革，以开放促发展，在更大范围、更广领域、更深层次上实现我国银行业对外开放的新突破。首先，认真履行了加入世贸组织的承诺。在2006年12月11日，如期取消对外资银行经营人民币业务的地域范围和服务对象范围的限制，取消对外资银行的所有非审慎性限制，同时修订颁布《外资银行管理条例》并实施法人银行导向的外资银行监管政策。这既保证了国民待遇及时给予，维护了我国负责任大国的国际形象，又保护了中资银行的发展，维护了审慎原则和金融安全，开创了我国银行业对外开放的新时代。其次，积极借助外力迅速提升银行业竞争力。坚持解放思想，以引资为纽带，以引技、引智和引制为目的，在2003年适度放宽了外资金融机构投资入股中资银行的股权比例，将过去单个投资人的入股比例不得超过15%调整为20%，集约式战略投资者入股比例不超过25%，实现了银行业对外开放战略从单纯的外资金融机构准入到加强引进管理、技术、人才和合作的重要转变。截至2007年底，我国共有25家中资商业银行引入33家境外机构投资者，投资总额为212.5亿美元。同时，截至2007年底，银行业金融机构累计利用外资额为823.2亿美元。其中，境外金融机构投资入股中资金融机构的投资完成额为220.7亿美元；境内外资金融机构实收资本和营运资金余额为147.5亿美元；中资银行海外上市（H股）引进资金455.1亿美元。再次，积极推动我国银行业在海外的发展。我国银行业加快海外发展步伐，积极通过并购、设立新机构等方式，深度拓展海外市场。继2006年12月收购印度尼西亚哈利姆银行90%股权后，中国工商银行2007年8月宣布收购澳门诚兴银行，10月宣布收购南非最大银行——标准银行20%的股权；同年8月国家开发银行收购英国巴克莱银行3%的股权。与此同时，中国工商银行莫斯科分行开业，中国银行在英国设立子银行，中国建设银行悉尼代表处开业，交通银行设立法兰克福分行、澳门分行，中国进出口银行在圣彼得堡设立代表处。2007年11月美国金融监管当局批准招商银行设立纽约分行，这是美国1991年颁布实施《加强外国银行监管法》后批准的第一家中资银行营业机构。我国商业银行在推进“走出去”战略方面取得了积极成果，有力地促进了国家“走出去”总体战略的实施。截至2007年末，我国商业银行已在美国、日本、英国、德国、澳大利亚、新加坡、中国香港、中国澳门等29个国家和地区设立了60家分支机构，海外机构的总资产达2 674亿美元。[5]

作为制度创新的民营银行的发展也不容忽视。2001年12月11日中国加入世界贸易组织当天，国家计委下发了一份文件——《国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见》，其中规定了我国凡是对外国资本开放的领域都应该允许民间资本进入，那么金融领域的银行业也不例外。2001年底，苏南地区诞生了张家港、常熟、江阴三家中国首批股份制农村银行；2002年7月，浙江省的8家地方国有股份制的城市商业银行联合发表《行动宣言》，称将在三年内把全省各城市商业银行改造成为以民间资本为主体的地方性商业银行，同年9月4日，中国人民银行银行监管司的银行监管课题组撰写的报告《进一步发挥现有中小商业银行的作用》对8家银行的做法予以首肯；2003年10月，完全由非国有资本出资新建的渤海银行经国务院批准筹建，标志着民间资本以新设立民营银行的方式进入银行业的可能性业已出现。2004年6月30日浙江商业银行的重组获得批准，标志着民间资本以产权结构改造方式进入银行业的大门已经敞开了。

总之，在改革开放至国际金融危机的30年改革发展历程中，我国银行体系在经历了体制内外存增量配套改革、摸索、尝试及调整、前进的过程中，形成了我国银行体系独特的发展轨迹。