3.绿色经济转型

3.1　中国气候变化的目标

中国在2015年《联合国气候变化公约》第21次缔约方会议上对《巴黎协定》做出了重要贡献，明确表示中国的二氧化碳排放量将在2030年达到峰值，在2030年之后逐渐下降。然而，中国承诺的这个减排水平被许多人认为是不够的，因为中国近十年来的二氧化碳排放量占到全球的约30%。如果没有更多的努力，《巴黎协定》中设定的“把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内”，或者“把升温控制在1.5摄氏度之内”的目标将无法达到。可以想象，即将到来的谈判会重点关注中国减排目标的提升。

中国也面临另一个重要变化。中国一直引领发展中国家主张坚持“共同但有区别的责任”原则。然而，随着人均GDP的不断增长，中国很快会成为一个高收入国家，并注定像其他高收入和工业化国家一样承担更多的责任。因此，从2020年起，预计中国的二氧化碳减排力度将进一步加强，融资和促进国际倡议的责任也将加强。

在过去的十年里，中国为减少二氧化碳排放做出了巨大努力。中国已经实现了在2009年哥本哈根第15次缔约方会议上设定的目标，即在2005-2020年将二氧化碳排放强度（单位GDP的二氧化碳排放量）降低40%—45%。许多人认为，2013年以后中国的二氧化碳绝对排放量开始稳定，这与中国煤炭消费总量下降相对应。如果按照这种趋势继续发展，可以预计中国的二氧化碳排放会更早达到峰值。

《巴黎协定》中国的减排目标是二氧化碳排放量将在2030年达到峰值，并且碳排放强度相比2005年下降60%—65%。2017年，中国碳排放强度比2005年下降了46%，比哥本哈根第15次缔约方会议规定减排目标的计划时间提前。根据模型预测结果发现，为了实现2摄氏度目标，中国的二氧化碳排放量应该在2025年达到峰值（Jiang et al.，2013）。对于1.5摄氏度目标，所需的达峰时间应该提前一些，即2020年（Jiang et al.，2018）。到2020年，中国的碳排放强度可能会降低50%。

有一种观点认为到2050年，可再生能源和核能发电等清洁能源将成为中国能源的主要形式。近年来，可再生能源实现了跨越式发展，超过了人们的预期。在2016年和2017年，中国太阳能光伏和风力发电的新增装机容量占世界总装机容量的50%以上。有观点认为，先进的核能也将进入快速发展的轨道。可再生能源和一些终端能源技术的成本都在急剧下降，例如电动汽车、照明、超高效家用电器等。

另一个增强信心的措施是可再生能源成本的降低。经过二十多年的快速发展，2018年风力发电的边际成本与燃煤发电相当，2020年太阳能光伏发电成本将处于类似的水平。采用第三代技术以后，核能发电成本也大幅度下降。技术变革和成本大幅降低使得大规模的碳减排在经济上具有可行性。随着这些技术的进步，在2020年之后，碳定价可能变得没那么重要。

关注技术进步有利于中国未来的经济增长。根据《能源企业全球竞争力评估报告（2017）》（中国人民大学国际能源战略研究中心，国家发改委国际合作中心国际能源研究所，2018），中国新能源公司（57家）在世界最具竞争力的新能源公司中占主导地位，比中国传统能源公司（5家）更加具有竞争力。中国新能源公司具有很大的市场潜力。新能源业务的增长将有助于中国2025年制造业重组和发展战略。

可再生能源的快速增长和产业结构的变化让我们相信，到2020年二氧化碳排放量达到峰值和到2050年二氧化碳排放量绝对值减少65%都是可行的。我们的预测结果表明，2020年后，中国的终端能源需求将保持非常低的增长率（0.7%—1.4%），这些需求可能全部由可再生能源满足。

3.2　引导绿色转型的经济政策

自1978年环境问题开始得到正视以来，中国的环境规制集中于行政措施。典型的行政措施包括技术标准、排污许可证和强制关闭污染企业等。政府经常通过国家层面的行动来遏制日益严重的污染问题。1997年1月1日，中国政府在淮河流域开展零点行动，对重点水污染企业进行处罚，超过4000家企业一夜之间被关闭。随后，为了促进技术升级和污染控制的规模效应，国家对15个主要污染行业设置了企业规模限制。2006-2010年，在政府财政的大力支持下政府制定了污染物定量指标。为了实现环保既定目标，大量的小型污染企业也被关闭。从2017年开始，由于严重的空气污染，中国开展了第三轮全国环保行动，政府对污染严重的地区进行环保督察，并且追究地方官员的责任。但是这些环保行动虽然在短期内有效，却并没有引起污染行业减排行为的系统性变化。

