第一节 美国军事制度变迁的维度与形态

从制度演变的进程来看，在大多数情况下，制度演进都是以渐进的形式进行，只有在少数情况下，才是以革命性的形式出现。渐进性制度演进往往受到多种因素的综合影响，其作用力相对平静，这无疑增加了观察和解释的难度。革命性制度演变则往往是由于战争、阶级斗争、族群冲突和国内经济崩溃等强力作用引起，相对易于观察。要理解制度变迁，就需要清晰地界定制度变迁，对其概念、形式和内容进行详细的探讨，以更好地分析其变迁的逻辑。

一 理论基础

理论是一组包含普遍规律的解释模式，这个模式需要在一定的前提假定下对某些特定事件进行推演，这就需要提供一个完善的理论机制。在对所选择的研究对象进行研究时，需要考虑分析的层次。由于社会是一个复杂的系统，在理论建构时选择从微观还是宏观、个人还是集体的角度，其研究的性质将大不相同。鉴于美国军事制度变迁的复杂性，提供一个严谨的解释机制需要探讨分析的层次、分析的理论路径和理论机制。

研究美国军事制度变迁的动力，需要从不同的层次进行研究。本书致力于连接国际和国内两个层次，考察这两个层次上的变量如何影响军事制度变迁。需要强调的是，国际因素也会作用于一些国内因素，进而影响到军事制度变迁。也就是说，国内因素一方面会直接塑造军事制度变迁，另一方面也会起到中介变量的作用，在国际因素的影响下塑造军事制度的变迁；而国际因素不仅能直接影响军事制度变迁，也可以通过塑造国内因素发挥作用。本书将探讨美国军事制度的变迁，即探讨美国军方的制度形态在历史中的延续和变革的逻辑，基于以下三个基本前提来研究美国军事制度。

首先，美国军事制度改革将在原有制度的基础之上进行，并且受到外部环境的约束。美国军事制度的变迁存在路径依赖（path dependence），即改革在既有的制度基础之上进行。改革同样离不开外部环境的约束，国际环境对美国军事制度的演进有着重要的影响。也就是说，研究美国军事制度的变迁，必然需要关注具体的历史背景和特定的国际环境。在理论层面上来说，任何一个军事组织都依赖于一定的外部环境，大致可以分为两类：一类，外部环境要求军事组织有效率，维护军事组织的利益，满足其最大的效用。另一类，外部环境要求军事制度维持一种基本的合法性。这两类外部环境常常处于一种冲突和矛盾的境地，在不同的时空下往往发挥不同的效能。这就是为何有学者认为，“对社会制度不断发展的最好解释，不是集体目标或利益的帕累托最优结果，而是分配利益冲突的副产品。”[2]从理论建构上来说，这一观点不仅否定了新古典经济学关于理性人的假定，也为探讨组织偏好提供了基础。

其次，文官部门和军事组织是有限理性的，并且有一定的偏好。自从赫伯特·西蒙（Herbert Simon）在20世纪50年代提出有限理性这一概念以来，这个假定获得了政治学领域的广泛认可。[3]本书也认同这一假定。任何组织都有一定的偏好，文官部门和军事组织也不例外。在理论上，对组织偏好有两种不同的观点：一种观点认为，组织的偏好是外部环境塑造的。也就是说，外部力量可以塑造组织的偏好，组织的偏好是可以变化的。与此针锋相对，另一种观点则认为组织的偏好是组织内生的，因而是固定的、不变的。其实，一个组织的偏好并非是浑然一体的，在不同问题领域会有不同偏好，有些偏好是内生的，有些偏好是外部塑造的。总体来说，美国文官部门和军事组织的偏好主要表现在两点：一是它们追求自我组织维持最大的权力和资源；二是它们都致力于追求其他组织的承认，以获取最大的合法性。

