二 合作的成就与存在的主要问题

（一）合作取得的初步成效

中国提出“一带一路”倡议后，注重加强与老挝政策和国家发展战略对接，初步推动产生了几项重大成就：

一是设施联通不断加强。设施联通不断加强主要体现在中老铁路项目稳步推进，基建合作获新发展。中老铁路是中国“一带一路”倡议在老挝落地发展的旗舰项目，该铁路北端与中国境内的玉溪至磨憨铁路对接，南端与泰国的廊开至曼谷铁路相连，共同构成中老泰国际铁路大通道，预计2021年12月31日建成。

2010年10月4日，原中国铁道部与老挝公共工程与运输部在北京签署了《关于铁路合作的谅解备忘录》和《关于深化落实合作备忘录的会谈纪要》，确定了中老铁路项目。2010年12月23日，老挝第六届国会第十次会议批准了中老铁路计划。2015年11月13日，中老铁路合作签字仪式在北京举行，两国政府签署了政府间铁路合作协定，中老铁路项目正式进入实施阶段。2016年，中老铁路被列为老挝第八个“五年计划”的优先项目，同年12月25日，中老铁路项目全线开工仪式在老挝琅勃拉邦省举行，中老铁路项目进入全新的发展阶段。到2017年，中老铁路合作企业分别于3月和4月在琅南塔省段和乌多姆塞省段开启隧道挖掘工作，标志着中老铁路建设工作真正起航。截至2017年底，中老铁路已累计完成总投资的20.3%。^[2]

与中国铁路轨距相同的中老铁路一旦建成，将极大地便捷中老贸易交通，大大降低运输成本和时间，乘客也只需3 小时便可从中老边境直达万象，而不再需要花16小时乘汽车。中老铁路使老挝30年前将老挝与周边国家连接起来的国家发展计划有了实现的可能。中老铁路作为泛亚铁路贯穿中南半岛的关键一段，不仅是连接中国和老挝的交通运输通道，还是连接中国和东南亚各国铁路网建设的起点，将推动中国与所有东南亚国家连接，对区域合作和东南亚融合具有重大历史和战略意义，有利于加快地区贸易、服务、金融、投资等多方面的合作。

2017年中老基建合作再获新进展，在中老两国元首见证下，由云南建投集团投资建设运营的老挝万象至万荣高速公路项目（简称“万万高速公路”）签署合资协议，万万高速公路是老挝首都万象至磨丁口岸高速公路的第一段，向北对接中国磨憨口岸，顺接中国国家高速公路网 G8511昆明至磨憨高速公路；向南通过老泰友谊大桥，顺接泰国廊开地区的高速公路网，是亚洲公路网 AH12 和昆曼国际大通道的重要组成部分。^[3]

二是经贸合作不断提升。多年来，中国和老挝经贸合作日益加强，中国对老挝投资及贸易往来发展迅速。贸易方面，据中国海关统计，2017年中老双边贸易额为30.2亿美元，同比增长28.6%，增幅在东盟国家中位居第二。^[4]投资方面，中国是老挝最大的外资来源国。2017年，中国对老挝非金融类直接投资流量达13.8亿美元，同比增长139.1%，增长率在东盟国家中位居第一。^[5]截至2017年底，中国在老挝的投资涵盖多个领域，投资项目达765个，总价值70亿美元，涉及矿产、水电、农业和服务业等在内的14个行业。^[6]工程承包方面，老挝尽管只是一个GDP总量为100多亿美元的经济体，但截至2017年7月，中国企业在老累计签订承包工程合同额达285.5亿美元，完成营业额175.7亿美元。其中，2017年1—7月新签工程承包合同额为6.8亿美元，下降64.4%，完成营业额16亿美元，增长31.4%。^[7]

从具体领域来看，首先能源矿产领域的合作获得深入发展。到2018年2月，在老挝已有9座中方投资建设的水电站项目开始商业运营，另有10个项目正在建设中，中方还在230KV和500KV输变电线路领域建设8个项目。在矿产领域，中国公司投资的52个项目已进入开采实施阶段，还有20个项目正在进行可行性研究。^[8]其次，老挝与中国农业合作进一步加强。老挝在中国市场上获得农产品市场准入的机会增多，老挝大米、咖啡、香蕉等农产品陆续进入中国市场。尤其是2016年，湖南炫烨生态农业发展公司把老挝大米成功引进到中国，老挝大米从此正式进入中国市场，改写了老挝批量出口大米至中国为零的历史（此前只是边贸小量进口）。2016年老挝实现向中国出口大米7200吨，到2017年，仅上半年，老挝就向中国出口大米5000吨。用了1年多的时间，老挝大米不仅成功走入中国市场，还实现出口增长。最后，旅游合作成为中老经济合作的新热点。在双方签署《中华人民共和国国家旅游局和老挝人民民主共和国新闻、文化和旅游部关于旅游景区质量标准化建设合作的谅解备忘录》后，2017年，两国旅游部门合作开展了一系列旅游培训项目，取得了良好成果。随着旅游交流合作的不断深化，老挝已成为中国在东南亚地区的重要旅游目的地。2017年，老挝公民访华超过23万人次，同比增长176%；中国公民访老75万人次，增长58%。^[9]