在“十二五”期间，中国开始认真探索通过经济政策来保护环境。中国开展了七个碳交易试点项目，同时，启动了环境税法草案，并且在2018年全面实施环境税。自2006年以来，中国政府对污染控制、可再生能源和旨在减少污染和碳排放的技术创新等方面给予了大量的补贴。

只有通过严格的评估才能回答这些经济政策是否有效。Chen和Xu（2018）对中国七个碳交易试点进行了较为严格的经济学评估。他们的研究结果表明，一方面，在七个碳交易试点中，有两到三个试点[湖北和广东（包括深圳）]实现了显著的二氧化碳减排和交易发生率；另一方面，对于其他试点没有找到明显的证据。当碳排放许可证在市场上分配和交易时，地方政府有责任监测参与企业的碳排放变化，这意味着政府投入和财政成本的增加。碳排放许可证的发放一般来说是免费的，这对于地方政府的激励是很低的。正如许多研究发现的那样，中国地方政府已经背负了许多政策负担，额外的责任只意味着更高的成本和更少的利益，因此预期的绩效较低。尽管如此，中国政府仍然决定在全国范围内实行碳交易，并在2017年宣布将碳交易计划变成全国性行动，最初的范围集中于电力部门。

中国环境税在2018年1月1日正式生效。在此之前，中国实行了多年的排污收费政策，即根据规定的污染物排放率向企业收费。长期以来，由于费率太低并且没有认真执行，因此排污收费制度一直受到批判（曲格平，1991；Xu,Hyde and Amacher，2003；Xu,Hyde and Ji，2010）。这项政策最大的弱点可能是，征收费用由当地环保机构收取并且用于补充工资，因此对当地的财政影响较小。在这种情况下，大多数地方政府领导选择站在企业的一边，在污染控制方面并没有采取有效行动。

正式的环境税法对排污收费制度作了两个重要的改进：第一，税收收入作为一般性财政收入纳入地方财政部门。第二，地方政府对环境税税率有很高的自由决定权，基准税率相当于以前的污染费，而最高税率是基准税率的十倍。这是一个教科书式的税收设计方案，因为它不仅寻求获得环境税的“双重红利”，而且照顾了地区发展水平的差异。

现在评估新开征环境税的政策实际效果还为时过早。过去的研究试图将经济激励（例如污染费）与企业行为结合起来。Xu,Hyde and Amacher（2003）和陈晓兰（2013）研究了污染收费对企业排污行为的影响。他们的研究发现污染企业确实在边际上对经济刺激做出了反应，征收更高的排污费减少了污染物排放。陈晓兰（2013）和Chen and Xu（2019）都估算了企业的边际减排成本曲线。Chen and Xu（2019）的研究结果表明，相对于主要污染物的减排目标，目前的税率仍然过低。为了实现中国政府在当前五年计划期间的减排目标，平均税率应该是当前最高税率的3倍。与之相对应的是，我国环境税收入可达到财政总收入的5%—10%。

对可再生能源的补贴使中国成为世界上最大的可再生能源生产商和供应商，并且拥有了世界上最大的装机容量，在技术上也取得了巨大的进步。在过去十年里，中国可再生能源发电边际成本下降了90%。在可再生能源在总能源中所占份额方面，中国也提前达到了目标。然而，财政负担和电网吸纳率低下一直困扰着可再生能源的发展。为了解决这些问题，中国政府调整了方案，停止了可再生能源发电上网电价政策。相反，自2017年年底以来，中国通过对可再生能源转用竞标上网方式，在促进技术进步方面取得了立竿见影的效果。2018年春季，在青海出现了最低拍卖价格低于火电厂价格的案例。在此基础上，青海省两次试行完全依靠可再生能源维持全省生产生活，创造了持续15天的纪录。这些政策变化和技术进步的例子给未来加速提升可再生能源占比展示了光明的前景。