最后，组织的规范是重要的制度形式。从广义上来看，社会规范也是一种重要的制度形式，它能够塑造个人的行为。[4]在安全研究领域，世界文化和跨国规范能够塑造国家军事力量建设的方式。[5]根据前文所述，需要从国际和国内两个层面来探讨美国军事制度的变迁。美国军事制度不仅受到国际层面的影响，也与其他部门（特别是文官部门）互动。因而在国内层面，与军事组织对立的文官部门，其规范也会影响到军事组织的变革。

二 路径依赖与制度变迁

路径依赖这一概念最先是由经济学学者提出，意指最初很小的好处或者一些次要的随机突变会改变历史的进程。[6]之后，这一概念被广泛应用于经济学、政治学、社会学和法学等学科。随之而来的是这一概念的扩展和深化，在不同学科被赋予不同的内涵，也出现了多种不同的解释。在经济学界，以布莱恩·阿瑟（Brian Arthur）为代表的一些学者逐渐将报酬递增与路径依赖连接起来，建构理论解释模式。[7]以道格拉斯·诺斯（Douglas North）为代表的学者则将路径依赖与制度研究连接起来，强调制度的自我强化机制对制度变迁的影响，极大地拓展了路径依赖在制度研究领域的范围和广度。[8]

与经济学相比，政治学对路径依赖的关注和研究在时间和深度上并不落后，诸多学者在这一理念内耕耘，开辟了路径依赖在政治学领域的学术沃土。斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）在利用制度的视角研究国家主权时就指出，制度结构决定了个体的偏好和能力，而历史道路是路径依赖的，个体过去的选择能够限制当下的选择。[9]约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）在研究制度和战略约束对二战后世界秩序的影响时认为，美国在宪政性谈判的基础上制定合法的国际制度，使之具有宪政安排的特征，对参与国际制度的国家进行再保险，而国际制度可以报酬递增，这能保证国际制度长久的运行。[10]保罗·皮尔逊（Paul Pierson）探讨了路径依赖带来的报酬递增，他认为路径依赖是社会进程中的一种报酬递增机制，这为从历史制度主义的视角研究政治学提供了更广阔的空间。[11]詹姆斯·马洪尼（James Mohoney）则关注路径依赖与政体变迁的关系，他认为，决定性的行为体选择可能奠定变革的特定方向，并排斥其他行为体塑造制度发展的长期轨迹。[12]

路径依赖可以作为观察和研究制度生成和变化的切入点，它提供了分析不同政治光谱上各国制度模式共同性和差异性的工具。从上文的分析来看，路径依赖主要有三种重要的作用机制：（1）制度的报酬递增机制。也就是说，制度一旦确立，它就会为维护组织自身生存而提供强有力的保障，保证自身及其内部组成部分获取收益。[13]这种收益则会激励组织成员维持既有制度的存在与延续，并逐渐成为维护制度的重要力量。（2）自我强化机制。制度一旦生成，就会产生一种自我强化机制，塑造有利于自我生存的环境和要素，驱动有利于自身的制度变革。作为一种制度再生产的过程，这种强化机制关注功能、权力和合法性之间的互动，推动制度的延续与变革。[14]（3）反应序列（reactive sequence）。反应序列指的是关键时刻的事件引发一系列具有因果关系的事件，然后产生一种延续、稳定的轨迹，并不断加强这一路径。[15]在这种反应序列中，原有因果关系中的结果可能成为下一事件中的原因，政策回馈产生了新因果关系的作用链条。[16]由此观之，制度一旦形成，往往按照一定的模式延续。因而，研究制度变革需要从制度源起开始探讨，在此基础上，分析制度变迁的轨迹。