以经济特区和专区带动社会经济发展和促进就业是老挝政府推动的重点，自2002年建成首个经济特区以来，老挝已有12个经济特区。中国是老挝经济特区的最大投资者，在推动更多企业前往老挝经济特区和专区投资发挥了领导作用，参与投资建设的赛色塔综合开发区是老挝国家规划中重点发展的工业新区和万象未来的新城区，也是“一带一路”建设规划的早期收获项目，对促进老挝工业化进程、提升两国经贸合作水平发挥着重大作用。通过努力，园区建设已取得了较好的成绩，已经吸引来自中国、老挝、泰国、新加坡、马来西亚等多个国家和地区的45家企业入驻，入驻企业计划投资总额约5亿美元。^[10]中老磨憨—磨丁经济合作区是中国与老挝共同建立的经济合作区，是中老两国贯彻“长期稳定、睦邻友好、彼此信赖、全面合作”方针，共建“一带一路”对接老挝“变陆锁国为陆联国”战略的重要举措。在两国领导人的见证下，中老两国分别于2015年8月和2016年11月签署了《中国老挝磨憨—磨丁经济合作区建设共同总体方案》和《中国老挝磨憨—磨丁经济合作区共同发展总体规划（纲要）》^[11]。作为“一带一路”建设的重要合作项目，磨丁经济特区致力于将特区打造为中老泰经济走廊的枢纽新城、老挝北方经济中心。为加快推动中老磨憨—磨丁经济合作区的发展，老挝磨丁经济特区积极推进各项基础设施、核心项目建设，国际商业金融中心、物流加工园区、景区及旅游度假区等项目全面投入施工，预计总投资约30亿元人民币。^[12]

三是文化上广泛交融。中国十分重视与老挝在科教文卫等方面的交流与合作，中老通过多种方式进行科研、教育、文体、卫生等方面的合作，取得了长足的进步，加深了两国人民的了解与沟通。首先，华文教育在老挝不断增多，汉语教学热在老挝方兴未艾，中华优秀文化在老挝得到了广泛弘扬。万象孔子学院的短期中文语言培训供不应求，每期招生都爆满。老挝国立大学孔子学院、老挝苏州大学成为两国文化教育交流的新平台。在人员交流方面，中国已成为老挝学子出国深造的首选国家之一，老挝是获得中国政府奖学金数量最多的东盟国家之一，截至2017年，获得中国政府奖学金的在华老挝留学生已累计3416人。^[13]其次，中老通过媒体与影视文化等合作促进交流与沟通，推动“澜湄文化行”车队路演活动，启动“中国优秀电影走进老挝”电影配音比赛，广泛宣传中国文化。2017年“中国优秀电影走进老挝”巡映活动首映式在万象举行，巡映活动是两国间具有重要意义的文化交流活动之一，此次活动将进一步丰富两国人文交流的内涵。2018年首部中老共同拍摄的电影《苫芭花开》上映，进一步加强了双方的文化合作。

四是合作领域宽泛、合作形式多元。在合作领域上，从2016年起，围绕“一带一路”倡议，两国签署了多份重要文件，涉及合作规划、经贸、产能、融资、教育等多个领域。仅2017年11月习总书记在访问老挝期间，就见证了两国在中老经济走廊建设、基础设施建设、数字丝绸之路、科技、农业、电力、人力资源、金融、水利等领域共17项协议的签署。在合作形式上，既有重点项目的推进、跨境合作区的设立，也有推动中老铁路沿线经济走廊的建设以及就融入澜湄合作次区域领域携手共同开展合作等。中老铁路建设顺利推进，中国为老挝研制的老挝一号通信卫星成功发射并进入运营管理阶段，一系列水电站以及输变电项目的建设和运营以及中老两国跨境经济合作区——磨憨—磨丁经济合作区和万象赛色塔综合开发区建设的稳步推进，都一次次将两国经贸合作推向新的高度。

（二）存在的问题

在“一带一路”倡议的引领下，中老务实合作大步推进的同时也产生了一些问题：

一是投资结构不合理，融资难度大。虽然中国是老挝第一大投资来源国，两国也签订了广泛的投资合作领域文件，但鉴于老挝自身经济薄弱，工业、农业以及服务业都还处于初级阶段，为推动经济社会发展，响应老挝国家战略，大部分投资都集中在关键的基础设施项目，而对直接事关民生的项目投入较少。投资基础设施项目具有资金需求大，工程建设条件复杂，建设周期长的特点，以一家银行为基础的单一融资渠道有时根本满足不了项目融资需求，使得融资瓶颈突出，存在融资难度。