立国至今，美国国祚已绵延二百年有余。自独立战争起，大陆军成为美国立国的重要支柱。通过军事斗争，美国获取了独立，在国家制度建设中，分别在1789年和1798年设置了战争部和海军部，这两个部门成为美国军事制度的最初形式。尽管在对抗印第安人、向西扩张中发挥了重要的作用，但是美国的军事力量一直非常弱小，其军事制度也相对简单。直到南北战争爆发，美国的军事机器才有了第一次扩张的机遇，其制度形态逐渐变得复杂。特别是美西战争，成为美国军事制度的一个重要标志。然而，其后除了在一战中美国军事力量迅速扩张以外，美国军事力量在绝大部分时候一直维持在最低的限度，其军事制度也有待于完善。二战前后，在罗斯福总统的推动下，美国军事力量急速膨胀，军方内部之间的制度冲突开始凸显，制度变革的要求越来越迫切，诸多改革方案纷纷被提出。1947年《国家安全法》的通过，标志着美国军事制度框架最终确立。二战之后的军事制度变革，也都是在此基础之上开展的。

研究当前美国军事制度的节点应该如何选取？本书将以1947年《国家安全法》作为起点，研究在此之后的美国军事制度变迁。选取这一标志性事件作为研究起点，主要有以下几个原因。

首先，这一法案使得美国军事部门得以统一。1947年7月25日，《国家安全法》在国会通过，新法案统一了国家军事部门，设置文职部长一人，内辖陆军、海军和空军，在法律上承认参谋长联席会议的地位，并设置了国家安全委员会、中央情报局等部门。[17]经此一役，美国的现代军事制度建立，在制度层面上极大地规范了不同军种之间的关系，也基本理顺了军政关系。

其次，历史跨度适中，便于研究。从时间跨度来看，研究第二次世界大战之后美国的军事制度，时间跨度为60余年，这既没有动辄千年，也没有局限于某一届政府，便于解释中长期的历史，从长度适中的历史跨度来看待美国军事制度的变迁。同时还可以对不同政府时期的制度形式做比较研究，以发现变与不变的规律。

最后，可以为从路径依赖角度研究制度变迁提供范本。通过路径依赖来研究制度变迁，需要关注制度的缘起，而1947年《国家安全法》则可以作为分析美国军事制度变迁的起点，这个起点就是制度的设置与确立。在此基础之上，再分析制度变迁的动力和机制。

三 美国军事制度的层次

美国军事体系是一个独立的组织实体，但其与美国社会和政治体系却又紧扣在一起，共同组成了一个更大的体系。为了方便研究，我们需要厘清美国军事制度的维度，并对其进行切割、归类。根据美国军事制度的组织安排，美国军事制度可以大致分为纵向和横向两个维度。其中，纵向的维度是指自美国总统和国防部长以下的各级组织，这个涉及国家安全和战略的核心问题，即军政关系如何安排。

纵向的层次主要涉及文官如何控制军队的问题。从国家制度安排来看，如何控制军队是政治制度的一个核心问题，美国也不例外。经过二战的洗礼，美国军政关系建设进入了一个崭新的阶段。美国重新规划并建设其军事制度，将之置于宪法框架之内。从军政关系的内涵来看，其核心是政治部门与军事部门之间的关系，即文官与军人之间的关系。亨廷顿认为，军政关系中最重要的关系是军官与国家之间的关系，特别是军官与政治制度和领导人之间的关系。[18]细分政治制度就会发现，文官部门较为复杂。从制度安排的角度，国会和以总统为代表的行政部门都对军队有着重要的影响。

根据美国宪法，总统是美国的三军总司令，对军队拥有最高的指挥权威。总统通过任命文官国防部长，直接管辖国防部以及陆军、海军、空军和海军陆战队。根据图2-1，我们可以得知，总统作为三军总司令，是军事组织的最高领导。总统以下，设置文官的国防部长和副国防部长，统辖国防部。国防部包含四大部门，分别是参谋长联席会议、军事部门、国防部长办公室和联合作战司令部。其中，涉及的美国军政关系中，总统和国防部长与参谋长联席会议和军事部门之间的关系最为核心。美国总统与军方之间的关系远比纸面上的组织安排更复杂，这一方面涉及总统、国防部长与军方之间的关系，另一方面也涉及总统与国会、国会与军方之间的关系。

图2-1 当前的美国军事组织体系示意图

资料来源：http：//www.defense.gov/。

国会也在很大程度上能对军方有重要影响。在国会内部，众议院的国防拨款小组委员会、参议院和众议院的军事委员会、参议院的对外关系委员会和众议院的国际关系委员会是影响防务政策和外交政策的主要部门。[19]这些部门对军方的影响主要表现在三个方面。

首先，控制国防预算。在美国国会中，众议院拥有对财政预算的审批权，因而拥有了裁定国防预算的权力。总体来说，国会裁定国防预算可以通过两种形式影响军方：国会能够对总统的预算请求做出重大的调整；这些预算调整可能是因为国会的政策关切和项目偏好而非其他动机，特别是简单的削减国防预算的诉求。[20]通过控制国防预算，国会拥有了影响军方的足够影响力。

其次，通过立法影响军方。立法是国会的核心权力。有学者就认为，直接立法和程序立法是国会影响军方的两种重要方法。[21]通过制定法律，国会可以合法地对自身关切的事务进行关切。在这其中，国会的战争权和批准条约的权力是两个最重要的权力。以战争权为例，在越南战争之后，为了约束总统独断的战争权力，国会在1973年通过了《战争权力决议案》（War Powers Resolution），重塑了总统与国会两者的战争权力关系。《战争权力决议案》规定，只有在国会已然宣战，或经国会特别授权，或美国或者美国军队遭受突然攻击时，总统方有权使军队进入战争状态；如果总统未经国会宣战或者特别授权就发动战争，则需要在48小时内报告国会，国会有权在60—90天内决定是否授权给总统，否则总统必须撤军。[22]

最后，通过影响总统间接影响军方。美国总统与国会之间的关系非常复杂，在长时期的历史过程中，这两者之间的权力关系是此消彼长的过程。[23]对国会来说，它可以通过游说总统，或者通过议题挂钩等手段来影响总统对军方的政策。从宏观的角度来看，横向的军事制度安排主要有两个层次，第一个层次是国防部内的参谋长联席会议、军事部门、国防部长办公室和联合作战司令部，第二个层次是军事部门下的陆军、海军、空军和海军陆战队。

横向的维度则是军方内部不同军种和部门之间的制度安排，主要涉及两个层次：一个是国防部内部参谋长联席会议、军事部门、国防部长办公室和联合作战司令部四个部门的组织安排；另一个是军事部门内部的陆军、海军、空军和海军陆战队四个军种。

参谋长联席会议的主要职能是协调各军种并提供参谋支持。参谋长联席会议内设主席和副主席，并包含陆军参谋长、空军参谋长、海军作战部长和海军陆战队司令等结构性职位和情报、指挥、战略计划与政策等功能性部门。从职能上来看，参谋长联席会议的主要职能是战略战术规划、军队培训等，它无权对军队直接下达命令，军队由总统和国防部长直接统帅，但参谋长联席会议主席拥有巨大影响力。根据1986年通过的《戈德华特-尼科尔斯改组法》，参谋长联席会议主席负责参谋长联席会议的协调，作为总统的首席军事顾问，其职能是战略决策，战略部署，意外事件的部署和准备，提供装备、项目和预算的咨询，提供纲领、培训和教育等。

军事部门包含陆军、海军、空军和海军陆战队。国防部长办公室包含12个评估、技术、情报等功能性部门。联合作战司令部包含非洲司令部、中央司令部、欧洲司令部、北方司令部、太平洋司令部、南方司令部、特种作战司令部、战略司令部和运输司令部。为了方便研究，本书将集中探讨陆军、海军、空军和海军陆战队之间的制度关系。

四 美国军事制度变迁的形态

那么，美国军事制度的变迁形态是什么样的？美国军事制度是如何变迁的？要想更准确、直观地进行描述，我们需要从美国军事制度变迁的历史脉络中抽象，进而提取出制度变迁的形态。