二是对内、对外宣传不到位。对内表现为宣传不够。由于老挝信息相对闭塞，政治稳定，又是内陆小国，无论是有关老挝的研究还是宣传，与其他东南亚国家相比都相对稀少，国内能获取到有关老挝的资源和信息相对有限，绝大多数人对老挝还不熟知。虽然随着2017年习总书记访问老挝，以及17项协议得到签署，老挝已成为中国企业关注的热点国家，但能获取到的信息依然相对有限。对外表现为不善于讲好中国故事。中国在老挝的援助项目和投资项目都取得了比较好的经济和社会效应，但现实中老挝人民对此仍有不少负面看法，这与宣传不够、不到位，不善于讲好中国故事有关，没有把中国的援助项目和投资项目对当地经济社会发展的贡献讲清楚、讲透彻。老挝信息不发达，基层民众接触现代媒体的机会和渠道有限，企业作为中老合作最重要和最直接的参与者，与当地群众接触的机会最多，是最好的宣传者。但缺乏与媒体的沟通能力和意愿是中国在老挝投资企业普遍存在的一个问题。大部分在老挝投资的中国企业，还没有充分意识到与媒体沟通的重要性，即使意识到了，也缺少足够的沟通能力，不懂得如何开展公关。中老铁路作为中老“一带一路”合作的旗舰项目，2010年就开始规划，于2016年全线开工，但仍有大量老挝普通民众尚不了解甚至知道该铁路。由于缺乏对外宣传意识，当地人和媒体对“一带一路”项目知之甚少。更有一些西方媒体指责中国企业只是到老挝攫取自然资源，社会责任淡薄，不懂得回报当地社会，指责中国的投资和援助给贫穷的老挝造成了三大风险，即增加了更多的不可持续的债务、延迟了老挝的治理改革以及过度推动无效益的资本项目扩散。

三是项目投资引发的拆迁征地补偿及人员安置问题。无论是农业、工业还是基础设施投资，都会涉及土地征收以及人员安置问题，尤其是大型项目，涉及的人员更多。而这一过程又是投资方跟当地政府以及民众联系最为紧密和接触最为频繁的过程，非常容易引起争议。老挝当地民间组织和政府人员中有一种观点认为中国企业在老挝的土地租赁和使用中存在不规范的行为。^[14]以中老铁路为例，2016年底中老铁路已经全线开工，但补偿却还没较好地落实。虽然中资企业在老挝当地牵涉的土地使用纠纷并不严重，且原因多不在中方，但问题却是中方的投资引起的，成为影响中国投资形象的重要因素。

四是投资引发环境保护问题。中老“一带一路”倡议合作项目主要集中在能源资源、基础设施建设以及工程承包等领域的大型项目，投资这些项目，不仅要征用土地，还要使用大量的生产建设物资，这些物资的来源、材质、运输等都会给当地居民的生活和环境带来直接影响，如果处理不好，不仅会影响进程，更会影响民众对“一带一路”倡议的认同。^[15]曾在老挝开辟香蕉种植园的中国投资者，因大量使用化肥农药，对土壤、水源等环境及蕉农的健康造成严重影响而被老挝政府于2016年下令禁止辟建新的香蕉园。

五是中资企业雇佣员工受老挝总体熟练劳动力不足限制，存在本土化困难的问题。一方面老挝只有690多万的人口，人口基数小，人口密度低造成劳动力市场有限。另一方面，老挝劳动力质量较差，熟练劳动力和技术工人严重缺乏。当地招募的一些员工会季节性流动，且许多人不熟悉工厂的工作和条件。虽然中资企业对老挝当地的劳动力需求较大，但在总体熟练劳动力不足的前提下，企业在雇员本土化的问题上面临挑战；虽然政府和智库认为中国企业创造的就业机会相当可观，但民间却认为中国企业多雇佣自己的工人，对增加当地就业岗位的贡献有限。

六是老挝营商环境不理想，投资风险较大。根据世界银行发布的《2018年营商环境报告》，在190个国家中，老挝总体营商环境排在第141位，排名靠后，其中信贷获取便利度排第77位，而在解决无力偿债问题方面则排第168位，债务收回率为0，表明风险极大。中国对老挝的投资主要以低息援助的形式展开，老挝近几年债务压力较大，财政收入不足，赤字及负债严重，老挝政府的高负债以及低外汇储备，增加了外部支付风险，提高了资金收回的难度。