二战之后，美国军事制度面临着变革的巨大压力。1947年7月25日，《国家安全法》在国会通过，新法案统一了国家军事部门，设置文职部长一人，建立陆海空三军的行政部门，在法律上承认了参谋长联席会议的地位，并设置了国家安全委员会、中央情报局等部门。[24]1949年，杜鲁门总统再次向国会提出法案，正式设立国防部，加强了国防部长的权力，增设国防部副部长和参谋长联席会议主席各一人。[25]

1953年，艾森豪威尔对国防部进行重组，规定参谋长联席会议接受国防部长的领导，其法定职责是作为总统和国防部长的军事顾问。[26]这一规定对明晰文官与军方的界限，并加强文官对军方的控制有重要的作用。然而，美国军队内部各部门之间的竞争仍然非常激烈。1958年，为了建立一种既能在和平时期发挥作用，又必须在战时万无一失，还必须听从于国防部长指挥的体制，艾森豪威尔推动了国防体制的改革。在1958年《国防重组法案》中，他主张加强统一指挥，提高了国防部长的权力，扩大了参谋长联席会议，并让参谋长联席会议主席负责选任参谋部长官。[27]肯尼迪上台以后，任命罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）担任国防部长。麦克纳马拉利用其职业特长，对五角大楼进行量化管理，控制和压缩日益膨胀的军费开支，推动高级文官更深地介入管理防务项目，加强文官对军方的控制。[28]

1982年，时任参谋长联席会议主席的戴维·琼斯（David Jones）向众议院军事委员会呼吁改革参谋系统，拉开了国防部重组的序幕。在参议员巴里·戈德华特（Barry Goldwater）、山姆·纳恩（Sam Nunn）和众议员威廉·尼科尔斯（William Nichols）等人的推动下，国会通过了1986年《戈德华特-尼科尔斯改组法》，重新调整美国的军政关系。这一法案极大地提升了参谋长联席会议主席的权力，使其成为总统和国防部长的首席军事顾问；同时也提高了国防部长的权力，使其直接领导军事指挥官，从而使文官控制军方的能力增强；这一法案还拓宽了军方政策建议到达文官高层的管道，改善了各军种之间的竞争关系，提高了它们联合作战的能力。[29]

冷战后，国际结构和技术进步导致战争方式发生变化，促使美国进行军事体制改革，推动各军种之间的联合作战。特别是“9·11”事件之后，美国经历了伊拉克和阿富汗两场战争。鉴于克林顿政府时期对军方控制的下降，新任国防部长拉姆斯菲尔德主张极力加强对军方的控制，改组思想保守、组织臃肿的五角大楼。[30]拉姆斯菲尔德推动军队转型，对美军进行瘦身，打造一支轻便灵活、战斗力强、能够联合作战的高科技军队，以适应信息化时代的战争。[31]

综上来看，我们可以发现，自二战结束以来，美国军事制度的变迁有非常明显的两个趋势。第一，在军政关系上，以国防部长为代表的文官的权力越来越大，历次国防体制重组都会提升国防部长的权力，使得国防部长越来越深地介入整个军事事务中。与此同时，参谋长联席会议的权力也在增加，尤其是参谋长联席会议主席，在历次国防体制重组中获得了越来越大的权力，成为影响总统和国防部长决策的重要因素。我们发现，国防部长和参谋长联席会议主席的权力增长是一种双向的过程。第二，在横向层面，为了适应现代战争的要求，不同军事部门的联系越来越紧密，不同的组织之间越来越纠缠在一起，互相配合，互相融合。根据这两种非常显著的趋势，我们抽象出这一制度变迁的形式：制度嵌入（embeddedness），即不同军事部门越来越深地嵌入彼此组织之中，成为不可分割的整体。下文我们将建构一个美国军事制度变迁的“嵌入-冲突”理论。